II SA/SZ 809/23

II SA/Sz 809/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-02-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-09-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska
Krzysztof Szydłowski
Wiesław Drabik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
III OSK 1403/24 - Wyrok NSA z 2025-11-05
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 94, art. 31
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2023 poz 344
art. 7 ust.  1 i 2, art. 112, art. 128, art. 114 ust. 1 i 2, art. 113 ust. 1, art. 6
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1610
art. 140
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lutego 2024 r. sprawy ze skarg Gminy C. oraz Koła Łowieckiego [...] w S. na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia 13 lipca 2023 r. w przedmiocie uznania za rezerwat przyrody "Gęsi Bastion pod Starą Rudnicą" I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, II. zasądza od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie na rzecz skarżących Gminy C. oraz Koła Łowieckiego [...] w S. po 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowań.
Uzasadnienie
Zarządzeniem z dnia 13 lipca 2023 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. , dalej także jako: "organ", działając na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2022 r., poz. 916 ze zm.), uznał za rezerwat przyrody pod nazwą "[...]" obszar o łącznej powierzchni 724,20 ha, położony na terenie gminy C. , w powiecie [...], w województwie zachodniopomorskim.
Organ podkreślił, że celem ochrony w rezerwacie przyrody jest zachowanie szczególnych walorów przyrodniczych ekosystemu rozległego, okresowo zalewanego starorzecza zlokalizowanego pomiędzy rzeką [...] a drogą [...] jako cennej mozaiki siedlisk stanowiących lęgowiska, żerowiska i noclegowiska ptaków, o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym. Przebieg rezerwatu określono w załączniku nr 1 do zarządzenia, natomiast położenie granicy rezerwatu zilustrowano na mapach stanowiących załącznik nr 2 do zarządzenia. Obiekt został sklasyfikowany do rodzaju rezerwatów Faunistycznych (Fn). Ze względu na dominujący przedmiot ochrony: typ - Faunistyczny (PFn), podtyp - ptaków (pt). Ze względu na główny typ ekosystemu: typ - Różnych ekosystemów (EE), podtyp - mozaiki różnych ekosystemów (me). Nadzór nad rezerwatem powierzony został Regionalnemu Konserwatorowi w S..
Pismem z dnia 14 sierpnia 2023 r. Gmina C. oraz K. w S. złożyli skargi na ww. zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie (uzupełnione pismami z dnia 22 listopada 2023 r. i 7 lutego 2024 r.), zarzucając mu naruszenie:
- art. 7 k.p.a., bowiem organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,
- art. 8 k.p.a., bowiem zaniechanie organu wskazane powyżej nie wyczerpuje wymogu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,
- art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 85 § 1 k.p.a., bowiem zastrzeżenia i uwagi zawarte w pismach Gminy C. kierowanych do organu powinny wywoływać uznanie potrzeby, zasadności oraz celowości rzetelnego procedowania w sposób, który pozwoliłby na racjonalną weryfikację twierdzeń przeciwników tworzenia rezerwatu. Tymczasem stanowisko skarżących w istocie nie zostało dostrzeżone i nie spotkało się z jakimkolwiek omówieniem w treści skarżonego zarządzenia. Nie wyjaśniono też w uzasadnieniu zarządzenia przyczyn braku skorzystania ze wskazanych powyżej środków. Zdaniem stron, nic się nie sprzeciwiało temu, żeby organ podjął się przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, bowiem bezsprzecznie przyczyniłoby się to do zapewnienia przyspieszenia i uproszczenia postępowania, pozwalając na wydanie trafnego rozstrzygnięcia.
- art. 13 ustawy o ochronie przyrody, bowiem nie doszło do przeprowadzenia przez organ dokładnej waloryzacji wartości przyrodniczych, naukowych, kulturowych oraz krajobrazowych przedmiotowego obszaru pod kątem zapisów zawartych w ww. przepisie. Taką waloryzację przeprowadzać powinni specjaliści z zakresu poszczególnych dziedzin. Strony winny mieć również sposobność wypowiedzenia się co do takich opracowań. Nadto, organ miał obowiązek zaznajomienia stron z aktami i zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem rozstrzygnięcia.
- art. 8 ust. 2 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz przepisów art. 2 i art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, bowiem tryb i sposób procedowania oraz pośpiech organu w związku z wydaniem zarządzenia dowodzą całkowitego lekceważenie społeczności lokalnej, oraz działających na terenie Gminy C. myśliwych zgromadzonych w K. jak też pozycji Samorządu, i dowodzą całkowitej samowoli organu wydającego kwestionowane zarządzenie.
- art. 3, art. 3 "a" oraz art. 4 ustawy Prawo łowieckie, bowiem zarządzenie w istocie wyklucza stosowanie tych przepisów.
Zdaniem skarżących, na skutek ww. naruszeń doszło do nietrafnego - oczywiście szkodliwego dla stanu fauny na spornym ternie - założenia rezerwatu, co jeszcze bardziej przyczyni się pod pozorem rzekomego ratowania ptaków do ich wyginięcia poprzez stworzenie już teraz wręcz idealnych warunków dla niekontrolowanego rozmnożenia się szopów, kun, jenotów lub wydr.
W uzasadnieniu skargi Gmina C. wskazała również, że stworzony rezerwat nadal w całości znajduje się na terenie Gminy C. i będzie oddziaływać na wszelkie sprawy na tym terenie. Ponadto, na terenie rezerwatu znajdują się działki stanowiące własność Gminy, które bezprawnie uczyniono enklawami i które tym samym wyłącza się z normalnego gospodarowania.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich odrzucenie, ewentualnie o ich oddalenie. Zdaniem organu, skarżone zarządzenie zawiera wszystkie elementy wskazane w ustawie o ochronie przyrody, zaś projekt zarządzenia został uzgodniony z Wojewodą Zachodniopomorskim. Przed uznaniem rezerwatu organ przeanalizował walory przyrodnicze obiektu uzasadniające objęcie obszaru tą formą ochrony przyrody. Przeanalizowano dane historyczne, jak również dane aktualne uzasadniające występowanie walorów przyrodniczych tego obiektu. W związku z powyższym zarzut dotyczący braku rzetelnych danych przyrodniczych z terenu rezerwatu przyrody jest, zdaniem organu, bezzasadny i niepoparty żadnymi innymi badaniami. Organ zaznaczył ponadto, że projekt zarządzenia poddany został konsultacjom społecznym zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 z późn. zm.). Dalej, wskazał, że przed uznaniem obszaru za rezerwat przyrody przeanalizował wszystkie akty prawne dotyczące funkcjonujących na jego terenie form ochrony przyrody, tj. użytku ekologicznego [...] Parku Krajobrazowego oraz obszarów Natura 2000 [...] oraz [...] [...]
W odniesieniu do zarzutów dotyczących występowania w obszarze gatunku inwazyjnego jakim jest szop oraz jego negatywnego wpływu na środowisko przyrodnicze, organ wyjaśnił, że występowanie tego gatunku nie dyskwalifikuje obszaru do objęcia go ochroną rezerwatową. W odniesieniu do oddziaływania polowań na ptaki, organ wskazał, że odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu zarządzenia. Organ podkreślił również, że uznanie obszaru za rezerwat przyrody zostało pozytywnie zaopiniowane przez naukowców z instytucji naukowych oraz organizacje pozarządowe zajmujące się od wielu lat czynną ochroną przyrody w Polsce. Końcowo, organ przywołał treść art. 7 ustawy o ochronie przyrody i wskazał, że do spraw dotyczących tworzenia rezerwatów przyrody nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.). Wyjaśnił, że po przeprowadzonej analizie oraz wobec braku zgody ze strony Burmistrza C. na włączenie do granic rezerwatu przyrody działek należących do Gminy C. , rezerwatem objęto działki stanowiące własność Skarbu Państwa, w zarządzie Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w S. , Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Odstąpiono także od włączenia do granic rezerwatu działek należących do osób prywatnych.
Na rozprawie w dniu 1 lutego 2024 r., Sąd, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), postanowił połączyć sprawy ze skarg Gminy C. i K. w S. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, i dalej prowadzić połączone sprawy pod sygn. akt II SA/Sz 809/23. Pełnomocnik Gminy C. wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia oraz wskazał, że na terenie rezerwatu znajdują się – obok działek należących do Skarbu Państwa – również te, które stanowią własność Gminy i osób prywatnych. Działki te zostały wyłączone z rezerwatu, co powoduje, że niemożliwe staje się korzystanie z nich w sensie zagospodarowania i dojazdu do nich. Tym samym, zdaniem pełnomocnika strony, doszło do naruszenia art. 140 k.c. i art. 36 ust. 1a pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Przepisy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. poddają tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).
W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie wyłącznie, czy skarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu tego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. - sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Dlatego konieczne jest odniesienie się do przepisów o samorządzie gminnym, gdzie zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń prawa - istotne lub nieistotne.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały lub zarządzeń, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów, naruszenie podstawy prawnej podjętego zarządzenia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania zarządzeń (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805., wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, dostępne w CBOSA). Chodzi tu więc o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.
Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu należy rozpocząć od wskazania, że będące przedmiotem oceny Sądu zarządzenie należy do aktów prawa miejscowego. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego akty prawa miejscowego ustanowione przez organy na obszarze ich działania (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz - Kraków 2003 r., s. 58).
W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, według którego organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Przeniesienie tej zasady na grunt ustawowy, gdy chodzi o szczebel organu administracji rządowej specjalnej jakim jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, to zgodnie z tą zasadą, na podstawie upoważnień ustawowych ww. organowi przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie tworzenia rezerwatu przyrody. Właściwe odczytanie sensu tych przepisów prowadzi do wniosku, że możliwość tworzenia źródeł prawa powszechnie obowiązującego - tu: aktów prawa miejscowego - przez organy administracji publicznej przynależne do władzy wykonawczej stanowi w demokratycznym państwie prawnym wyjątek. Zasadniczo kompetencje do tworzenia prawa powszechnie obowiązującego przysługują władzy ustawodawczej, zaś organy administracji publicznej mogą to prawo tworzyć jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, co wynika z szerzej ujmowanej relacji władzy wykonawczej do władzy ustawodawczej oraz stanowi przejaw zasady, że w państwie tym administracja publiczna działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Prowadzi to do wniosku, że treść upoważnień ustawowych do tworzenia prawa przez organy administracyjne, w tym organy samorządowe, musi zawsze być poddawana wykładni ścieśniającej. Rolą organu jest wykonanie upoważnienia, a nie swobodna działalność prawodawcza. Organ jest przy tym obowiązany wykonać upoważnienie w całości, a nie jedynie w części, tj. zawierając regulację prawną w kilku różnych akta prawnych, bądź też odsyłając w nieuregulowanym zakresie do innych aktów nieustalonej rangi normatywnej. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, ponieważ są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżący niewątpliwie wykazali swoją legitymację do wniesienia skargi. Ustanowienie rezerwatu przyrody ma bowiem wpływ na ich szeroko rozumiane prawa i obowiązki właścicielskie. Interes prawny skarżących jest indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie.
Jednocześnie należy podkreślić, że kontrola dokonana przez sąd administracyjny następuje wyłącznie pod kątem legalności, a nie celowości podjęcia lub zastosowania konkretnych rozwiązań.
Rezerwat przyrody obejmuje obszary zachowane w stanie naturalnym lub mało zmienionym, ekosystemy, ostoje i siedliska przyrodnicze, a także siedliska roślin, siedliska zwierząt i siedliska grzybów oraz twory i składniki przyrody nieożywionej, wyróżniające się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, kulturowymi lub walorami krajobrazowymi. Uznanie za rezerwat przyrody takich obszarów następuje w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska, które określa jego nazwę, położenie lub przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, cele ochrony oraz rodzaj, typ i podtyp rezerwatu przyrody, a także sprawującego nadzór nad rezerwatem. Regionalny dyrektor ochrony środowiska, po zasięgnięciu opinii regionalnej rady ochrony przyrody, może zwiększyć obszar rezerwatu przyrody, zmienić cele ochrony, a w razie bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, dla których rezerwat został powołany – zmniejszyć obszar rezerwatu przyrody albo zlikwidować rezerwat przyrody.
Utworzenie lub powiększenie obszaru rezerwatu przyrody jest celem publicznym w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344). Utworzenie lub powiększenie obszaru rezerwatu przyrody obejmujące obszary, które stanowią nieruchomości niebędące własnością Skarbu Państwa, następuje za zgodą właściciela, a w razie braku jego zgody – w trybie wywłaszczenia określonym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 7 ust. 2).
W rezerwatach przyrody obowiązują zakazy: budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody; chwytania lub zabijania dziko występujących zwierząt, zbierania lub niszczenia jaj, postaci młodocianych i form rozwojowych zwierząt, umyślnego płoszenia zwierząt kręgowych, zbierania poroży, niszczenia nor, gniazd, legowisk i innych schronień zwierząt oraz ich miejsc rozrodu; polowania, z wyjątkiem obszarów wyznaczonych w planie ochrony lub zadaniach ochronnych ustanowionych dla rezerwatu przyrody; pozyskiwania, niszczenia lub umyślnego uszkadzania roślin oraz grzybów; użytkowania, niszczenia, umyślnego uszkadzania, zanieczyszczania i dokonywania zmian obiektów przyrodniczych, obszarów oraz zasobów, tworów i składników przyrody; zmiany stosunków wodnych, regulacji rzek i potoków, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody; pozyskiwania skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, minerałów i bursztynu; niszczenia gleby lub zmiany przeznaczenia i użytkowania gruntów; palenia ognisk i wyrobów tytoniowych oraz używania źródeł światła o otwartym płomieniu, z wyjątkiem miejsc wyznaczonych przez dyrektora parku narodowego, a w rezerwacie przyrody – przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska; prowadzenia działalności wytwórczej, handlowej i rolniczej, z wyjątkiem miejsc wyznaczonych w planie ochrony; stosowania chemicznych i biologicznych środków ochrony roślin i nawozów; zbioru dziko występujących roślin i grzybów oraz ich części, z wyjątkiem miejsc wyznaczonych przez dyrektora parku narodowego, a w rezerwacie przyrody – przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska; połowu ryb i innych organizmów wodnych, z wyjątkiem miejsc wyznaczonych w planie ochrony lub zadaniach ochronnych; ruchu pieszego, rowerowego, narciarskiego i jazdy konnej wierzchem, z wyjątkiem szlaków i tras narciarskich wyznaczonych przez dyrektora parku narodowego, a w rezerwacie przyrody – przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska; wprowadzania psów na obszary objęte ochroną ścisłą i czynną, z wyjątkiem miejsc wyznaczonych w planie ochrony oraz psów pasterskich wprowadzanych na obszary objęte ochroną czynną, na których plan ochrony albo zadania ochronne dopuszczają wypas; wspinaczki, eksploracji jaskiń lub zbiorników wodnych, z wyjątkiem miejsc wyznaczonych przez dyrektora parku narodowego, a w rezerwacie przyrody – przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska; ruchu pojazdów poza drogami publicznymi oraz poza drogami położonymi na nieruchomościach stanowiących własność parków narodowych lub będących w użytkowaniu wieczystym parków narodowych, wskazanymi przez dyrektora parku narodowego, a w rezerwacie przyrody przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska; umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną przyrody, udostępnianiem parku albo rezerwatu przyrody, edukacją ekologiczną, z wyjątkiem znaków drogowych i innych znaków związanych z ochroną bezpieczeństwa i porządku powszechnego; zakłócania ciszy; używania łodzi motorowych i innego sprzętu motorowego, uprawiania sportów wodnych i motorowych, pływania i żeglowania, z wyjątkiem akwenów lub szlaków wyznaczonych przez dyrektora parku narodowego, a w rezerwacie przyrody – przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska; wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu; biwakowania, z wyjątkiem miejsc wyznaczonych przez dyrektora parku narodowego, a w rezerwacie przyrody – przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska; prowadzenia badań naukowych – w parku narodowym bez zgody dyrektora parku, a w rezerwacie przyrody – bez zgody regionalnego dyrektora ochrony środowiska; wprowadzania gatunków roślin, zwierząt lub grzybów, bez zgody ministra właściwego do spraw środowiska; wprowadzania organizmów genetycznie zmodyfikowanych; organizacji imprez rekreacyjno-sportowych – w parku narodowym bez zgody dyrektora parku narodowego, a w rezerwacie przyrody bez zgody regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Zakazy nie dotyczą: wykonywania zadań wynikających z planu ochrony lub zadań ochronnych; prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym; wykonywania zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa; obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. W uzasadnionych przypadkach możliwe jest ponadto uzyskanie zezwolenia na odstępstwo od zakazów, które wydawane jest w drodze decyzji administracyjnej, na czas określony, nie dłuższy niż 5 lat.
Ustawa o ochronie przyrody jest jednym z tych aktów, które w ślad za art. 31 Konstytucji RP ustanawiają lub pozwalają na ustanowienie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to konieczne dla ochrony środowiska (przyrody). W szczególności chodzi tu o zapewnienie ochrony środowiska (przyrody) kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju (jak w art. 5 Konstytucji RP). Taka potrzeba dopuszcza wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z wolności i praw, celem realizacji dobra wspólnego. Trzeba mieć na względzie, że przy wydawaniu uchwały należało rozważyć z jednej strony interes właścicieli nieruchomości na obszarze objętym regulacją a z drugiej strony interes społeczny, jakim jest ochrona przyrody, środowiska i zdrowia mieszkańców gminy. Środowisko i otaczająca przyroda jest bowiem dobrem wspólnym, a ich ochrona jest celem publicznym. W tej sytuacji koniecznością było uwzględnienie interesu społecznego i istotnego celu chronionego. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. nie wykroczył poza upoważnienie ustawowe i nie działał dowolnie, oparł się on na dokumentacji fachowej i naukowej. Wprowadzone ograniczenia należy ocenić jako przydatne i konieczne dla celu ochrony przyrody, właśnie w określonym miejscu i w sposób nazwany przez ustawę, jako "użytek ekologiczny". Swoboda działalności gospodarczej, podobnie jak prawo własności, mimo fundamentalnego znaczenia i ochrony konstytucyjnej, nie stanowi wartości absolutnej. Ochrona środowiska jest jedną z innych podstawowych wartości, które umożliwiają wprowadzenie ograniczeń w zakresie wolności gospodarczej.
Zaskarżonym zarządzeniem określono granice zewnętrzne rezerwatu przyrody, jednocześnie wyłączając z niego grunty należące do osób prywatnych i Gminy usytuowane w granicach wewnętrznych rezerwatu i sąsiadujące z gruntami należącymi do rezerwatu. Takie usytuowanie gruntów niewchodzących w skład rezerwatu powoduje istotne ograniczenia możliwości pełnego korzystania z tych nieruchomości, z uwagi na ograniczenia wynikające faktu, że te grunty de facto stanowią rezerwat.
Zgodnie z art.7 ust 1 ustawy o ochronie przyrody utworzenie rezerwatu przyrody pozostaje celem publicznym. Zaznaczyć wypada, że utworzenie albo powiększenie obszaru rezerwatu obejmuje obszary, które stanowią nieruchomości Skarbu Państwa, a włączenie do rezerwatu nieruchomości niebędących własnością Skarbu Państwa, następuje za zgodą właściciela, a w razie braku jego zgody – w trybie wywłaszczenia określonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody). W aktach administracyjnych w zakresie dokumentacji utworzenia rezerwatu pod nazwą " [...]" brak dokumentów świadczących o tym, że Dyrektor RDOŚ S. podjął jakiekolwiek działania zmierzające do uzyskania zgody właścicieli działek należących do osób fizycznych, mieszczących się w granicach wewnętrznych rezerwatu, na jego utworzenie. Zaskarżony organ wystąpił o taką zgodę jedynie do Gminy, w zakresie gruntów stanowiących jej własność. Skarżąca Gmina nie wyraziła zgody na utworzenie rezerwatu na jej gruntach i ze względu na to, zostały one wyłączone z obszaru rezerwatu. Organ nie podjął działań wynikających z art. 7 ust 2 ustawy o ochronie przyrody tj. nie wszczął procedury wywłaszczeniowej, o której mowa w przytoczonym przepisie prawa, co, zdaniem Sądu, doprowadziło do znacznego ograniczenia prawa własności nieruchomości, które nie stanowią obszaru rezerwatu, a znajdują się w granicach wewnętrznych rezerwatu. Grunty te sąsiadują bezpośrednio z gruntami będącymi terenem rezerwatu.
W uzasadnieniu zarządzenia na stronie 55 organ stwierdził, że z granic rezerwatu wyłączono działki stanowiące własność Gminy C. oraz osób fizycznych, zaś dojazd do działek zostanie zapewniony istniejącymi drogami dojazdowymi, które nie zostały włączone do granic rezerwatu, w oparciu o odrębne zarządzenie Dyrektora RDOŚ w S. na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 15 i 18 ustawy o ochronie przyrody. Powyższe stanowisko organu dowodzi, że doszło do znacznej ingerencji w prawa własności gruntów, które nie weszły w skład rezerwatu.
W kwestii prawa własności należy stwierdzić, że została naruszona istota tego prawa, bowiem to organ m.in. będzie decydował o prawie dojazdu do działki niebędącej obszarem rezerwatu, ponadto prawa właścicieli nieruchomości będą ograniczane ze względu na zakazy wynikające z faktu, że grunty te są położone w granicach wewnętrznych rezerwatu Prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego, a stosownie do art. 140 k.c. jego wykonywanie odbywa się "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego". Każdy element środowiska i przyrody ma wartość podlegającą ochronie prawnej w konfrontacji z prawem własności skarżącej gminy.
Podsumowując Sąd, zgadzając się z tezami z doktryny w kwestii wagi i potrzeby ochrony prawa własności, zasady wolności gospodarczej i praw przedsiębiorców - jako m.in. fundamentów gospodarki rynkowej, a także zasady proporcjonalności, wskazuje, że w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające ochronę tych praw, a organ został wyposażony w kompetencję pozwalającą na realizację założonego celu tj. utworzenia rezerwatu przyrody poprzez instrumenty wskazane w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.
Wyrok ETPC z dnia 16 marca 2021 r., 2625/17 (Gavrilova i inni) potwierdza dotychczasową linię orzeczniczą Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który dopuszcza odebranie mienia indywidualnego dla realizacji ważnych celów publicznych, niemniej jednak wywłaszczeniu musi towarzyszyć zadośćuczynienie dla byłego właściciela (chociaż niekoniecznie w pełnej wysokości utraconego mienia). Wskazana linia orzecznicza służy również wykładni polskiej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 112 ustawy, wywłaszczenie może mieć miejsce wyłącznie na cele publiczne, a zgodnie z art. 128 ustawy następuje ono za odszkodowaniem.
Instytucja wywłaszczenia nieruchomości została uregulowana w rozdziale 4 dział III ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej w skrócie: "u.g.n."). Regulacja zawarta w art. 112-126 u.g.n. jest instrumentem umożliwiającym organom administracji publicznej ingerencję w sferę cudzej własności poprzez jej ograniczenie bądź pozbawienie prawa własności nieruchomości w celu prawidłowej realizacji i wykonywania zadań publicznych. Podkreślić należy, że postępowanie dotyczące wywłaszczenia nieruchomości podlega szczegółowej regulacji, nakładającej na organy administracji szczególne obowiązki, w tym daje możliwość przeprowadzenia rokowań. O rokowaniach stanowi przepis art. 114 ust. 1 i 2 u.g.n. Co prawda, w ustawie brak szczegółowych ustaleń jak mają przebiegać rokowania, poza wskazaniem, że prowadzi je starosta (ust. 1). W związku z powyższym należy przyjąć, iż nie został spełniony wymóg podjęcia rokowań o nabycie ww. nieruchomości w drodze umownej. Ich niepowodzenie uzasadniało wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na wniosek Gminy C. . Zgodnie przepisem z art. 113 ust. 1 u.g.n. nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Wyznacznikiem dopuszczalności wywłaszczenia jest cel publiczny, na co wskazuje treść art. 112 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż poprzez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że dopuszczalność wywłaszczenia musi być oceniana przez pryzmat niemożliwości osiągnięcia celu publicznego bez zastosowania wywłaszczenia, jako władczej formy ingerencji w prawa rzeczowe. Niemożliwość ta polega przede wszystkim na takim sposobie korzystania z nieruchomości, jako wynikającym z realizacji celu publicznego, który to sposób korzystania z nieruchomości niweczy ustawowo określaną w art. 140 k.c. treść wykonywania własności, jako korzystania przez dotychczasowego właściciela z nieruchomości z wyłączeniem innych osób. Realizacja celu publicznego, określonego w art. 6 u.g.n., polega więc na korzystaniu z nieruchomości w sposób niezależny od woli dotychczasowego właściciela i w tym należy upatrywać niezbędność zastosowania wywłaszczenia. Wywłaszczenie to ostatnia w kolejności, ale skuteczna, metoda pozyskiwania nieruchomości dla zrealizowania na niej celu publicznego (J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Warszawa 2015 s. 679). Instytucja wywłaszczenia ma również rangę konstytucyjną, o czym stanowi przepis z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zasada ta jest z kolei szczegółowo uregulowana w ww. przepisach u.g.n. W związku z tym należy zważyć, iż prawo własności, o którym mowa m.in. w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP może być ograniczone, gdy wynika to z prawa ustawowego m.in. prawa ochrony przyrody.
Dokonane wyłączenie nieruchomości z obszaru rezerwatu przyrody jest zabiegiem celowym ze strony organu tworzącego taki rezerwat, pozwalającym na pominięcie procedury wywłaszczeniowej, a jednocześnie pozbawieniem właścicieli nieruchomości wyłączonych gruntów z obszaru rezerwatu do pełnego swobodnego rozporządzania tymi nieruchomościami bez jakiegokolwiek odszkodowania. Przy czym jak zauważa Sąd, racjonalnym jest, aby wyłączone grunty stanowiły jednolity obszar rezerwatu przyrody ze względu na położenie tych nieruchomości. Rezerwat ten stanowiłby wówczas jednolity obszar, na którym obowiązywałaby tożsame obostrzenia ze względu na obecność chronionego ptactwa. Nieracjonalnym, w ocenie Sądu, jest tworzenie rezerwatu na obszarze, z którego pewne niewielkie fragmenty, znajdujące się wewnątrz, są wyłączone. Wyłączenie takie jawi się bowiem jako fikcja, skoro na terenach okalających będą obowiązywały szczególne zasady wprowadzone ze względu na konieczność ochrony flory i fauny. Trudno byłoby przyjąć, że na terenach znajdujących się wewnątrz rezerwatu, ale z niego wyłączonych, obostrzenia te nie obowiązują.
Skarga jest zasadna ponieważ zaskarżone zarządzenie narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, bowiem nadmiernie ingeruje ono w prawa do poszanowania własności.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji.