II SA/Sz 808/20

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. uchyla decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...]


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S. przez Kierownika Sekcji Pracy Socjalnej [...] Rejonowego Ośrodka Pomocy Rodzinie [...] w MOPR w S..

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji odmówił przyznania H. P. specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności, środków czystości, zakup energii elektrycznej, opłatę czynszu i ciepłego posiłku. Dochód strony wynoszący [...] zł miesięcznie, przekraczał bowiem kryterium dochodowe wynoszące [...] zł dla osoby samotnie gospodarującej, z tego względu prawo do zasiłku celowego mu nie przysługiwało. Ponadto, wnioskodawca na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. otrzymał specjalny zasiłek celowy w kwocie [...]zł na cele określone we wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. i kwota ta została wypłacona w dniach [...] czerwca 2020 r.

W odwołaniu od decyzji wnioskodawca wyjaśnił, że z emerytury w kwocie [...]zł potrącana jest na wniosek komornika kwota [...]zł z powodu zaległych alimentów, a jego rzeczywisty dochód wynosi [...] zł miesięcznie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w zaskarżonej decyzji wyjaśniło, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1507) zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Przyznanie tego zasiłku, w każdym przypadku uzależnione jest od spełnienia przesłanki obligatoryjnej jaką jest uzyskiwanie dochodu nieprzekraczającego kwoty kryterium dochodowego. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pomocy społecznej, prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.

Organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2020 r. H. P. zwrócił się do organu I instancji o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności, środków czystości, opłaty czynszu za mieszkanie ([...] zł), zakup energii elektrycznej ([...] zł), oraz jednego gorącego posiłku dziennie (z powodu braku gazu w mieszkaniu). Wnioskodawca ma [...] lat, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, mieszka w lokalu socjalnym. Utrzymuje się z emerytury w kwocie [...]zł miesięcznie, z której ma potrącenia komornicze w kwocie [...]zł tytułem zaległych alimentów. Wnioskodawca przeszedł operację usunięcia zaćmy, ma usunięte oko, choruje na zwyrodnienie stawów. Z akt nie wynika, by legitymował się orzeczeniem o niepełnosprawności. Po otrzymaniu wyrównania emerytury kupił 55-calowy telewizor o wartości [...] zł, co świadczy o nieracjonalnym wydatkowaniu przez niego środków finansowych. Sąsiedzi skarżą się także, że nadużywa alkoholu, po spożyciu którego awanturuje się. Ponadto jest zaniedbany higienicznie, a w jego mieszkaniu jest brudno. Okoliczności te świadczą o problemie alkoholowym wnioskodawcy, który jednak twierdzi, że nie jest uzależniony od alkoholu. Po potrąceniu z emerytury wynoszącej [...] zł kwoty [...]zł z powodu zaległych alimentów, emerytura do wypłaty wynosi [...] zł. Jednakże z tego względu, że alimenty nie są potrącane i przekazywane na rzecz osób uprawnionych, ale na zaspokojenie roszczeń innych podmiotów, które w przeszłości wypłacały w zastępstwie strony świadczenia alimentacyjne osobom uprawnionym, nie ma podstaw do pomniejszania dochodu wnioskodawcy o te obciążenia, zatem dochód strony ustalony zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy, wynosi [...] zł i przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej (701 zł). Oznacza to, że wnioskodawca nie spełnia warunków do korzystania z zasiłku celowego.

Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji rozpatrzył możliwość przyznania stronie specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy, który może być przyznany osobie przekraczającej kryterium odchodowe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zasiłek ten przyznawany jest na podstawie uznania administracyjnego, które obejmuje zarówno samą zasadę jak i wysokość świadczenia. Sama możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego jest sytuacją wyjątkową, która jest uzależniona od tego, czy w danej sytuacji można mówić o szczególnie uzasadnionych okolicznościach. Wnioskodawca ma stały miesięczny dochód, jednak jego sytuację pogarsza konieczność spłaty zaległych alimentów objętych tytułem egzekucyjnym. Z tego powodu jest on objęty systematyczną pomocą społeczną, w ramach możliwości Ośrodka. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. przyznano mu specjalny zasiłek celowy na zakup żywności, środków czystości, obuwia, odzieży na sezon wiosenno-letni, opłaty mieszkaniowe i zakup gorącego posiłku. Wypłata tego zasiłku w kwocie [...]zł nastąpiła w dniach od [...] czerwca 2020 r. Tuż przed wypłatą zasiłku, w dniu [...] czerwca 2020 r. strona ponownie wystąpiła o pomoc finansową na zakup żywności, środków czystości, opłaty czynszu mieszkaniowego ([...] zł), zakup energii elektrycznej ([...] zł) i jednego gorącego posiłku dziennie. Zatem potrzeby zgłoszone w dniu [...] czerwca 2020 r. zostały już zaspokojone decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., w granicach możliwości Ośrodka. W takiej sytuacji nie było podstaw do przyznania kolejnej pomocy celowej zwłaszcza w tym samym miesiącu. W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującym prawem i brak było podstaw do jej uchylenia.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie H. P. wyjaśnił, że telewizor kupił ze względu na stan zdrowia, w małym telewizorze nic nie widział. W jego ocenie, nie jest prawdą by sąsiedzi narzekali na niego, że się awanturuje i nadużywa alkoholu, na dowód czego załączył do skargi oświadczenie sąsiadów. Nie zgodził się też ze stanowiskiem, że w jego mieszkaniu jest brudno, a on sam jest zaniedbany. Wyjaśnił, że to pracownik socjalny chce zrobić z niego osobę uzależnioną od alkoholu, co nie odpowiada prawdzie. Pracownik socjalny nie honoruje opinii lekarza, kieruje na leczenie do poradni uzależnień, gdzie skarżący dostaje wynik negatywny. Kluczowe jednak jest to, że rzeczywisty dochód skarżącego wynosi [...] zł, a nie [...] zł, jak przyjęły organy. Do skargi H. P. dołączył m.in. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] lipca 2018 r., którym zaliczono go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, ze wskazaniem, że niepełnosprawność istniej od [...]-go roku życia, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] kwietnia 2015 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r, poz.2325 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany, co do zasady, zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W przedmiotowej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż w niej podniesione.

Zgodnie z art. 15 ustawy dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256) - dalej k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 16 § 1 tej ustawy decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu administracyjnego, są prawomocne (art. 16 § 3 k.p.a.).

W myśl art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Zaskarżoną decyzją organ I instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, z uwagi na to, że potrzeby o jakich mowa we wniosku strony z dnia [...] czerwca 2020 r. zostały zaspokojone decyzją organu z dnia [...] czerwca 2020 r. przyznającą specjalny zasiłek celowy w kwocie [...]zł. Z nadesłanych wraz ze skargą akt administracyjnych wynika, że decyzję organu I instancji doręczono skarżącemu w dniu [...] lipca 2020 r. W aktach znajduje się oświadczenie strony o zrzeczeniu się, na podstawie art. 127a § 1 k.p.a., prawa do wniesienia odwołania od tej decyzji oraz od innej decyzji organu I instancji, wydanej w tym samym dniu dotyczącej odmowy przyznania pomocy w formie gorącego posiłku w barze. Mimo, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w dniu [...] lipca 2020 r., oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od tej decyzji, opatrzone jest datą [...] kwietnia 2020 r. Odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone w dniu [...] lipca 2020 r. i przekazane organowi odwoławczemu w dniu [...] lipca 2020 r. z informacją, że wnioskodawca w dniu [...] lipca 2020 r. zrzekł się prawa do wniesienia odwołania. Mimo takiej informacji i znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia skarżącego o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odwołanie rozpoznało merytorycznie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by oświadczenie strony złożone na podstawie art. 127a § 1 k.p.a. w ogóle było przedmiotem oceny Kolegium. Tymczasem stosownie do treści art. 127a § 1 k.p.a., w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna (art. 127a § 2 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania jest czynnością procesową zawierającą oświadczenie woli i przy ocenie dopuszczalności odwołania tego oświadczenia należy stosować przepisy Kodeksu cywilnego. W konsekwencji odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło do adresata (organu administracji) jednocześnie ze zrzeczeniem się prawa o jakim mowa w art. 127a § 1 k.p.a. lub wcześniej. W przypadku niespełnienia tego warunku przepisy k.p.a., co do zasady, nie dopuszczają jego cofnięcia. Taką możliwość należy dopuścić jedynie w sytuacji, gdy mamy do czynienia z wielością stron i jedynie część z nich (lub jedna) zrzeknie się prawa do składania odwołania. Skorzystanie przez jedną ze stron (lub część z nich) z prawa do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania nie może rzutować na sytuację prawną innych stron. Oznacza to, że dopóki nie upłynie termin do wniesienia odwołania przez pozostałe strony postępowania lub nie zrzekną się one prawa do wniesienia odwołania, decyzja nie jest ostateczna i również podmiot który wcześniej zrzekł się prawa do złożenia odwołania może oświadczenie to skutecznie cofnąć. Cofnięcie oświadczenia, o którym mowa w art. 127a § 1 k.p.a. mogłoby nastąpić w terminie 14 dni, licząc od dnia doręczenia decyzji stronie. W tym terminie powinno być również złożone odwołanie. Po tej dacie lub po zaistnieniu zdarzeń które skutkują uostatecznieniem i uprawomocnieniem się decyzji, nie ma możliwości odwołania złożonego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 2 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 926/20, Legalis nr 2509087).

W sytuacji gdy skarżący jest jedyną stroną postępowania, złożenie przez niego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania powoduje, że decyzja organu I instancji staje się ostateczna i prawomocna (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 873/19, opubl. ONSA iWSA 2020/4/54; OSP 2020/11/97). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. mimo że w aktach sprawy znajdowało się oświadczenie strony o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, nie zbadało w jakiej dacie oświadczenie to zostało złożone i w jakich okolicznościach, rozpoznało natomiast wniesione odwołanie. Tymczasem warunkiem skuteczności czynności procesowej jaką jest odwołanie jest nie tylko zachowanie terminu do jego wniesienia, ale też dopuszczalność wniesienia odwołania. Rozpoznanie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, która stała się ostateczna i prawomocna, ponieważ strona złożyła oświadczenie o jakim mowa w art. 127a § 1 k.p.a., stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ odwoławczy, przed rozpoznaniem odwołania, w postępowaniu wstępnym zobowiązany był zbadać, czy wniesienie odwołania było dopuszczalne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. okoliczności tej nie zbadało, co uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium.

Jednocześnie, wątpliwości Sądu wzbudził termin złożenia przez skarżącego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, a także okoliczności w jakich oświadczenie to zostało złożone. W szczególności czy strona została poinformowana o rzeczywistych skutkach faktycznych i prawnych złożenia takiego oświadczenia dotyczącego niekorzystnej dla niej decyzji i zdawała sobie sprawę jakiej treści oświadczenie podpisuje, biorąc w szczególności pod uwagę poważne problemy skarżącego ze wzrokiem (brak jednego oka, leczona zaćma drugiego oka).

Do znajdującej się w aktach administracyjnych decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. o numerze [...] dołączono potwierdzenie odbioru przez skarżącego tejże decyzji oraz decyzji z tej samej daty o numerze [...], jak również (sporządzony komputerowo) druk zawierający oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania ze wskazaniem dwóch opisanych wyżej decyzji. Obydwa dokumenty zostały podpisane przez H. P., jednak pierwszy z nich nosi datę [...] lipca 2020 r., natomiast drugi – datę [...] kwietnia 2020 r. Okoliczność, że decyzje wydane zostały w dniu [...] czerwca 2020 r., może wskazywać na pomyłkę przy wpisywaniu daty na drugim z dokumentów jednak kwesta ta wymagała wyjaśnienia, czego organy zaniechały.

Należy też zwrócić uwagę na to, że oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania zwiera jedynie przytoczenie treści przepisu art. 127a § 1 i § 2 k.p.a. bez jakichkolwiek objaśnień, w tym w szczególności jakie skutki dla skarżącego spowoduje uprawomocnienie się decyzji odmawiającej skarżącemu specjalnego zasiłku celowego z chwilą doręczenia organowi zrzeczenia się wspomnianego prawa. Potwierdzeniem wątpliwości co do zamiaru zrzeczenia się przez skarżącego prawa do wniesienia odwołania od opisanych wyżej decyzji może być chociażby to, że trzy dni po odebraniu ich odpisów sporządził odwołanie, które złożył w siedzibie organu w dniu 7 lipca 2020 r.

Zgodnie z treścią art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Jak słusznie przyjął Sąd Najwyższy w wyroku z 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92 (POP 1993, Nr 4, s. 68): "Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnienie naruszenia tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji sposób rozumienia art. 9 k.p.a."

Podzielając pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku NSA w Gdańsku z 2 grudnia 1992 r. (SA/Gd 1806/92, Legalis), należy wskazać, że udzielenie stronie wyczerpującej informacji nie zawsze może być uznane za należyte spełnienie przez organ administracyjny obowiązku z art. 9 k.p.a. W sytuacji bowiem, gdy zachowanie strony, jej rozwój psychiczny, czy też stan zdrowia wskazuje na to, że informacja do strony nie dotarła, organ zobligowany jest do podjęcia wszelkich dostępnych środków, które spowodują przyjęcie informacji przez taką stronę.

W ocenie Sądu całokształt okoliczności w jakich doszło do podpisania przez skarżącego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania wskazuje, że w tym wypadku doszło do naruszenia art. 9 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (spowodowało brak możliwości rozpoznania sprawy przez organ II instancji).

W tej sytuacji Sąd uznał za celowe, na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., uchylenie decyzji organu I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania z zachowaniem pełnych gwarancji procesowych dla strony, w tym prawa do wniesienia odwołania.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji, a na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylono decyzję organu I instancji.

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).