II SA/Sz 774/06

II SA/Sz 774/06 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2007-03-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Barbara Gebel
Iwona Tomaszewska /przewodniczący/
Katarzyna Grzegorczyk-Meder /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza na rzecz skarżącego Zarządu Dróg od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [... r. Nr [...] Burmistrz Gminy działając na podstawie 84 ust. 1, art. 88 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880) oraz na podstawie § 1 ust. 2 i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. Nr 219, poz. 2229 ), obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 18 października 2005 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2006 (MP. Nr 62, poz. 861.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306 ) nałożył na Zarząd Dróg karę pieniężną w wysokości [...] zł, za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzewa rosnącego w pasie drogi powiatowej, usytuowanej na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr.[...] w [...] przy ul. [...].
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wycięcie przedmiotowego drzewa – [...], nastąpiło na skutek niewłaściwej realizacji zezwolenia – decyzji z dnia [...] r. Nr [...] na wycięcie drzew w pasie drogi powiatowej, usytuowanej na wskazanej wyżej działce stanowiącej własność Skarbu Państwa – Powiatu [...], pozostającej w trwałym zarządzie Zarządu Dróg.
Zdaniem organu I instancji przyczyną wycięcia spornego drzewa było mylne jego wskazanie przez pracownicę Zarządu Dróg podmiotowi, któremu zlecono wycinkę- Przedsiębiorstwu A. oraz przekonanie, nie poparte żadnymi dowodami ( protokołami, zdjęciami, orzeczeniami), że stan zdrowotny [...] zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego.
W oparciu o dokonane w postępowaniu administracyjnym ustalenia organ I instancji uznał za zasadne nałożenie kary pieniężnej we wskazanej kwocie, przyjmując do jej wyliczenia obwód pnia usuniętego drzewa równy [...] cm.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji pełnomocnik strony zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 20 Kpa poprzez uznanie właściwości Burmistrza do wydania decyzji pomimo faktu obowiązywania – zarówno w czasie gdy wydana została decyzja z dnia [...] r. zezwalającą na wycinkę drzew oraz gdy dokonywano wycinki drzew- porozumień pomiędzy Zarządem Powiatu i Burmistrzem w sprawie przekazania Burmistrzowi zadań zarządcy dróg powiatowych, w tym przy ul. [...] w [...], przy której rosła wycięta [....].
Ponadto w odwołaniu zarzucono naruszenie innych zasad prawa procesowego oraz naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, w szczególności art. 83 ust. 1 i 6 pkt 6a, art. 84 ust. 1, art.85, art. 86 ust. 1 pkt 1, 4, 5 i 9, art. 88 ust. 1 pkt 2 , art. 89 ust. 1 i 9 ustawy o ochronie przyrody, a także przepisów wykonawczych do tej ustawy, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż za samowolne usunięcie przez Przedsiębiorstwo A. usunięcie drzewa ([...]) odpowiedzialność ponosi odwołujący się jako posiadacz nieruchomości, na której rosło wycięte drzewo, a także na naliczaniu opłat i kar niezgodnie z przywołanymi przepisami oraz błędną ocenę materiału dowodowego i sprzeczność dokonanych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego, a polegającą na przyjęciu, że to pracownik Zarządu Dróg wskazał drzewo do wycinki pracownikom Spółki. Podnosząc takie zarzuty pełnomocnik strony uznał, że przytoczone w odwołaniu okoliczności przemawiają za istnieniem podstaw do wyłączenia Burmistrza od prowadzenia niniejszego postępowania na podstawie art. 90 ustawy o ochronie przyrody. Pełnomocnik strony podniósł nadto, że bezpodstawnie przyjęto, iż usuniecie lipy z ul. [...]j w [...] wymagało zezwolenia w sytuacji, gdy drzewo to stwarzało zagrożenie dla życia, zdrowia, mienia i bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Odwołującego się wskazał nadto na naruszenie art. 28 Kpa poprzez nieuwzględnienie jako strony postępowania Przedsiębiorstwa A., które dokonało wycinki drzewa i powinno ponosić odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu.
Niezależnie od wykazywanego braku podstaw do przyjęcia takiej odpowiedzialności odwołujący się wskazał na naruszenie art. 85 ustawy o ochronie przyrody poprzez bezpodstawne przyjęcie do podstawy naliczenia opłat w wysokości obowiązującej w [...]r. określonej załącznikiem nr [...] do obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia [...] r., tj. w wysokości [...] zł za [...]1 cm obwodu pnia drzewa , gdy tymczasem kara- przy hipotetycznym złożeniu jej zasadności – winna być naliczana według stawek obowiązujących w dacie dokonania wycinki drzewa, tj. w [...] r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [....] r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 83 ustawy o ochronie przyrody, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem - do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. Wyjątek od wskazanego nakazu uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu stanowi dyspozycja przepisu art. 83 ust. 6 powołanej wyżej ustawy, który w dziewięciu swoich punktach wymienia stany wyłączające konieczność uzyskania zezwolenia. Wyraźnego odróżnienia od wskazanej regulacji wymaga dyspozycja przepisu art. 86 ust. 1 ustawy, który z kolei stanowi wyjątek od pobrania opłat za dozwolone usunięcie drzew lub krzewów, nie zwalniając jednakże z obowiązku uzyskania pozwolenia na ich usunięcie. Zakres przepisu ustanawiającego odstępstwo od pobierania opłaty obejmuje również te wszystkie sytuacje, w których nie jest wymagane uzyskiwanie zezwolenia, stanowiąc, iż nie pobiera się opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, na których usunięcie nie jest wymagane zezwolenie (art.86 ust. 1 pkt 1). Powyższe jednakże nie oznacza automatycznie, iż odwrotnie, w sytuacji zwolnienia z opłaty uchylony zostaje nakaz uzyskania zezwolenia. Są to dwie różne instytucje, ściśle skonkretyzowane ustawowymi przesłankami.
Bez znaczenia, w obliczu podstaw zwolnienia z wymaganego zezwolenia pozostaje, jak słusznie podniósł organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zasadniczy zarzut strony, a mianowicie kwestia stanu zdrowotnego drzewa, niezależnie bowiem od jej potwierdzenia, sama w sobie nie może stanowić podstawy zastosowania art. 83 ust. 1 pkt 6 ustawy. Przywoływany przez odwołującego się zarzut niszczenia przez chore drzewo nawierzchni i infrastruktury drogowej, zresztą hipotetyczny, bo wskazujący jedynie na taką możliwość w razie zawalenia się drzewa, nie został potwierdzony dowodem potwierdzającym tą okoliczność. W trakcie przeprowadzonych oględzin ustalono bowiem brak śladów niszczenia nawierzchni drogowej. Ponadto, zdaniem Kolegium, zbędnym jest, dla przedmiotu niniejszego postępowania, ustalanie powyższej okoliczności, którą Zarząd Dróg powołuje przede wszystkim, jako przyczynę zagrożenia powodowanego przez drzewo dla zdrowia, życia, mienia i ruchu drogowego, albowiem ma ona znaczenie dla omawianej wyżej podstawy zaniechania poboru opłat (art. 86 ust.1 pkt 4 i 5 ustawy), nie zaś zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia. W ramach niniejszego postępowania ten aspekt nie może być rozważany, albowiem usunięcie nastąpiło bez wymaganego zezwolenia, a zatem konsekwentnie uruchomiona zostaje sankcja w postaci kary administracyjnej. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że w postępowaniu o ustalenie kary administracyjnej nie ma podstaw do rozważania zaniechania poboru opłaty, albowiem takie rozważania dopuszczalne są wyłącznie w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzewa. Koniecznym jest natomiast wyjaśnienie podstaw odpowiedzialności posiadacza nieruchomości, a tym samym słuszności ustalonej w sprawie strony postępowania.
Orzeczenie kary administracyjnej w trybie art. 88 ustawy o ochronie przyrody wymaga uprzedniego ustalenia zasadności odpowiedzialności posiadacza w ramach tego przepisu, w razie zaś braku podstaw do obciążenia posiadacza dyspozycją wskazanego przepisu, umorzenie postępowania.
W niniejszej sprawie, właścicielem nieruchomości, na której rosło sporne drzewo jest Powiat [...], a trwałym zarządcą Zarząd Dróg, jak też faktycznym jej posiadaczem.
Odpowiedzialność za usunięcie drzewa ponosi zatem posiadacz nieruchomości, którego obowiązkiem było uzyskanie zezwolenia i jego realizacja wyłącznie w granicach przewidzianych prawem. Powierzenie wykonania czynności innemu podmiotowi, na zasadzie zlecenia nie zwalnia zleceniodawcy z odpowiedzialności. Faktyczne wykonanie czynności, w sensie czysto technicznym, przez inny podmiot, nie wpływa na zmianę statusu uprawnionego i odpowiedzialnego z decyzji. Powierzenie to jest ryzykiem zleceniodawcy i nie zwalnia go z odpowiedzialności za wykonanie decyzji odnoszącej się do jego sfery prawnej.
Zdaniem Kolegium, organ I instancji – wbrew zarzutom odwołującego się- nie uchybił przepisowi art. 28 Kpa. Adresatem decyzji z dnia [...]r. zezwalającej na usunięcie drzew był Zarząd Dróg, który zlecił jej wykonanie specjalistycznej firmie, ponosząc jednakże odpowiedzialność, o której mowa wyżej za wykonanie decyzji. Organ zasadnie więc przyjął, iż wycinki drzewa dokonano w oparciu o wskazanie pracownika skarżącego właściwych do usunięcia drzew, co niezaprzeczalnie wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego (zeznania świadka M. K.). Kolegium stwierdziło nadto, że najistotniejsze znaczenie w sprawie ma oświadczenie złożone przez Dyrektora Zarządu Dróg zawarte w piśmie z dnia [....]r., znak: [...], z którego wynika, iż [...] wskazana została do wycinki omyłkowo, z uwagi na ocenę jej stanu zdrowotnego oraz zagrożeń jakie stwarzała.
Kolegium dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego ( zeznań świadków, dowodów z dokumentu) uznało go za wiarygodną podstawę ustaleń w sprawie, w szczególności w zakresie sposobu wskazania właściwego do wycinki drzewa. Okoliczności, na które zeznali przesłuchani w sprawie świadkowie nie stanowią istoty sprawy, albowiem z punktu widzenia podstaw odstąpienia od obowiązku uzyskania zezwolenia, nie ma znaczenia stan zdrowotny drzewa, ani też powodowanie przezeń stanu zagrożenia dla ruchu drogowego. Te kryteria byłyby istotne dla uchylenia nakazu pobrania opłaty za usunięcie.
Bezzasadny – w ocenie organu odwoławczego- jest też wniosek o wyłączenie organu. Wskazany przez odwołującego się art. 90 ustawy o ochronie przyrody ustanawia kompetencje dla starosty w zakresie czynności, o których mowa wart. 83-89 tej ustawy, w jakim wykonywane są one przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy, stanowiąc, iż wykonuje je starosta. Regulacja ta ma na celu uniknięcie stronniczości i ewentualnego rozstrzygania o interesach żywotnych dla organu orzekającego.
Zasadniczym argumentem, z którego skarżący wywodzi zasadność wyłączenia organu I instancji z orzekania w niniejszej sprawie, jest obowiązywanie porozumień, na podstawie których Burmistrz Miasta i Gminy przejął zadania z zakresu utrzymywania dróg powiatowych na terenie m. [...]. W dacie zdarzenia, które zainicjowało niniejsze postępowanie, tj. wycinki [...] w [...] r. obowiązywało porozumienie z dnia [...]r. zawarte pomiędzy Zarządem Powiatu a Burmistrzem Miasta i Gminy, na mocy którego Burmistrz Miasta i Gminy przejął prowadzenie spraw w zakresie utrzymania czystości ulic, chodników, utrzymywania zieleni w pasie drogowym, usuwania skutków zimy, tj. zwalczania gołoledzi i odśnieżanie ulic i chodników. Porozumienie zawarte zostało na okres od dnia [...]r. do [...]r. Z brzmienia punktu 2 porozumienia wnioskować należy, iż Burmistrz przejął obowiązki w zakresie nadzoru i kontroli nad wyłącznie wykonawstwem i odbiorem technicznym robót w ramach powierzonych mu zadań. Porozumienie nie precyzowało natomiast pojęcia utrzymanie zieleni.
Niezależnie od powyższego, nawet przy przyjęciu konieczności usuwania drzew w zakresie tego obowiązku, niezbędnym byłoby uzyskanie stosownego zezwolenia, albowiem porozumienie nie może znosić regulacji prawnych zawartych w przepisach szczególnych prawa materialnego. Wyraźnego podkreślenia wymaga fakt, iż przekazanie części zadań innemu podmiotowi nawet w ramach uprawnienia ustawowego nie skutkuje zmianą podmiotu, któremu przysługuje z mocy ustawy ( art. 22 ustawy o drogach publicznych), prawo trwałego zarządu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne. Analizowane porozumienie dotyczy tylko sfery wykonawczej określonych zadań.
Wskazane przepisy, regulujące właściwość organu w rozważanej sprawie, przywołane przez stronę skarżącą, mające charakter bezwzględnie obowiązujący, doznają jedynie weryfikacji w indywidualnej sprawie administracyjnej, w sytuacji zaistnienia przesłanek przepisu art. 24 i 25 Kpa. Kolegium uznało, iż odwołujący się nie wskazał i nie uzasadnił powodów wyłączenia jako istotnych przesłanek zastosowania przytoczonych przepisów.
Odnosząc się do się do zarzutu naruszenia prawa poprzez naliczenie kary według stawek obowiązujących w chwili orzekania, Kolegium wskazało na przepis art. 6 Kpa, z którego wynika obowiązek działania organów na podstawie przepisów prawa. Analizowany obowiązek zakresem swym obejmuje nakaz uwzględniania przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji przez organ orzekający, zakazując jednocześnie orzekania w oparciu o przepisy, które utraciły moc i nie obowiązują w tym czasie. Wyjątki od powyższej reguły muszą mieć oparcie w przepisach szczególnych, zezwalających na stosowanie określonych podstaw prawnych, już nieobowiązujących w chwili orzekania, do rozstrzyganego stanu faktycznego, ewentualnie odwołujących do stanu z dnia zaistnienia zdarzenia, skutkującego koniecznością rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym.
Nie znalazł aprobaty Kolegium, zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 10 K.p.a. poprzez niedochowanie terminu do zapoznania się strony z aktami postępowania, albowiem pismem z dnia [...]r. strona została zawiadomiona o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Pismem z dnia [...]r. skarżący złożył wniosek o zawieszenie postępowania uzasadniając ów koniecznością uprzedniego rozpatrzenia przez WSA w Szczecinie skargi na decyzję SKO z dnia [...]r. w sprawie nałożenia kary administracyjnej za wycięcie [...], uchylającej decyzję Burmistrza Miasta i Gminy i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie ostateczne wniosku nastąpiło w dniu [...]r. W okresie rozpatrywania wniosku o zawieszenie materiał dowodowy w sprawie nie uległ zmianie. Po rozstrzygnięciu wniosku organ I instancji ponownie zawiadomił stronę o uprawnieniach wynikających z przepisu art. 10 Kpa. W tym konkretnym stanie faktycznym organ zapewnił stronie możliwość zapoznania się z pełnym zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, jak też możliwość wyrażenia stanowiska w sprawie. Strona nie wniosła uwag, nie złożyła też wniosków dowodowych, które wymagałyby dalszego prowadzenia postępowania.
Organ odwoławczy wskazał również na niespójne stanowisko odwołującego się w sprawie, z jednej strony opierające się na zarzucie braku konieczności uzyskania stosownego zezwolenia, wobec istnienie przesłanek z art. 86 ust. 1 ustawy, jako podstawy zwolnienia z odpowiedzialności skarżącego, potwierdzających jednocześnie słuszność dokonanego wyboru chorego drzewa, kwalifikującego się do wycinki, z drugiej zaś przeczące zasadności odpowiedzialności skarżącego, jako podmiotu, który nie dokonał takiej oceny drzewa i nie zakwalifikował tegoż do wycięcia.
Zarząd Dróg wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy z dnia [...] r. lub uchylenie zaskarżonej decyzji , orzeczenie co do istoty sprawy poprzez umorzenie postępowania lub jej zmianę ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy i przekazanie sprawy innemu właściwemu organowi, z wyłączeniem Burmistrza Gminy.
Skarżący zarzucał decyzji:
1/ naruszenie art. 20 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie właściwości Burmistrza Gminy do wydania decyzji w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja z dnia [....] r. oraz porozumienie w sprawie przekazania Burmistrzowi zadań zarządcy dróg powiatowych, w tym ul. [...]j w [...], przy której rosła ścięta [...].
2/ naruszenie zasad prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 6-10 oraz art. 24-26 Kpa,
3/ naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, a w szczególności:
- art. 83 ust. 1 w związku z ust. 6 pkt 6, art. 84 ust. 1 art. 85 ust. 4, 7 i 8, art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że usunięcie chorej [...] przy ul. [...] w [...] wymagało zezwolenia,
- rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew i krzewów ( Dz.U. Nr 219, poz.2229),
- rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. Nr 228, poz. 2306),
- obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 28 października 2004r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenia zieleni na rok 2005( M.P. Nr 44,poz. 779), polegające na przyjęciu za podstawę wysokości kary administracyjnych stawek obowiązujących w dacie wydawanej decyzji przez Burmistrza tj. w dniu [...]r. a nie w czasie dokonania wycinki drzewa tj. w [....]r.
4/ błędną ocenę zebranego materiału dowodowego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia polegająca na przyjęciu, że stan zdrowotny ściętego drzewa nie miał znaczenia dla oceny, że drzewo te niszczyło infrastrukturę drogową, stanowiąc zarazem zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi, ruchu drogowego i mienia. pracownicy skarżącego nie wskazali dostatecznie precyzyjnie właściwego drzewa do wycinki, wobec czego za ścięcie bez zezwolenia niewłaściwego drzewa przez pracowników Przedsiębiorstwa A. ponosi odpowiedzialność skarżący.
W uzasadnieniu skargi Zarząd Dróg przytoczył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Zgodnie z z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § I pkt 1 lit. a, c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).
Kontrola zaskarżonej decyzji w oparciu o przedstawione wyżej kryteria doprowadziła Sąd do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Okoliczność w sprawie bezsporną stanowi wycięcie drzewa gatunku [...] o obwodzie pnia [...] cm, rosnącego w pasie drogowym drogi powiatowej przy ul. [...] w [...] w roku [...].
Burmistrz Gminy w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego nałożył na Zarząd Dróg karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia, a organ odwoławczy- Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. utrzymało tą decyzje w mocy.
Skarżący zakwestionował właściwość rzeczową organu, który wydał decyzję w I instancji, wskazał na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego regulujących zagadnienie wyłączenia organu, przepisów prawa materialnego- ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880) poprzez przyjęcie, że wycięcie drzewa rosnącego w pasie drogowym, zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz infrastrukturze drogowej wymagało zezwolenia, jak również podważał zasadność naliczenia kary administracyjnej za wycięcie drzewa w roku [...] r. według stawek rocznych obowiązujących w dacie wydania decyzji czyli w roku [...] r.
Sąd przed dokonaniem oceny zasadności zarzutów odnoszących się do kwestii merytorycznych, czyli konieczności uzyskania zezwolenia na wycinkę drzewa w pasie drogowym ze względów bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz niszczenia infrastruktury drogowej jak również oceny prawidłowości naliczenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia, zbadał zasadność zarzutów dotyczących kwestii formalnych, w szczególności czy decyzja została wydana przez organ właściwy w sprawie oraz czy status strony postępowania, na którą została nałożona kara administracyjna został ustalony prawidłowo.
Skarżący podnosząc zarzut braku właściwości organu wskazał na porozumienie, które Zarząd Powiatu zawarł w dniu [...] r. z Burmistrzem Gminy na podstawie art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r,. o drogach publicznych (Dz.U.z 2000 r. Nr 71, poz. 838) w sprawie przekazania i finansowania zadań zarządcy ulic powiatowych na terenie miasta [...], skutkujące jego zdaniem brakiem możliwości wydawania decyzji w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej za dokonanie wycinki drzewa bez zezwolenia. Przejęcie zadań zarządcy drogi w wyniku zawartego porozumienia winno skutkować wyłączeniem organu w oparciu o przepisy art. 24-26 Kpa.
Zdaniem Sądu przytoczone przez skarżącego argumenty nie zasługują na uwzględnienie. Charakter porozumienia, które zawarł Burmistrz z organem wykonawczym powiatu wskazuje, że akt ten nie mógł wywierać skutków prawnych właściwych dla porozumień zawieranych na podstawie art. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) ze względu swój wyłącznie cywilnoprawny charakter. Porozumienie dotyczyło wyłącznie wykaz zadań w zakresie pielęgnacji zieleni w pasie drogowym oraz określenia zasad finansowania tych zadań. Przekazaniu nie podlegału żadne kompetencje władcze.
Istotnym zagadnieniem, mającym wpływ na obowiązywanie porozumienia było nie dopełnienie wymogu ogłoszenia porozumienia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Burmistrz był zatem w świetle powyższego organem uprawnionym do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za usuniecie drzewa bez wymaganego zezwolenia, albowiem zawarte porozumienie, będące w istocie umową cywilnoprawną, nie miało wpływu na właściwość organu w kwestionowanym przez skarżącego zakresie.
Bezsporne w sprawie jest, że Burmistrz decyzją z dnia [...] r. zezwolił na wycinkę [...] drzew rosnących w pasie drogi powiatowej, których stan zdrowotny powodował zagrożenie bezpieczeństwa ruchu na drodze.
Postępowanie administracyjne prowadzone przez organy obu instancji miało zatem ustalić, czy [...] wycięta w pasie drogi powiatowej w [...] przy ul. [...], zważywszy, że powołana wyżej decyzja z dnia [...] r. zawierała zezwolenie na wycinkę [..] drzew rosnących w pasie drogi powiatowej ul. [...] w [...], została wycięta poprzez omyłkowe wskazanie upoważnionego pracownika zarządcy drogi i z tego powody zasadne jest nałożenie kary administracyjnej, czy tez zasadne są argumenty zarządcy drogi- Zarządu Dróg o konieczności wycinki bez zezwolenia drzewa niszczącego nawierzchnie i infrastrukturę drogową oraz stwarzającego zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego.
Zauważyć należy, że w dacie wycinki spornej [...] w [...] r. obowiązywał przepis art. 83 ust. 6 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zmianami), który stanowił, iż nie wymaga uzyskania zezwolenia usunięcie drzew lub krzewów niszczących nawierzchnię i infrastrukturę drogową, ograniczając widoczność na łukach i skrzyżowaniach, z wyłączeniem rosnących na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Przepis ten został uchylony na podstawie art. 8 pkt 4 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954) z dniem 28 lipca 2005 r.
Ocena zaskarżonych decyzji wskazuje, że organy obu instancji dokonały ustaleń faktycznych jednostronnie, bo odnoszących się wyłącznie do bezprawnej wycinki drzewa, ograniczyły zaś postępowanie dowodowe w odniesieniu do sytuacji, w której wycinka drzewa nastąpiła zgodnie z dyspozycją art. 83 ust. 6 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody.
Zdaniem sądu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowa ocena materiału dowodowego są tym bardziej ważne, gdy konsekwencja ustaleń organu jest nałożenie na stronę wielotysięcznej kary administracyjnej.
Kolegium rozpoznając ponownie sprawę weźmie pod uwagę okoliczności wycinki drzewa przytaczane przez skarżącego, dotyczące możliwości usunięcia drzewa bez zezwolenia i dokona w tym zakresie oceny materiału dowodowego lub przeprowadzi w tym zakresie postępowanie uzupełniające.
W ocenie Sądu, o odrzuceniu prawdziwości twierdzenia skarżącego, że wycinka nastąpiła na podstawie art. 83 ust. 6 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody nie może przesądzać niejednoznaczna treść oświadczenia Dyrektora zarządu Dróg, które Kolegium bezpodstawnie uznało za koronny dowód w sprawie.
Niezależnie od przedstawionych wyżej uwag, konieczne stało się równoczesne ustosunkowanie do spornej w sprawie kwestii przepisów prawa materialnego, w oparciu o które winno się ustalić wysokość kary za drzewo usunięte w [...] r.
Zdaniem Kolegium, obliczenie wysokości kary powinno nastąpić na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji karę tą określającą, tj. na podstawie obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 28 października 2004 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenia zieleni na rok 2005 (M.P. Nr 44, poz. 779), a nie tak jak uczynił to organ I instancji, w oparciu o rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306), według stanu obowiązującego w dniu usunięcia drzewa, tj. [...] r.
Przed przesądzeniem tej kwestii, zdaniem Sądu, zasadne wydało się poczynienie kilku uwag o charakterze bardziej ogólnym a odnoszącym się do problematyki skutków wejścia w życie nowych regulacji prawnych.
Rozstrzygnięcie zagadnień intertemporalnych przez ustawodawcę lub w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia – w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze – zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie – zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie – zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r., sygn. akt P 9/04, OTK 2005, nr 1/A poz. 9).
W sytuacji, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa regulacja prawna ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej, po wejściu w życie nowych regulacji. Inne stanowisko prowadziłoby do naruszenia zasady lex retro non agit.
Jeżeli do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejście w życie nowych przepisów, zastosuje się nowe przepisy i dodatkowo jeszcze mniej korzystne dla strony, wówczas mamy do czynienia z retrospektywnością prawa (vide: orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r., sygn. akt U 5/86, OTK 1986, poz. 1).
Pomimo, że zakaz niedziałania prawa wstecz nie został wprost sformułowany w przepisach prawa administracyjnego, jednak zasad taka wyinterpretowania została z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zgodnie z tym przepisem "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Zasada niedziałania prawa wstecz adresowane jest zarówno do ustawodawcy, jak i do organów stosujących prawo. W szczególności oznacza to, że nie może być nałożony obowiązek (kara) na podstawie przepisu nieobowiązującego w okresie, za który nakładany jest obowiązek lub wymierzana kara. Dotyczy to również sytuacji, gdy nowy przepis wprowadza wyższe stawki opłat lub kar.
Odnosząc te zasady na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że jednostkowa stawka za [...] cm usuniętego drzewa z gatunku [...], w dniu jego wycięcia była niższa od tej, która obowiązywała w momencie wydania decyzji administracyjnych ustalających karę za usunięcie tego drzewa. Obliczenie zatem kary pieniężnej w oparciu o stawki opłat nieobowiązujące w dniu usunięcia drzewa naruszałoby zasadę lex retro non agit.
Również nie do pogodzenia w demokratycznym państwie prawnym byłoby zaakceptowanie takiego stanu rzeczy, w którym w istocie wyższa kara (opłata) administracyjna wynikać mogłaby, np. z opieszałości organów prowadzących postępowanie. Kłóciłoby się to z konstytucyjną zasadą równości obywateli wobec
prawa (art. 32 Konstytucji) i zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa. Obywatele, którzy popełniając w tym samym czasie taki sam czyn, ponosiliby konsekwencje w oparciu o różne regulacje prawne tylko z powodu sprawności działań organów administracji, nie mając żadnego wpływu na to kiedy organ wymierzy karę administracyjną w drodze decyzji.
Kolejnym argumentem do zastosowania stawek opłat obowiązujących w dniu usunięcia drzewa ma okoliczność ustalania przez prawodawcę, od [...] r., stawek opłat na dany rok kalendarzowy. W takiej sytuacji nie może być mowy o utracie obowiązywania mocy przepisów ustalających stawki opłat na poszczególne lata, podobnie jak to ma miejsce w przypadku stawek podatkowych określonych dla konkretnych okresów rozliczeniowych.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku o wadliwym ustaleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów prawa materialnego, które winny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie.
Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto na treści art. 152 powołanej wyżej ustawy, natomiast o kosztach na podstawie art. 200.