Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

II SA/SZ 704/21

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

II SA/Sz 704/21 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2021-10-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-06-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Anna Sokołowska /przewodniczący/
Joanna Wojciechowska
Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
III OSK 372/22 - Wyrok NSA z 2023-06-28
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2019 poz 506
art. 18 ust. 1 pkt 15, art. 91  ust. 1,  art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1152
art. 19 ust. 1, art. 19 ust. 2  pkt 2
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.) Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] października 2021 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Gminy Dobra wydała w dniu 29 grudnia 2002 r. uchwałę
nr XXIX/393/05 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, dalej: "uchwała", "regulamin".
Uchwała zawierała m.in. przywołane poniżej uregulowania:
- § 1 ust. 2 "Ilekroć w niniejszym regulaminie używa się określeń:
1. "Ustawa"- należy przez to rozumieć ustawę z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72 poz. 747
ze zm.),
2. "Umowa"- należy przez to rozumieć następujące rodzaje umów:
• umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków,
• umowa o zapatrzenie w wodę,
• umowa o odprowadzanie ścieków,"
- § 5 ust. 1 – 4 Przedsiębiorstwo ma obowiązek zapewnić:
1. dostawę wody, o jakości przeznaczonej dla spożycia przez ludzi, wynikającej
z obowiązujących przepisów,
2. odbiór ścieków w ilości określonej w umowie oraz jakości wynikającej z
obowiązujących przepisów, warunków technicznych przyłącza i zawartej umowy,
3. ciśnienie wody w miejscu przyłączenia do sieci wodociągowej, nie mniej niż 0,05
MPa (0,5 bara) i nie więcej niż 0,6 MPa (6 barów),
4. ciągłość i niezawodność dostaw wody z urządzeń wodociągowych posiadanych przez Przedsiębiorstwo oraz odprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych
posiadanych przez Przedsiębiorstwo,
- § 8 ust. 1. Jeżeli w trakcie eksploatacji przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego, będącego w posiadaniu Odbiorcy, powstanie zagrożenie istotnego obniżenia poziomu usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo lub strat dla Przedsiębiorstwa, Odbiorca jest zobowiązany do niezwłocznego usunięcia przyczyn zagrożenia.
- § 11 ust. 1. Umowy są zawierane na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem postanowień ust. 2. 2.
2. Strony zawierają umowę na czas określony:
1. gdy na czas określony ustanowiony został tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej miejsce wykonywania usług dostawy wody, odbioru ścieków,
2. na wniosek Odbiorcy.
- § 16.1. Umowa może być rozwiązana w drodze porozumienia stron lub przez stronę
umowy z zachowaniem okresu wypowiedzenia określonego w umowie.
2. Rozwiązanie umowy w trybie porozumienia stron dokonywane jest w formie
pisemnej.
3. Rozwiązanie umowy za wypowiedzeniem, następuje poprzez złożenie przez
stronę pisemnego oświadczenia.
4. Wypowiedzenie umowy przez Przedsiębiorstwo winno wskazywać przyczynę
wypowiedzenia.
- § 17 ust. 1. Umowa wygasa w przypadku:
1. śmierci Odbiorcy usług będącego osobą fizyczną,
2. zakończenia postępowania upadłościowego w celu likwidacji lub likwidacyjnego,
strony będącej przedsiębiorcą,
- § 19. 1. Podstawą obciążenia Odbiorcy należnościami za usługi świadczone przez
Przedsiębiorstwo jest faktura.
2. Odbiorca otrzymuje fakturę nie później niż 14 dni od daty dokonania odczytu
lub końca okresu obrachunkowego.
3. Odbiorca dokonuje zapłaty w formie, miejscu i terminie wskazanych na
fakturze, przy czym termin nie może być krótszy niż 14 dni od daty doręczenia.
4. W przypadku opóźnienia w zapłacie faktury Przedsiębiorstwo ma prawo do
naliczenia odsetek ustawowych.
5. W przypadku stwierdzenia nadpłaty zalicza się ją na poczet przyszłych
należności lub na żądanie Odbiorcy, zwraca się ją w terminie 14 dni od daty złożenia
wniosku w tej sprawie.
- § 20. W razie niesprawności wodomierza głównego, lokalowego lub urządzenia
pomiarowego nieprzekraczającej 6 miesięcy, ilość pobranej wody ustala się na podstawie zużycia wody równego średniemu zużyciu w ostatnim okresie, a w przypadkach gdy pobór jest nieregularny - w okresie analogicznym lat ubiegłych. W razie niesprawności wodomierza trwającej ponad 6 miesiące ilość pobranej wody ustala się w oparciu o normy zużycia wody zgodnie z art. 27 ust. 3 ustawy.
- § 23. 1. Jeżeli istnieje możliwość przyłączenia nieruchomości do sieci Przedsiębiorstwo wydaje warunki przyłączenia i przekazuje je wnioskodawcy w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku.
2. Warunki przyłączenia są ważne maksymalnie do dwóch lat od dnia ich wydania.
3. Warunki przyłączenia określają:
1. miejsca i sposób przyłączenia sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej z instalacjami
Odbiorcy,
2. parametry techniczne i jakość materiałów,
3. maksymalną ilość dostarczanej do nieruchomości wody,
4. miejsca zainstalowania wodomierza głównego oraz miejsca zainstalowania urządzenia pomiarowego liczącego ilość odprowadzanych ścieków,
5. dopuszczalną ilość i jakość odprowadzanych ścieków,
6. termin ważności warunków przyłączenia.
4. Wynagrodzenie Przedsiębiorstwa za wydanie warunków przyłączenia winno wynikać z kosztów ponoszonych przez Przedsiębiorstwo na ich opracowanie. Przedsiębiorstwo może określić w tym zakresie opłatę zryczałtowaną.
- § 26 ust 1. Przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci w przypadku braku wystarczających mocy produkcyjnych oraz niewystarczających warunków technicznych uniemożliwiających realizację usługi.
- § 37. 1. W przypadku dostaw wody o jakości niezgodnej z regulaminem lub przerw w dostawach wody, Odbiorca usług może złożyć pisemną reklamację w terminie 14 dni od dnia, w którym zakończyła się przerwa w świadczeniu usługi, albo od dnia w którym usługa została wykonana, lub miała być wykonana.
2. Reklamacja może zostać wniesiona w innych niż wymienione w ust. 1
przypadkach nie wykonania, lub nienależytego wykonania usługi.
3. Reklamacja winna być zgłoszona na piśmie.
- § 38. 1. Zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na postawie
umowy zawartej z gminą, Przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej.
§ 41. W sprawach nie objętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( Dz. U. Nr 72, poz. 747 z późniejszymi zmianami) wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie.
Prokurator Prokuratury Rejonowej Szczecin – Zachód w Szczecinie, dalej "Prokurator", złożył skargę na ww. uchwałę oraz wniósł o stwierdzenie jej nieważności
w całości.
Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie przepisów prawa, tj.:
1) "art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę" (tekst jedn. Dz.U. z dnia 19.11.2020 r., poz. 2028 - dalej - u.z.z.w.) poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i nieokreślenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie co najmniej minimalnej ilości dostarczanej wody, minimalnej ilości odprowadzanych ścieków oraz minimalnych wymagań dotyczących jakości dostarczanej wody (regulamin określa wyłącznie minimalne ciśnienie wody);
2) art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 19 ust. 2 u.z.z.w. poprzez wykroczenie poza delegację ustawową, a także wejście w niektórych sytuacjach w materię już uregulowaną przepisami wyższego rzędu, w szczególności poprzez :
- powtórzenie definicji legalnych w akcie wykonawczym;
- powtórzenie przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków m.in. w zakresie obowiązków nałożonych na przedsiębiorcę;
- brak wprowadzenia definicji zagrożenia istotnego obniżenia jakości usług mimo nałożenia na odbiorcę obowiązku jego usunięcia;
- określenie czasu, na jaki może być zawarta umowa oraz kwestii dotyczących jej rozwiązania i okoliczności wygaśnięcia, do czego organ nie był uprawniony, albowiem pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów" użytym w art. 9 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą być spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę;
- powtórzenie zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczania za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2002 r. nr 26, poz. 257) w zakresie terminu zapłaty faktury, ustalenia ilości wody w przypadku niesprawnego wodomierza;
- uregulowanie kwestii odsetek ustawowych za opóźnienie podczas, gdy uprawnienie takie wynika z art. 481 kc;
- wprowadzenie tzw. opłaty przyłączeniowej, poprzez przyjęcie w § 23 ust. 4 zapisu, że wynagrodzenie Przedsiębiorstwa za wydanie warunków przyłączenia winno wynikać z kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwo na ich opracowanie, a Przedsiębiorstwo może w tym zakresie określić opłatę zryczałtowaną, jeżeli umowa określa zasady odpłatnego włączenia przez Przedsiębiorstwo przyłącza lub urządzenia wybudowanego przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci, wynagrodzenie Przedsiębiorstwa winno wynikać z kosztów poniesionych przez Przedsiębiorstwo na jego dokonanie, przedsiębiorstwo może w tym zakresie określić opłatę zryczałtowaną;
- określenie warunków odmowy przyłączenia do sieci w przypadku braku wystarczających możliwości produkcyjnych oraz niewystarczających warunków technicznych uniemożliwiających realizację usługi;
- ustanowienie wymogu złożenia reklamacji na piśmie, podczas gdy w treści art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. nie określono szczegółów formy załatwienia reklamacji;
- uzależnienie dostaw wody na cele przeciwpożarowe od zawarcia umowy;
- wprowadzenie prymatu regulaminu nad ustawą.
Prokurator wyjaśnił, że analiza zaskarżonej uchwały wskazuje na następujące uchybienia Rady Gminy Dobra :
1) w § 5 ust. 1-4 Regulaminu, wbrew treści art. 19 ust. 5 pkt 1) u.z.z.w., nie określała minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie co najmniej minimalnej ilości dostarczanej wody, minimalnej ilości odprowadzanych ścieków oraz minimalnych wymagań dotyczących jakości dostarczanej wody, natomiast określał on wyłącznie minimalne ciśnienie wody;
2) w § 1 pkt 2 Regulaminu, znajdowały się powtórzenia definicji legalnych, to jest zawartych w art. 2 u.z.z.w.;
3) w § 5 ust. 1, 3, 4 Regulamin zawierał powtórzenie przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zakresie obowiązków nałożonych na przedsiębiorcę, a to przepisu art. 5 ust. 1, 1a i 1b u.z.z.w.;
4) w § 8 ust. 1 Regulamin posługiwał się pojęciem "zagrożenia istotnego obniżenia jakości usług" i nakładał na odbiorcę obowiązek jego usunięcia, podczas, gdy nie wprowadzał definicji tego zagrożenia;
5) w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 Regulamin określał czas, na jaki może być zawarta umowa a w § 16 ust. 1 - 4 - kwestie dotyczące jej rozwiązania, zaś w § 17 ust. 1 pkt 1 i 2 - okoliczności wygaśnięcia, do czego jednak organ nie był uprawniony, albowiem pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów" użytym w art. 9 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą być spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę;
6) w § 19 ust. 2-5 oraz § 20 Regulamin zawierał powtórzenie przepisów § 17 ust. 1 i § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczania za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2002 r. nr 26, poz. 257) w zakresie terminu zapłaty faktury oraz ustalenia ilości wody w przypadku niesprawnego wodomierza;
7) w § 19 ust. 4 Regulamin regulował kwestię naliczania odsetek ustawowych za opóźnienie, podczas, gdy uprawnienie takie wynika z art. 481 k.c.;
8) w § 23 ust. 4 Regulamin zawierał zapis, że wynagrodzenie Przedsiębiorstwa za wydanie warunków przyłączenia winno wynikać z kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwo na ich opracowanie, a Przedsiębiorstwo może w tym zakresie określić opłatę zryczałtowaną, jeżeli umowa określa zasady odpłatnego włączenia przez Przedsiębiorstwo przyłącza lub urządzenia wybudowanego przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci, wynagrodzenie Przedsiębiorstwa winno wynikać z kosztów poniesionych przez Przedsiębiorstwo na jego dokonanie, przedsiębiorstwo może w tym zakresie określić opłatę zryczałtowaną.
Prokurator podniósł dalej, że wprowadzony przez ten przepis obowiązek ponoszenia przez odbiorcę tzw. opłaty przyłączeniowej jest sprzeczny z przepisami art. 7, 84 i 94 Konstytucji RP. W sprawie tej Sąd Najwyższy uchwałą z dnia 13 września 2007 r., sygn. III CZP 79/07, zajął stanowisko, że obowiązkiem gminy jest pokrycie kosztów wykonania przyłącza kanalizacyjnego ze środków własnych gminy, oraz, że udostępnienie takiego łącza nie może być obciążone dodatkowymi kosztami. W sprawie tej wypowiadały się już wielokrotnie Sądy administracyjne, n.p. w wyroku WSA w Krakowie z dnia 22.11.2010 r. sygn. II SA/Kr 851/10, w wyroku NSA z dnia 19.06.2008 r. sygn. II OSK 431/08, w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15.10.2007 r. sygn. IV/SA/Wa 1116/06, w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5.12.2006r. sygn. II SA/Go 432/06, w wyroku WSA w Kielcach z dnia 30.01.2007 r. sygn. II SA/Kc 675/07.
9) w § 26 ust. 1 Regulamin określał warunki odmowy przyłączenia do sieci w przypadku braku wystarczających możliwości produkcyjnych oraz niewystarczających warunków technicznych uniemożliwiających realizację usługi, co nie znajduje oparcia w treści przepisu art. 15 ust. 4 u.z.z.w., który nakłada na przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne warunki przyłączenia do sieci;
10) w § 37 ust. 3 Regulamin wprowadził wymóg złożenia reklamacji na piśmie, podczas gdy w treści art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. nie określono formy załatwienia reklamacji;
11) w § 38 ust. 1 Regulamin uzależnił realizację dostaw wody na cele przeciwpożarowe od zawarcia umowy, co wykracza poza zakres uprawnień organu wynikający z przepisu art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w.;
12) w § 41 poprzez użycie sformułowania, iż w sprawach nie uregulowanych przez Regulamin obowiązują przepisy prawa (powszechnego), czym wprowadził prymat regulaminu nad ustawą.
W ocenie Prokuratora, uchybienia powyższe uznać należy za sprzeczne z przepisami art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 2028 ze zm.) poprzez wykroczenie poza delegację ustawową, a także wejście w niektórych sytuacjach w materię już uregulowaną przepisami wyższego rzędu, oraz powtórzenia definicji ustawowych.
Wskazał dalej, że zaskarżona uchwała obecnie już nie obowiązuje, jednak zawiera szereg rozstrzygnięć niezgodnych z prawem, przez co wystąpienie o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego jest jedyną drogą zmierzającą do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego, czego wymaga wzgląd na ochronę praworządności oraz praw obywateli. Wnioskowane niniejszą skargą rozstrzygnięcie może w poszczególnych przypadkach wiązać się z ustaleniem, iż opłaty przyłączeniowe, które zostały pobrane na podstawie w/w uchwały, były bezpodstawne, co skutkowałoby możliwością dochodzenia ich zwrotu przez osoby, które je uiściły.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Dobra wniosła o jej oddalenie, stwierdzając brak podstaw do jej uwzględnienia.
Wyjaśniła, że zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym dostarczaniu wody i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w jej brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały, regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zaskarżona uchwała w Rozdziale II określa minimalny poziom świadczenia usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz obowiązki odbiorców warunkujące jego utrzymanie - w tym, w szczególności poziom ciśnienia wody dostarczanej odbiorcom oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. Z tego względu zarzut naruszenia przywołanego wyżej przepisu jest nieuzasadniony.
W ocenie tego organu przepis art. 19 ust. 2 ww. ustawy daje kompetencję do określenia warunków przyłączenia oraz warunków technicznych dostępu do usług, w tym wydania warunków technicznych. Przepis art. 19 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy wskazuje na konieczność określenia w regulaminie szczegółowego sposobu zawarcia umów, które stosownie do art. 6 ust. 2 ww. ustawy przedsiębiorstwo ma obowiązek zawrzeć z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci. Organ wyjaśnił dalej, że przepis art. 5 ust. 1 i 2 ww. ustawy nakłada z jednej strony na przedsiębiorstwo obowiązek dostaw wody i doprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, z drugiej zaś na odbiorcę zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych - nie da się spełnić tego warunku, bez opracowania przez wnioskodawcę odpowiedniego projektu przyłączy z wymaganymi uzgodnieniami w tym zakresie, uzgodnionymi z dostawcą wody i odbiorcą ścieków, nie jest to kwestia sporna - w takiej sytuacji uzasadnione było jednak, w ocenie Organu, dopuszczenie w Regulaminie wynagrodzenia dla Przedsiębiorstwa za wydanie tych warunków przyłączenia, które to wynagrodzenie powinno było wynikać z kosztów ponoszonych przez to przedsiębiorstwo na ich opracowanie.
Organ zwrócił uwagę na to, że Regulamin nie przewidywał możliwości żądania przez Przedsiębiorstwo tzw. "opłaty przyłączeniowej" - czyli opłaty za przyłączenie urządzenia wybudowanego przez inwestora ( przyłącza) do sieci zawiadywanej przez Przedsiębiorstwo, do której odnosi się prezentowane w skardze stanowisko Sądu Najwyższego. Nie była to opłata warunkująca przyłączenie się do sieci, tylko administracyjna opłata za wydanie warunków technicznych, wynikającą z kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwo w celu przygotowania warunków technicznych przyłączenia. Z tego względu, w ocenie organu, regulacja zawarta w § 23 ust. 4 Regulaminu nie naruszała wskazanych w treści skargi przepisów.
Wyjaśnił dalej organ, że w zaskarżonym § 26 ust. 1 Regulaminu określono sytuację, w której przedsiębiorstwo miało prawo odmówić przyłączenia do sieci - mianowicie chodziło o sytuację braku wystarczających mocy produkcyjnych oraz niewystarczających warunków technicznych uniemożliwiających realizacje usługi – w ocenie organu - regulacja ta nie naruszała przepisu art. 15 ust. 4 ww. ustawy, który nakładał, co prawda, na przedsiębiorstwo obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci - jednak tylko wówczas gdy spełnione byty warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istniały techniczne warunki przyłączenia do sieci. Jeżeli zatem, jak wskazywał Regulamin, nie było technicznej możliwości przyłączenia do sieci z powodu braku mocy produkcyjnych oraz niewystarczających warunków technicznych, które uniemożliwiały realizacje usługi dostawy wody lub odprowadzania ścieków, to przedsiębiorstwo miało prawo odmówić przyłączenia do sieci takiej nieruchomości.
Dalej organ zwrócił uwagę, że większość pozostałych zarzutów skargi odnosi się do kwestii powtórzenia w Regulaminie przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków lub aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też innych przepisów prawa, co faktycznie miało miejsce i jako takie narusza zasady techniki prawodawczej, nie oznacza to jednak, w ocenie organu, że jest to na tyle poważne uchybie, że powoduje nieważność uchwały w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodnicząca Wydziału I zarządzeniem z dnia 3 września 2021 r. skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi zaś art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do brzmienia art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części, zgodnie z art. 151 p.p.s.a.
Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednakże, ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Według Sądu, sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny, tj. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania.
W badanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rada Gminy Dobra z 29 grudnia 2002 r. nr XXIX/393/05 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia 24 lutego 2006 r. Nr 26, poz. 446); dalej: "regulamin".
Kwestionowana uchwała została podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 19 ust. u.z.z.w.
Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. (w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej uchwały), do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei, według art. 19 ust. 1 u.z.z.w. (także w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały), rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego.
Cytowany przepis art. 19 ust. 1 u.z.z.w. zakreśla granicę upoważnienia w ramach, którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Z kolei art. 19 ust. 2 u.z.z.w. szczegółowo wskazuje jakie prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług powinien określać regulamin, tj.:
1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,
2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,
3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,
4) warunki przyłączania do sieci,
5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,
6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza,
7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,
8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,
9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.
Z przywołanych przepisów wynika, że regulamin powinien formułować postanowienia w granicach upoważnienia ustawowego, regulując te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Nadto postanowienia regulaminu nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe, czy czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, co wynika z art. 40 u.s.g., zgodnie z którym, gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jak i art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymagającego, aby materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Tak więc, tylko istotne odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. przesądzają o naruszeniach przepisu upoważniającego jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co z kolei stanowi o istotnym naruszeniu prawa obligującym sąd do zastosowania sankcji nieważności.
Nadto, należy wskazać, że podstawę zaskarżenia ww. uchwały do sądu administracyjnego stanowił art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu z daty jej zaskarżenia), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź przyjmowania i sporządzania regulaminu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń danego aktu (por. wyroki NSA z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 1883/07; z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 978/08; z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 1087/08; z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2992/14).
Okolicznością istotną jednak w sprawie jest, że w skargę do sądu wniósł prokurator. Zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a., prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony.
Z przytoczonego przepisu wynika, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Zadaniem Prokuratury jest, w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie.
W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt I OSK 978/06). O ile więc w przypadku innych podmiotów merytoryczna kontrola uchwały dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, o tyle w przypadku wniesienia skargi przez prokuratora ograniczenie to nie ma zastosowania, a skoro przedmiotem zaskarżenia jest uchwała, to - zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. - zakreśla ona granice sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.
Nadto, przepis art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2021 r. poz. 66) stanowi, że jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego.
Według Sądu, stwierdzenie nieważności uchwały organu stanowiącego w całości może nastąpić jedynie wówczas, gdy uchwała ta w sposób bezsporny i jednoznaczny oraz istotny narusza prawo i pozostaje w niezgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. W ocenie Sądu, analiza przepisów zaskarżonej uchwały nie daje podstaw do stwierdzenia, że stan taki miał miejsce w tym przypadku.
Po pierwsze, należy wskazać, że zaskarżona uchwała została podjęta 29 grudnia 2005 r. i weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia (§ 44 uchwały). Obowiązywała zatem w formie przyjętej przez organ przez 14 lat. Żadnego z jej przepisów nie zakwestionował organ nadzoru. Z uzasadnienia skargi prokuratora nie wynika, aby mieszkańcy gminy z powodu jej obowiązywania ponosili negatywne konsekwencje.
Nadto, na mocy uchwały z dnia 21 lutego 2019 r. nr III/42/2019 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Dobra, uchwalono nowy regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a poprzedni regulamin, utracił moc obowiązującą.
Zatem, oceniając, czy zainicjowana skargą prokuratora sprawa dotyczy interesów innych osób i czy zachodzi w sprawie przesłanka zaistnienia ochrony obiektywnego porządku prawnego, należy dostrzec brak takiej przesłanki w konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonych przepisów uchwały, bowiem mieszkańcy Gminy Dobra przez cały okres jej obowiązywania pozostawali w przeświadczeniu jej legalności i nabywali na jej podstawie określone uprawnienia oraz ponosili określone obowiązki.
Dostrzec także należy, że cytowany przepis art. 70 ustawy - Prawo o prokuraturze, chociaż nie wprowadza obligatoryjnej kolejności co do możliwości korzystania przez prokuratora z przewidzianych w nim środków prawnych, to jednak użyte w nim określenie "prokurator zwraca się do organu" oraz dalsze określenie "prokurator może także wystąpić [...] do sądu administracyjnego" wskazują na konieczność rozważnego i racjonalnego korzystania z przewidzianych w nim środków prawnych, w szczególności, gdy kontrolowany akt organu samorządu terytorialnego obowiązuje już wiele lat (w sprawie ponad 15 lat), a mieszkańcy pozostają w przeświadczeniu jego legalności, nie został zakwestionowany przez organ nadzoru, zaś organ przyjął nowy aktu, który zastąpił dotychczasowy. W takiej sytuacji, w ocenie Sądu, prokurator powinien skorzystać nie z najdalej idącego środka zaskarżania, tj. skargi sądowoadministarcyjnej o stwierdzenie nieważności większości przepisów dotychczasowego aktu, lecz rozważyć kontrolę legalności obowiązującego już nowego aktu, który zastąpił ten skarżony do sądu, w celu wyeliminowania ewentualnych błędów w obowiązującym akcie.
Powyższa analiza rzutowała na rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie.
Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej uchwały, należy stwierdzić, i tym samym - podzielić argumentacje organu co do nieistotności naruszenia prawa we wskazanych w skardze przepisach zaskarżonej uchwały. Przytoczone przez prokuratora naruszenia polegają w głównej mierze na powtórzeniu uregulowań z u.z.z.w. i z aktów wykonawczych do u.z.z.w., jak też na doprecyzowaniu regulacji ustawowej, czy też na unormowaniu przyszłych umów cywilnoprawnych, tj. wejściu w sferę stosunków cywilnoprawnych z odbiorcami.
I, chociaż przepisy § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), stanowią, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, to jednak, jeżeli mają one charakter informacyjny, a nie normatywny, tak jak w zaskarżonej uchwale, to nie stanowią istotnego naruszenia prawa.
Nadto, przepis art. 19 ust. 1 u.z.z.w. nie zabrania regulowania innych kwestii niż wskazane w katalogu wymienionym w tym przepisie, gdyż w jego brzmieniu wskazano, że "Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: [...]. Zatem, użycie in fine przepisu zwrotu: "w tym" wskazuje, że jest to katalog otwarty, więc inne kwestie niż wymienione w punktach 1÷9 mogą być objęte regulaminem.
Z tego też względu wszystkie zarzuty skargi Sąd uznał za bezzasadne.
W ocenie Sądu, § 5 ust. 1-4 uchwały jest konkretyzacją obowiązków przedsiębiorstwa, które mieszczą się w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. - minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.
Także okoliczność, że § 1 pkt 2 uchwały jest częściowym powtórzeniem art. 2 u.z.z.w. nie jest wystarczającym powodem do stwierdzenia nieważności § 1 pkt uchwały. Jak wyżej wskazano naruszenie przepisów z.t.p. nie jest wyłącznym powodem do stwierdzenia nieważności zapisów uchwały.
Podobnie ocenić należy zarzut zawarty w pkt 2, 6, 11 skargi.
Sąd uznał zatem ww. zarzuty Prokuratora za niezasadne.
Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały, dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy zawartej na czas określony (zarzut 5 skargi).
Według Prokuratora podstawą do stwierdzenia nieważności brzmienie art. 9 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. Zarzut ten jest niezrozumiały bowiem art. 9 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. reguluje kwestię zakazów związanych z korzystaniem z urządzeń kanalizacyjnych.
Powtórzenie odesłania do regulacji Kodeksu cywilnego, do którego odsyła także ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały (zarzut 7 i 12).
Odnośnie zarzutu nr 8 wskazać należy, że jest on zbieżny z regulacją art. 15 u.z.z.w., gdzie wskazano, że realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci (.ust. 2). Koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług (ust. 3).
Sąd podziela zatem stanowisko organu, że nie jest to opłata warunkująca przyłączenie się do sieci, tylko opłata wynikającą z kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwo w celu dokonania przyłączenia, co zostało przewidziane w art. 15 u.z.z.w.
Obecnie kwestię kosztów związanych z przyłączeniem do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej poza art. 15 u.z.z.w. reguluje art. 19a ust. 10 u.z.z.w. (obowiązujący od 19 września 2020 r.).
Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały, dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy zawartej na czas określony. Według Prokuratora podstawą do stwierdzenia nieważności ww. regulacji jest brzmienie art. 9 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. Zarzut ten jest niezrozumiały bowiem art. 9 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. reguluje kwestię zakazów związanych z korzystaniem z urządzeń kanalizacyjnych.
Odnośnie zarzutu nr 10 wskazać należy, że zarzut Prokuratora, że zaskarżony przepis uchwały ustanowił wymóg złożenia reklamacji na piśmie, podczas gdy w treści art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. nie określono szczegółowo formy reklamacji, jest całkowicie bezzasadny.
Z treści § 37 ust. 1 uchwały wynika jedynie, że odbiorca usług ma prawo do złożenia reklamacji na piśmie.
W ocenie Sądu, regulacja § 37 uchwały nie wykracza poza zakres art. 19 ust. 2 u.z.z.w., który odnosi się do praw i obowiązków przedsiębiorstwa oraz odbiorcy usług, w tym w pkt 8 - standardów obsługi odbiorców usług, jest to zakres podstawowy - otwarty, o czym stanowi użycie przez ustawodawcę słów "a w szczególności".
Podobnie ocenić należy zarzut z pkt 9 skargi. Skoro "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (art. 15 ust. 4 u.z.z.w.), zapisu z § 27 ust. 1 uchwały nie można uzać za sprzeczny z regulacją ustawową.
W konsekwencji, zarzucane w skardze naruszenia, tak przepisów rangi konstytucyjnej, ustawowej i ww. rozporządzeń wykonawczych do u.z.z.w., nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności przepisów zaskarżonej uchwały, gdyż nie wymaga tego interes mieszkańców gminy Dobra, ani ochrona praworządności czy też praw człowieka i obywatela.
Na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi.
Przywołane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.