II SA/Sz 679/25

II SA/Sz 679/25 - Postanowienie WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par.1 pkt 5a, art. 58 par.3, art. 232 par.1 pkt 1 , art. 232 par.2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 107
art. 87 ust.1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1478
art. 10 ust.1, art. 10 ust.2, art. 15 ust.1 pkt 4 i art. 15 ust. 1 pkt 14
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy G. na uchwałę Rady Powiatu Gryfińskiego z dnia 28 maja 2025 r. nr XI/84/2025 w przedmiocie uzgodnienia granic Parku Narodowego Doliny Dolnej Odry 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić stronie skarżącej kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi.
Uzasadnienie
Pismem z 28 lipca 2025 r., gmina Gryfino, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie,p ze skargą na uchwałę Rady Powiatu Gryfińskiego z 28 maja 2025 r., nr XI/84/2025, w sprawie uzgodnienia granic Parku Narodowego Doliny Dolnej Odry, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały.
Precyzując naruszenie interesu prawnego wydanym aktem, skarżąca gmina podniosła w skardze, że jest właścicielem nieruchomości położonych w Gryfinie,
m.in. działek nr 8, 12, 14, 16, 18 obr. Gryfino 3. Nieruchomości te znajdują się
po zachodniej stronie rzeki Odry i graniczą bezpośrednio z obszarem projektowanego Parku Narodowego Dolnej Odry (uwidocznione na mapie załączonej do skargi). Według Gminy, w szczególności zaskarżona uchwała godzi w interes majątkowy skarżącej, wywodzony z prawa własności (art. 140 Kodeksu cywilnego), albowiem skutkiem utworzenia parku narodowego w bezpośrednim sąsiedztwie będzie:
1) ograniczenie możliwości zagospodarowania terenów bezpośrednio przylegających do parku narodowego, w tym opisanych wyżej nieruchomości skarżącej,
2) obniżenie wartości nieruchomości bezpośrednio przylegających do parku narodowego, w tym opisanych wyżej nieruchomości skarżącej,
3) negatywny wpływ parku krajobrazowego i jego otuliny na lokalne inwestycje komunalne, inwestycje prywatne i rozwój gospodarczy skarżącej gminy,
4) negatywny wpływ na prowadzenie gospodarki łowieckiej i połowów ryb na obszarze parku narodowego (art. 15 ust. 1 pkt 4 i pkt 14 ustawy o ochronie przyrody) i otuliny, której granice mogą wkraczać na teren skarżącej gminy.
Nadto podniosła, że uzgodniony projekt rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie utworzenia Parku Narodowego Doliny Dolnej Odry nie uwzględniania obszaru gminy Gryfino i nie został przesłany do uzgodnienia Radzie Miejskiej w Gryfinie, choć park będzie oddziaływał na tę gminę. Skutki zaskarżonej uchwały istotnie i bezpośrednio dotyczą gminy, jako właściciela nieruchomości sąsiadującej z obszarem projektowanego parku narodowego. Zdaniem skarżącej, wątpliwości budzi również tryb ustalenia granic otulin parku. Wprawdzie projekt rozporządzenia nie przewiduje otuliny na obszarze gminy Gryfino, jednakże rozporządzenie może być w każdej chwili zmienione bez uzgodnienia z jednostką samorządu terytorialnego. W konsekwencji uchwała istotnie ingeruje nie tylko w sferę uprawnień właścicielskich gminy, ale istotnie ingeruje też w sferę zadań publicznych wykonywanych przez gminę jak np. zagospodarowanie przestrzenne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak interesu prawnego wnoszącego skargę do kwestionowania zaskarżonej uchwały
i nieuwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, ewentualnie oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Na wstępie należy podkreślić, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, ustalając, czy nie zachodzi podstawa do jej odrzucenia.
Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej "p.p.s.a."),
sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Takim unormowaniem szczególnym jest art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 107 z późn. zm.- dalej: "u.s.p."), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa powszechnie obowiązującego, zaś o dopuszczalności skargi przesądza wykazanie przez stronę naruszenia zaskarżonym aktem konkretnej normy prawnej, wpływającej negatywnie na jej sytuację prawną.
Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady powiatu musi być bezpośredni, indywidualny, realny i aktualny oraz wynikać z normy prawa kształtującej sytuację prawną tego podmiotu, a zatem odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego dany akt i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który występuje, gdy podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej.
Z kolei naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługujące podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący.
Skarga na uchwałę organu powiatu nie ma więc charakteru actio popularis (skargi powszechnej), gdyż do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem i odwoływanie się do interesu społecznego lub interesu publicznego. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p., musi wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca wywodzi swój interes prawny z prawa własności nieruchomości, które - jej zdaniem, graniczą bezpośrednio z projektowanym parkiem narodowym, bądź jego otuliną. Natomiast jego naruszenie z wpływu jaki, jej zdaniem, będzie miało utworzenie parku narodowego na interesy majątkowe gminy.
Analiza przedłożonych dokumentów prowadzi do wniosku, że spośród nieruchomości stanowiących własność gminy, tj. działek oznaczonych numerami 3, 8, 12, 14, 16, 18 obr. Gryfino, jedynie działka nr 8 graniczy bezpośrednio z projektowanym parkiem narodowym. Pozostałe działki nie są położone bezpośrednio przy granicy parku ani jego otuliny. Niewątpliwie zatem skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Odrębną kwestią pozostaje ocena jego naruszenia zaskarżonym aktem prawnym.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że zaskarżona uchwała nie skutkuje bezpośrednio utworzeniem parku narodowego, a jest jedynie aktem podejmowanym w ramach procedury tworzenia parku narodowego, skierowanym przede wszystkim do Rady Ministrów. Dopiero z chwilą wydania i wejścia w życie rozporządzenia podjętego przez Radę Ministrów, o określeniu granic parku narodowego, może być mowa o ukształtowaniu praw i obowiązków podmiotów objętych granicami parku czy też otuliny parku. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2024 r., poz. 1478), określenie i zmiana granic parku narodowego następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, które określa jego obszar, przebieg granicy, otulinę i nieruchomości Skarbu Państwa nieoddawane w użytkowanie wieczyste parkowi narodowemu. Rada Ministrów, wydając rozporządzenie, kieruje się rzeczywistym stanem wartości przyrodniczych obszaru. Z kolei ust. 2 stanowi, że określenie i zmiana granic parku narodowego może nastąpić po uzgodnieniu z właściwymi miejscowo organami uchwałodawczymi jednostek samorządu terytorialnego, na których obszarze działania planuje się powyższe zmiany, oraz po zaopiniowaniu, w terminie 30 dni od dnia przedłożenia tych zmian, przez zainteresowane organizacje pozarządowe. Niezłożenie opinii w przewidzianym terminie uznaje się za brak uwag.
Z powyższych regulacji wynika wprost, że kwestionowana uchwała Rady Powiatu Gryfino, w sprawie uzgodnienia granic Park Narodowego Dolina Dolnej Odry, jest wyłącznie elementem szerszej procedury prowadzącej do utworzenia parku, nie określa ostatecznie jego granic, a jedynie uzgadnia projekt rozporządzenia Rady Ministrów, w którym wskazano projektowane granice.
Ma rację skarżąca, że brak uzgodnienia proponowanych granic parku narodowego uniemożliwia powstanie tej formy ochrony przyrody i w tym znaczeniu uchwała niewątpliwie wpływa na sytuację prawną podmiotów, które z racji posiadania nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie mogą zostać dotknięte różnego rodzaju ograniczeniami w ich zagospodarowaniu. W takim wypadku jednak, formułując skargę, należy wykazać na czym naruszenie interesu prawnego przez akt ten polega.
Jak już wyżej wspominano, jedynie działka nr 8 będzie bezpośrednio graniczyć z terenem parku. Pozostałe nieruchomości ani nie graniczą z terenem parku, ani z jego otuliną. Oznacza to, zdaniem Sądu, że jedynie w zakresie działki nr 8 mogłoby hipotetycznie mieć miejsce negatywne oddziaływanie parku na nieruchomość skarżącej, jednakże w skardze brak jest jakichkolwiek argumentów dających podstawę do przyjęcia, aby kwestionowana uchwała ujemnie wpływała na prawa rzeczowe gminy do przedmiotowego gruntu.
Podniesione przez skarżącą argumenty dotyczące ograniczenia możliwości zagospodarowania terenów bezpośrednio przylegających do parku narodowego, w tym nieruchomości skarżącej, obniżenia wartości nieruchomości bezpośrednio przylegających do parku narodowego, w tym nieruchomości skarżącej, negatywnego wpływu parku krajobrazowego i jego otuliny na lokalne inwestycje komunalne, inwestycje prywatne i rozwój gospodarczy skarżącej gminy, czy negatywnego wpływu na prowadzenie gospodarki łowieckiej i połowów ryb na obszarze parku narodowego (art. 15 ust. 1 pkt 4 i pkt 14 ustawy o ochronie przyrody) i otuliny, której granice mogą wkraczać na teren skarżącej gminy, nie stanowią o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu przedstawionym wyżej.
Po pierwsze naruszenie interesu prawnego powinno być skonkretyzowane, odnoszące się do aktualnych, a nie hipotetycznych następstw takiego, a nie innego zakreślenia granic parku. Inaczej mówiąc skarżąca winna wykazać na przykład jakie inwestycje w bezpośrednim sąsiedztwie tworzonego parku prowadzi, jakiego rodzaju obostrzenia wiążą się z zakreśleniem granic parku, w jaki sposób ogranicza to, bądź uniemożliwia ich prowadzenie. Podobnie jeżeli idzie o pozostałe wskazane wyżej dziedziny, w których zaskarżona uchwała, zdaniem skarżącej negatywnie oddziałuje na jej uprawnienia i obowiązki.
Po wtóre naruszenie interesu prawnego musi dotyczyć praw i obowiązków skarżącej, a nie innych nieokreślonych podmiotów, na które zakreślenie granic może wpływać. Podmioty te mogą wywieść skargę do sądu administracyjnego powołując się na własny interes prawny i jego naruszenie.
Skarżąca gmina nie podała żadnej konkretnej możliwości realnego i bezpośredniego ograniczenia w wykonywaniu przez nią prawa własności do wskazanych w skardze gruntów, jak również nie sprecyzowała konkretnie aktualnego dającego się zweryfikować negatywnego oddziaływania zaskarżonej uchwały uzgodnieniowej na lokalne inwestycje i rozwój gospodarczy gminy. Skarżąca nie przedstawiła również jakichkolwiek informacji, które pozwoliłyby na dokonanie oceny, na czym miałby polegać negatywny wpływ wydania zaskarżonej uchwały na prowadzenie przez nią gospodarki łowieckiej i połowów, w szczególności, jakie, zagwarantowane przepisami prawa uprawnienia skarżącej zostały przez ten akt naruszone, odebrane, ograniczone.Tego rodzaju związku nie można wywieść z ogólnikowych twierdzeń na temat wpływu parku narodowego i otuliny na działalność gminy.
Z kolei przywołana przez skarżącą okoliczność obniżenia wartości jej nieruchomości wskazuje co najwyżej na istnienie interesu faktycznego, a nie prawnego. Podobnie podniesiona przez skarżącą kwestia ewentualnego rozszerzenia granic parku przez późniejszą zmianę rozporządzenia Rady Ministrów nie może być rozpatrywana w kategorii interesu prawnego, gdyż odnosi się do zdarzenia przyszłego i hipotetycznego, a nie rzeczywistego i aktualnego.
Zarzuty skargi w głównej mierze koncentrują się na zasadności utworzenia parku narodowego, aspektach przyrodniczych, a także kwestiach związanych z trybem jego utworzenia. Zarzuty te nie stanowią o naruszeniu interesu prawnego skarżącej zaskarżoną uchwałą, jak również nie odnoszą się to tego aktu, który został wydany w postępowaniu uzgodnieniowym i stanowi, jak już wspomniano, część procedury związanej z tworzeniem parku narodowego. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że naruszenie przepisów proceduralnych nie może stanowić źródła interesu prawnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 2081/10, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), tym bardzie nie może przesądzać o jego naruszeniu.
Jak już wyżej wskazano, ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę. To strona skarżąca jest zobligowana wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając pewnych uprawnień czy też uniemożliwiając ich realizację (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2002 r. sygn. II SA 2503/01 czy z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. II OSK 1127/05 oraz postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 103/22, dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W świetle podniesionych w skardze okoliczności faktycznych i prawnych, nie sposób uznać, aby zaskarżona uchwała oddziaływała na prawnie chronione interesy skarżącej, poprzez pozbawienie czy ograniczenie przysługujących jej uprawnień. Skarżąca gmina nie wykazała, aby postanowienia tego aktu prowadziły do niekorzystnej zmiany jej sytuacji prawnej, wpływającej na sposób wykonywania przez nią prawa własności do ww. gruntów, czy też na realizację przepisanych jej zadań w sferze prawa publicznego.
Końcowo stwierdzić należy, że skoro skarżąca nie posiada legitymacji skargowej, to Sąd odstąpił od rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę i stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu.