II SA/SZ 671/25

II SA/Sz 671/25 - Postanowienie WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Wiesław Drabik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 232 par. 1 pkt 1 i par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1478
art. 10 ust. 2 i 3, art. 11
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wiesław Drabik po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. G. na uchwałę Rady Gminy Widuchowa z dnia 15 kwietnia 2025 r. nr X/81/2025 w przedmiocie uzgodnienia granic Parku Narodowego Doliny Dolnej Odry I. odrzucić skargę, II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.
Uzasadnienie
Gmina Gryfino, zastępowana przez radcę prawnego, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na uchwałę Rady Gminy Widuchowa z 15 kwietnia 2025 r., nr X/81/2025 w przedmiocie uzgodnienia granic Parku Narodowego Doliny Dolnej Odry, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.
Precyzując naruszenie interesu prawnego wydanym aktem, skarżąca Gmina podniosła w uzasadnieniu skargi, że jest właścicielem nieruchomości położonych
w Gryfinie, m.in. działek nr 8, 12, 14, 16, 18 obr. Gryfino 3. Nieruchomości te znajdują się po zachodniej stronie rzeki Odry i graniczą bezpośrednio z obszarem projektowanego Parku Narodowego Dolnej Odry (uwidocznione na mapie załączonej do skargi). Według Gminy, w szczególności zaskarżona uchwała godzi w interes majątkowy skarżącej, wywodzony z prawa własności (art. 140 Kodeksu cywilnego), albowiem skutkiem utworzenia parku narodowego w bezpośrednim sąsiedztwie będzie:
1) ograniczenie możliwości zagospodarowania terenów bezpośrednio przylegających do parku narodowego, w tym opisanych wyżej nieruchomości skarżącej,
2) obniżenie wartości nieruchomości bezpośrednio przylegających do parku narodowego, w tym opisanych wyżej nieruchomości skarżącej,
3) negatywny wpływ parku krajobrazowego i jego otuliny na lokalne inwestycje komunalne, inwestycje prywatne i rozwój gospodarczy skarżącej Gminy,
4) negatywny wpływ na prowadzenie gospodarki łowieckiej i połowów ryb na obszarze parku narodowego (art. 15 ust. 1 pkt 4 i pkt 14 ustawy o ochronie przyrody)
i otuliny, której granice mogą wkraczać na teren skarżącej Gminy.
Jednocześnie w skardze strona skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały.
W dniu 1 sierpnia 2025 r. na sądowy rachunek bankowy wpłynęła kwota 300 zł, uiszczona tytułem ww. skargi (dowód przelewu: k. 54 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak interesu prawnego wnoszącego skargę do kwestionowania zaskarżonej uchwały
i nieuwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. Ewentualnie organ wniósł o oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Na wstępie należy podkreślić, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, ustalając, czy nie zachodzi podstawa do jej odrzucenia.
Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Takim unormowaniem szczególnym jest art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm., dalej: "u.s.g."), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw
i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa powszechnie obowiązującego, zaś o dopuszczalności skargi przesądza wykazanie przez stronę naruszenia zaskarżonym aktem konkretnej normy prawnej, wpływającej negatywnie na jej sytuację prawną.
Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy musi być bezpośredni, indywidualny, realny i aktualny oraz wynikać z normy prawa kształtującej sytuację prawną tego podmiotu, a zatem odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego dany akt i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który występuje, gdy podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej.
Z kolei naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługujące podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący.
Skarga na uchwałę organu gminy nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej), gdyż do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem i odwoływanie się do interesu społecznego lub interesu publicznego. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków.
Nie jest przy tym wystarczające wykazanie potencjalnego naruszenia interesu prawnego. Konieczne jest wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony własny, indywidualny i konkretny interes albo uprawnienie skarżącego oraz wykazanie, że skarżona uchwała powoduje ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa i to aktualnie, a nie w przyszłości.
Odnosząc powyższe rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że podnoszonymi w skardze okolicznościami, wspartymi argumentacją, skarżąca Gmina Gryfino nie wykazała rzeczywistego naruszenia jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą.
W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, iż wbrew twierdzeniom skargi, zaskarżona uchwała nie skutkuje bezpośrednio utworzeniem parku narodowego, a jest jedynie aktem podejmowanym w ramach procedury tworzenia parku narodowego, skierowanym przede wszystkim do Ministra Klimatu i Środowiska. Dopiero skutkiem rozporządzenia podjętego przez tego Ministra o określeniu granic parku narodowego, może być mowa o ukształtowaniu aktu, kreującego prawa i obowiązki podmiotów objętych władztwem granicami parku czy też otuliny parku (patrz art. 10 i art. 11 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2024 r., poz. 1478). Jak wynika z samego brzmienia art. 10 ust. 2 ww. ustawy, mowa jest w nim o określeniu i zmianie granic parku narodowego, które może nastąpić po uzgodnieniu z właściwymi miejscowo organami uchwałodawczymi jednostek samorządu terytorialnego, na których obszarze działania planuje się powyższe zmiany, oraz po zaopiniowaniu, w terminie 30 dni od dnia przedłożenia tych zmian, przez zainteresowane organizacje pozarządowe. Niezłożenie opinii w przewidzianym terminie uznaje się za brak uwag.
Ponadto, jak wynika z art. 10 ust. 3 ww. ustawy, z dniem wejścia w życie ustawy o utworzeniu parku narodowego albo rozporządzenia w sprawie zmiany jego granic, park narodowy nabywa z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa położonych w jego granicach i służących realizacji jego celów oraz własność położonych na tych nieruchomościach budynków, innych urządzeń i lokali.
Kierując się zatem przyjętą przez ustawodawcę formułą, uznać należy,
że zaskarżona uchwała powinna być traktowana tak, jak postanowienie wydane sprawie indywidualnej (por. także postanowienie WSA w Łodzi z 2 września 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 217/22). Skutkuje to brakiem obowiązku ogłoszenia przedmiotowej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Bez wątpienia zaskarżona uchwała nie jest więc aktem prawa miejscowego.
Po drugie Sąd, oceniając czy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostało naruszone zaskarżoną uchwałą bierze pod uwagę to, że do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości lub interesów czysto hipotetycznych. Naruszenie to nie może mieć formy potencjalnego czy przyszłego naruszenia, ale musi mieć aktualny charakter w chwili powoływania się na jego naruszenie uchwałą. Zdaniem Sądu, naruszenia interesu prawnego w rozumieniu wyżej, przedstawionym, skarżąca Gmina nie powołała. Jak wynika z samej skargi, wskazywane przez skarżącą nieruchomości nie są usytuowane w granicach terenu zatwierdzonego w uzgodnieniu zaskarżoną uchwałą, a jedynie z tym terenem graniczą. Nadto skarżąca nie podała żadnej konkretnej możliwości realnego i bezpośredniego ograniczenia w wykonywaniu przez nią prawa własności do gruntów wskazanych w skardze, jak również nie sprecyzowała konkretnie, aktualnego i dającego się obiektywnie zweryfikować, negatywnego oddziaływania zaskarżonej uchwały uzgodnieniowej na lokalne inwestycje i rozwój gospodarczy Gminy. Skarżąca nie powołała również jakichkolwiek skonkretyzowanych informacji mogących Sądowi zweryfikować na czym miałby polegać dla samej Gminy negatywny wpływ wydania zaskarżonej uchwały, w tym na prowadzenie gospodarki łowieckiej i połowów. Tego rodzaju związku nie można wywieść z ogólnikowych twierdzeń na temat wpływu parku narodowego i otuliny na działalność Gminy.
W ocenie Sądu, w treści skargi brak jest wykazania związku pomiędzy interesem prawnym skarżącej a treścią zaskarżonego aktu. Okoliczność ta nie została wykazana, ani bezpośrednio ani pośrednio. Zarzuty skargi dotyczą w większości zagadnień odnoszących się do celowości utworzenia parku narodowego, a więc dotyczą inne aktu, niż zaskarżona uchwała. Powoływanie się przez skarżącą na obniżenie wartości jej nieruchomości wskazuje wyłącznie na charakter interesu faktycznego skarżącej w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały.
W świetle podniesionych w skardze okoliczności faktycznych i prawnych, nie sposób uznać, że zaskarżona uchwała zmienia cokolwiek w sytuacji prawnej skarżącej, ani też nie odbiera ani nie ogranicza skarżącej jakiegoś prawa. Innymi słowy, skarżąca Gmina nie wykazała, że w niniejszej sprawie istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a postanowieniami zaskarżonej uchwały, który prowadziłby do realnej, niekorzystnej zmiany jej sytuacji prawnej, wpływającej na sposób wykonywania przez niego podnoszonych skargą praw do gruntów czy też mających wpływ na realizację zadań i obowiązków skarżącej Gminy. W aspekcie zarzutów skargi interes skarżącej ma więc wyłącznie charakter interesu faktycznego, jednakże ten nie otwiera drogi sądowej do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.
Sąd nie stwierdził wystąpienia interesu prawnego Gminy uprawniającego
do kwestionowania przez nią zaskarżonej uchwały, a tym czasem dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podjętą uchwałą otwiera legitymowanemu podmiotowi prawo do zaskarżenia danego aktu.
Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi do wniosku, iż strona skarżąca nie ma legitymacji do zaskarżenia uchwały, co z kolei skutkuje odrzuceniem takiej skargi.
W takiej sytuacji Sąd odstąpił od badania zawartego w skardze wniosku
o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, skoro skarga okazała się niedopuszczalna.
Uwzględniając powyższe, skarga podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., o czym Sąd orzekł, jak w pkt I postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł, jak w pkt II postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.