II SA/Sz 659/22

II SA/Sz 659/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2022-10-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący/
Marzena Iwankiewicz
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 262 par.1, art. 262 par.1, art. 7, art. 77 par.1, art. 75 par.1,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 916
art. 83 ust.1 pkt 1, art. 84 ust.1
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par.1 pkt 1 lit.c, art. 135 par.1, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi H. Z. i W. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia dla biegłego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza N. z dnia [...] listopada 2021 r., znak : [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących H. Z. i W. Z. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Pismem z dnia 10 maja 2020 r., H. i W. Z. (dalej przywoływani jako: "Skarżący"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpili do Burmistrza N. (dalej przywoływany jako: "Organ I instancji"), z wnioskiem o usunięcie dwóch sztuk dębów o obwodzie pnia 5,25 m i 3,30 m zlokalizowanych na terenie działki nr [...], położonej w obrębie O., gmina N..
2. Decyzją z dnia [...] października 2020 r., Organ I instancji odmówił udzielenia Skarżącym zezwolenia na usunięcie dwóch dębów szypułkowych o obwodzie pni 521 i 250 cm, rosnących na terenie działki nr [...], obręb O., gmina N..
3. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako: "Organ II instancji"), po rozpatrzeniu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji, uznając, że decyzja Organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a., bowiem nie doszło do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a materiał dowodowy zebrano bez udziału osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną.
3. Organ I instancji, postanowieniami z dnia [...] lipca 2021 r., powołał biegłych rzeczoznawców w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz dendrologicznej.
4. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], organ I instancji ustalił wynagrodzenie w wysokości 2071,66 zł netto dla biegłego za wydanie opinii budowlanej w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym wydania zezwolenia na usunięcie dwóch dębów szypułkowych z terenu działki nr [...] obręb O., gmina N., zaś kosztami postępowania określonego pkt 1 obciążył Skarżących.
5. Od powyższego postanowienia Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli zażalenie do Organu II instancji, zarzucając mu naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a., polegające na obciążeniu wnioskodawców kosztami postępowania, mimo że:
- konieczność przeprowadzenia dowodów z opinii biegłych wynikała wprost z wytycznych jakie Burmistrz N. otrzymał w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającej jego wcześniejszą decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia,
- przeprowadzenie dowodów z opinii biegłych było niezbędne do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, albowiem organ administracji nie posiadał wiedzy specjalistycznej w zakresie budownictwa i dendrologii,
- w chwili składania wniosku o wycinkę drzew przez wnioskodawców stan faktyczny sprawy co do stanu drzew oraz ich ewentualnego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, a także mienia wnioskodawców był sporny.
Ponadto, Skarżący zarzucili Organowi I instancji brak doręczenia zaskarżonego postanowienia ich pełnomocnikowi na wskazany przez niego adres dla doręczeń lub bezpośrednio do jego rąk.
6. Postanowieniem z dnia [...] maja 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej także jako: "k.p.a.", utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 262 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony; bądź zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Stosowanie zaś do art. 263 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Ustalenie wysokości kosztów, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia określa się w formie postanowienia (art. 264 k.p.a.). Organ II instancji zaznaczył, że w orzecznictwie wskazuje się, że strony nie mogą jednak ponosić kosztów, które wynikają z postępowania wszczętego z urzędu.
Organ II instancji wyjaśnił, że koszty sporządzenia opinii przez biegłego zaliczyć należy do koszów postępowania, o których mowa w art. 263 k.p.a., jako inne należności biegłych. Jego zdaniem, słusznie Burmistrz N. zastosował art. 262 k.p.a., bowiem wystąpiły przesłanki do obciążenia stron postępowania kosztami sporządzenia opinii biegłego. Postępowanie w sprawie udzielenie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części, o którym mowa w art. 83 ustawy o ochronie przyrody, jest postępowaniem wnioskowym, gdzie uzyskanie stosownego zezwolenia leży w interesie wnioskodawcy.
W ocenie Organu odwoławczego, skoro wnioskodawca ma interes w uzyskaniu zezwolenia na wycinkę drzew, to stosownie do art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., istnieją wszelkie przesłanki do obciążenia go kosztami postępowania. Z przepisów ustawy o ochronie przyrody, jak i z innych ustaw, nie wynika obowiązek organu rozpatrującego wniosek o wycinkę drzewa na przeprowadzenie opinii dendrologicznej, czy opinii w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W ocenie organu, Burmistrz N. również właściwie dokonał oceny wysokości poniesionych kosztów opinii biegłego. Do faktury dołączono spis poniesionych kosztów w postaci karty pracy biegłego/rzeczoznawcy, zawierający wykaz przeprowadzonych czynności, czasu pracy oraz przyjętej stawki wynagrodzenia. Liczba czasu poświęcona na sporządzenie opinii i wymagane kwalifikacje do sporządzenia opinii uzasadniają faktyczny koszt sporządzenia opinii. Przy czym strona wnosząca zażalenie nie kwestionuje wysokości wynagrodzenia biegłych, a jedynie zasadność ponoszenia tych kosztów przez strony postępowania.
Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że wynikające z przepisów Rozdziału 4 k.p.a., zatytułowanego "Dowody", obowiązki organu administracji publicznej, w tym obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie może wpływać na interpretację art. 262 k.p.a. Po pierwsze omawiany przepis w żadnym zakresie nie odsyła do przepisów Rozdziału 4, po drugie organ administracji publicznej zawsze ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przyjęcie zatem, że przeprowadzenie opinii biegłego nakazał organ odwoławczy, czy przeprowadzenie dowodów z opinii biegłych było niezbędne do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, albowiem organ administracji nie posiadał wiedzy specjalistycznej w zakresie budownictwa i dendrologii, w żadnym przypadku nie uzasadnia odstąpienia od obciążenia strony kosztami postępowania wszczętego na ich wniosek, w którym posiadają interes w uzyskaniu stosownego zezwolenia. Ponadto, w sprawie nie istnieje sporny interes stron postępowania, lecz jedynie odmienna ocena dowodów między wnioskodawcami a organem orzekającym w sprawie. Podniesione w zażaleniu zarzuty nie znajdują zatem uzasadnienia.
7. Niezadowoleni z treści rozstrzygnięcia Skarżący złożyli skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając mu naruszenie:
1). art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80, 84 § 1, 138 § 2 k.p.a. polegające na obciążeniu wnioskodawców kosztami postępowania, mimo iż:
- konieczność przeprowadzenia dowodów z opinii biegłych wynikała wprost z wytycznych jakie Burmistrz N. otrzymał w decyzji Kolegium uchylającej jego wcześniejszą decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia;
- przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych było niezbędne do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, albowiem organ administracji nie posiadał wiedzy specjalistycznej w zakresie budownictwa i dendrologii;
- w chwili składania wniosku o wycinkę drzew przez wnioskodawców stan faktyczny sprawy co do stanu drzew oraz ich ewentualnego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, a także mienia wnioskodawców był sporny.
2). art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w drugiej instancji.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżących wskazał, że zgodnie z powszechnie przyjętą regułą interpretacyjną, wyjątku od zasady ponoszenia kosztów postępowania przez organ administracji, opisanego w art. 262 § 1 k.p.a., nie można traktować rozszerzająco. W celu prawidłowego ustalenia kosztów postępowania i obciążenia nimi strony zamiast organu, konieczne jest jednoznaczne stwierdzenie, że spełniona została co najmniej jedna z przesłanek określonych w powołanym przepisie, to jest, że koszty postępowania wynikały z winy strony lub że koszty te zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a przy tym - co niezwykle istotne - nie wynikały one z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.
Z treści tego przepisu wynika wyraźnie, że inne koszty postępowania, niewymienione w tym przepisie, obciążają organ administracji. Zasada ta w szczególności odnosi się nie tylko do postępowań wszczynanych z urzędu, ale dotyczy również postępowań wszczętych na żądanie strony, w których poniesienie kosztów postępowania wynikało z obowiązku ustawowego obciążającego organ administracji publicznej. W sprawach o zgodę na wycinkę drzewa, opinia biegłego jest zasadniczo niezbędna. Dlatego też organ administracji, nie mając wiedzy specjalistycznej, musi ustalić ewentualne przesłanki przemawiające za zgodą na wycinkę drzewa w oparciu o opinię dendrologa i biegłego z zakresu budownictwa. W niniejszej sprawie kwestia żywotności drzew oraz ich wpływu na życie i zdrowie ludzi, a także znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomość nie była oczywista i wymagała sporządzenia opinii przez biegłych, co potwierdziło Kolegium, uchylając poprzednią decyzję Burmistrza i nakazując takie opinie sporządzić. Co więcej opinia dendrologiczna zasadniczo potwierdziła obawy wnioskujących co do zagrożenia, jakie niosą drzewa dla życia i zdrowia ludzi. Skarżący nie zgadzają się z wnioskami opinii biegłego z zakresu budownictwa, ale stanowisko to będzie przedmiotem rozstrzygania odwołania od decyzji, którą zamierzają złożyć.
8. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Skarga jest zasadna.
9. Stosownie do art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.
10. Przedmiotem skargi jest postanowienie obciążające Skarżących kosztami sporządzenia, w toku postępowania o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, opinii biegłego. Sądowa kontrola tego rozstrzygnięcia, dokonana, zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 – j.t.), według kryterium zgodności z prawem, wykazała, że został on wydany z naruszeniem przepisów postępowania, co uzasadniało jego usunięcie z obiegu prawnego. Zaznaczyć przy tym należy, że sąd, stosownie do art. 134 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi, a na podstawie art. 135 § 1 przywołanej ustawy, stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stąd też Sąd skontrolował i orzekł o uchyleniu także postanowienia Organu I instancji. W badanej sprawie Organy uznały, że zasadnym jest obciążenie Skarżących kosztami postępowania, bowiem postępowanie zostało wszczęte na ich wniosek, a rozstrzygnięcie leżało w ich interesie.
11. Na wstępie rozważań należy nakreślić ramy prawne sprawy i przywołać art. 262 § 1 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które:
1) wynikły z winy strony,
2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.
W myśl art. 263 § 1 k.p.a., do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych, zaś zgodnie z § 2 w/w artykułu - organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy.
Zasadą jest, iż koszty postępowania administracyjnego ponosi organ prowadzący postępowanie, chyba, że zachodzi jeden z wyjątków przewidzianych w art. 262 § 1 k.p.a. Wyliczenie to ma charakter zamknięty, co oznacza, że stronę obciążają wyłącznie koszty wymienione w tym przepisie. Z treści tego przepisu można zatem wywieść wniosek, że inne koszty postępowania, niewymienione w tym przepisie, obciążają organ administracji. Zasada ta w szczególności odnosi się do postępowań wszczynanych z urzędu. Procedurze administracyjnej nie jest również znana możliwość orzekania o kosztach postępowania między stronami postępowania (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2000 r., II SA/Gd 2016/98, Palestra 2001, z. 7-8, s. 206).
Podobne stanowisko prezentowane jest w doktrynie, gdzie przyjmuje się, że wykładnia art.262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (por. A. Mudrecki (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Gdańsk 2008, s.578).
Sąd podziela pogląd obecny w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym brak jest regulacji, przy pomocy jakich narzędzi rozgraniczyć te koszty, które zostały poniesione rzeczywiście w interesie strony, a które wyniknęły z realizacji zasady prawdy obiektywnej oraz zasady oficjalności, zobowiązujących organ prowadzący postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 464/08 (wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy przypomnieć, że ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa głównie na organie administracji publicznej. Oprócz zatem środków dowodowych przeprowadzonych przez ten organ we własnym zakresie, organ winien także uwzględniać żądania strony dotyczące przeprowadzenia dowodu, jeżeli jego przedmiotem byłaby okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W związku z tym kosztami postępowania można obciążyć stronę wyłącznie wtedy, gdyby organ ten spełnił jej żądanie w sprawie przeprowadzenia dowodu, nie posiadając jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzając, że przeprowadzenie takiego dowodu jest całkowicie zbędne (zob. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Komentarz do art. 104-269 w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II., LEX, 2007, wyd. II).
Koszty postępowania w interesie strony będą związane zatem, z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego, gdy np. strona domaga się dodatkowych jeszcze opinii biegłego, ponowienia ekspertyzy lub oględzin, przesłuchania dodatkowych świadków pomimo wyjaśnienia okoliczności sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880).
12. W tej sprawie przypomnieć należy, że powołanie biegłego nastąpiło w związku z zaleceniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które uchylając decyzję Organu I instancji, odmawiającą udzielenia zgody na wycinkę drzew uznało, że niezbędne jest w sprawie uzyskanie dwóch opinii: dendrologicznej i budowlanej. Niewątpliwie zatem inicjatorami powołania biegłego nie byli Skarżący.
W tym miejscu zasadnym jest odwołanie się do podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyartykułowanych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które nakazują organowi administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także nakładając na organ administracji zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego.
Powinności te winny być rozumiane jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych (nowych) dowodów na potwierdzenie określonych faktów, z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, w tym również dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy.
Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika zatem jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem może być opinia biegłego.
13. W realiach badanej sprawy znaczenie ma również i to, że postępowanie dotyczyło zezwolenia na wycięcie drzew. Art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916 – j.t.), dalej jako "u.o.p.", stanowi, że usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości – za zgodą właściciela tej nieruchomości Zgodnie zaś z art. 84 ust. 1 - posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, a wysokość tej opłaty ustala się na podstawie art. 85 tej ustawy.
Podkreślenia przy tym wymaga, że uprzedniego uzyskania zezwolenia na wycięcie wymagają również drzewa obumarłe, jak i zagrażające bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych.
Niewątpliwie miało rację Kolegium zwracając uwagę Organowi prowadzącemu postępowanie, że ocena stanu drzew oraz ustalenie, czy ich stan należy uznać za zagrażający pozostaje poza kompetencjami organu prowadzącego postępowanie w pierwszej instancji. Konsekwencją tego było powołanie biegłego, który takiej oceny dokonał. Uzyskanie opinii biegłego należy zatem uznać za niezbędny element wyjaśnienia stanu faktycznego, do czego organ, w świetle przywołanych przepisów k.p.a., jest zobligowany z urzędu.
14. W świetle powyższych rozważań, Sąd doszedł do przekonania, że koszt sporządzenia opinii dendrologicznej w niniejszej sprawie winien obciążać organ administracji publicznej, który zlecił jej sporządzenie.
15. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o przepisy art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.