II SA/Sz 650/22

II SA/Sz 650/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2022-10-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Krzysztof Szydłowski
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Umorzenie postępowania
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 916
art. 90 ust. 1, art. 83 ust. 1,
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Dz.U. 2021 poz 1376
art. 2a ust. 1 i 2, art. 10 ust. 5c
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Asesor WSA Krzysztof Szydłowski, Sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony Gminy Miejskiej W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...], Starosta [...] na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) i art. 83a ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r. poz. 1098 z późn. zm.) umorzył postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew gatunku grab pospolity o obwodach pni: 79 cm, 113 cm, 115 cm, rosnących na działce nr [...] obręb ewidencyjny W. (nr [...]), jednostka ewidencyjna: W. – Miasto W., wszczęte na wniosek Gminy Miejskiej W. z dnia 2 listopada 2021 r.
Jak wynika z treści uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, w postępowaniu wszczętym na ww. wniosek, ustalono, że działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa i jest w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Jednocześnie wnioskodawca wskazał, że posiada tytuł prawny władania ww. nieruchomością jako zarządca dróg publicznych (ul. N. ), na mocy uchwały nr [...] Rady Powiatu w W. z dnia [...] maja 2021 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej niektórych odcinków dróg powiatowych.
Organ wyjaśnił, że na podstawie przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2021 r. oględzin wnioskowanych do usunięcia drzew oraz po weryfikacji posiadanych dokumentów, potwierdzono zasadność przedłożonego wniosku. Drzewa o obwodach pni 79 cm i 113 cm obumierają, ich korony są silnie zredukowane, widoczne są suche, odłamujące się konary i gałęzie oraz miejscowe ubytki kory. Natomiast drzewo o obwodzie pnia 115 cm obumarło. Koronę drzewa stanowią suche, odłamujące się konary i gałęzie, brak aparatu asymilacyjnego. Drzewa zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego, nie rokują szans na przeżycie.
Projekt decyzji zezwalającej na usunięcie drzew Starosta przesłał Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w S. celem uzgodnienia.
Po szczegółowej analizie prawnej wniosku, organ uznał, że z punktu widzenia właściwości rzeczowej organu administracji publicznej istotny jest stan prawny nieruchomości gruntowej nr [...] jednostka ewidencyjna W. – Miasto, obręb ewidencyjny W. (nr [...]).
Powołując się na przepisy art. 83a ust. 1 oraz art. 90 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, organ wskazał, że czynności takie jak wydawanie zezwoleń na usunięcie drzew, w zakresie w jakim są wykonywane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy – wykonuje starosta.
W konsekwencji, gdy nieruchomość, z której ma zostać usunięte drzewo lub krzew stanowi własność gminy – wówczas wyłączona jest z mocy prawa właściwość ww. organu, a czynności o których mowa w art. 83 – 89 ustawy wykonuje właściwy starosta.
Zdaniem organu, nieruchomość objęta wnioskiem, stanowi własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Z uwagi na powyższe, nie może znaleźć zastosowania art. 90 ustawy o ochronie przyrody. Starosta zaznaczył, że brak jest podstaw do traktowania uchwały o pozbawieniu kategorii drogi powiatowej jako dowodu nabycia prawa własności przez gminę. Dodał, że starosta nie posiada właściwości rzeczowej w sprawach wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu w tych przypadkach, gdy usunięcie drzewa ma nastąpić z terenu nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa.
W tej sytuacji zastosowanie znajduje art. 105 § 1 k.p.a. przewidujący wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w całości lub w części gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części. Przepis ten ma zastosowanie w takich sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania.
W odwołaniu od powyższej decyzji, strona skarżąca zarzuciła jej błędy orzecznicze polegające na naruszeniu:
1) art. 7 i art. 77 k.p.a. – poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy,
2) art. 10 ust. 5c w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niezastosowanie w sprawie, co skutkowało przyjęciem, że nieruchomość, na której znajduje się drzewo, którego dotyczy wniosek, stanowi własność Skarbu Państwa i jest oddana w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym, podczas gdy przy prawidłowym zastosowaniu przepisów, należy przyjąć, że nieruchomość ta w części stanowi własność G. W.,
3) art. 8 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od utrwalonej praktyki orzeczniczej polegającej na przyjmowaniu, że uchwała rady powiatu o pozbawieniu kategorii drogi powiatowej pozostaje niewystarczającym dowodem własności nieruchomości gminy,
4) art. 90 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niezastosowanie podczas gdy przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym oraz prawnym, organ ten powinien zastosować ten przepis,
5) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzez brak zawiadomienia o odstąpieniu od kierunku orzeczniczego ujawnionego w projekcie decyzji przesłanym do uzgodnienia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. i przesłanym stronie.
W uzasadnieniu odwołania Gmina podniosła, że wbrew poglądowi organu nie jest okolicznością bezsporną, że nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa. Natomiast bezspornym jest, że działka geodezyjna nr [...] stała się przedmiotem uchwały nr [...] Rady Powiatu w W. z dnia [...] maja 2021 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej niektórych odcinków dróg powiatowych. Uchwała ta weszła w życie [...] lipca 2021 r.
Strona podkreśliła, że w analogicznym stanie faktycznym i przedmiocie sprawy – w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2021 r., organ ten wywiódł legitymację strony odwołującej się zatem miała ona prawo uważać, że tak samo oceni stan faktyczny w przypadku tego postępowania. Skarżąca powołała się na treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1338/16, z którego wynika, że pozbawienie kategorii drogi powiatowej określonych odcinków drogi powoduje, iż drogi te na podstawie art. 10 ust. 5c zd. drugie ustawy o drogach publicznych, ex lege zaliczone zostają do kategorii dróg gminnych. Powyższe zaś skutkuje tym, że stają się one własnością gminy. Podzielając pogląd zawarty w tym wyroku oraz przekładając go na kanwę niniejszej sprawy Gmina stwierdziła, że działka nr [...], na której znajdują się drzewa stanowiące przedmiot wniosku od [...] lipca 2021 r. stanowi własność Gminy Miejskiej W. To z kolei uzasadnia zastosowanie art. 90 ustawy o ochronie przyrody.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] maja 2022 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 90 § 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Zdaniem organu odwoławczego, "chybiony jest pogląd odwołującego się, że fakt pozbawienia drogi, którą działka nr [...] stanowi, kategorii drogi powiatowej, z automatu oznacza, że działka ta przeszła na własność gminy". Prócz uchwały Rady Powiatu w W. nr [...] w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej niektórych odcinków dróg powiatowych, na którą powołuje się strona, nie podjęto uchwały o nadaniu temu odcinkowi drogi kategorii drogi gminnej, do czego niezbędne byłoby przejście własności działki na gminę. Brak jest normy prawnej, która takie automatyczne przejście własności by ustanawiała. Z tego względu Kolegium przyznało rację organowi I instancji, że nie jest on właściwy do rozpatrzenia wniosku organu gminy o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa. Nieruchomość nie stanowi własności gminy, a zatem art. 90 ustawy o ochronie przyrody nie znajduje zastosowania.
Odnosząc się do argumentacji podnoszonej przez Gminę, organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia zasady utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw przez Starostę, który w analogicznym stanie faktycznym wywiódł legitymację strony na podstawie tej samej uchwały, a obecnie tego odmówił. Kolegium podkreśliło, że podstawowym obowiązkiem organu jest przestrzeganie swojej właściwości do działania w każdej sprawie. Nawet jeśli doszło do naruszenia właściwości w innej, bądź w kilku innych sprawach, nie można mówić o konieczności dalszego błędnego stosowania utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw, jeśli są one niezgodne z przepisami prawa.
Organ dodał, że Starosta nie miał obowiązku ustosunkowywać się do wskazywanego przez stronę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie bowiem stanowił on jedynie wyrażenie poglądu prawnego w kwestii skutków uchwały o wyłączeniu dróg z kategorii dróg powiatowych. Brak ustosunkowania się do tego poglądu nie jest naruszeniem przepisów i zasad postępowania administracyjnego.
Zdaniem Kolegium, nietrafny jest także podnoszony przez stronę zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. - poprzez przesłanie Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska jak również stronie, projektu decyzji uwzględniającej jej żądanie, co wywołało u niej przekonanie, że wydana zostanie decyzja zgodna z tym żądaniem. Organ wskazał, że naruszenie to nie miało wpływu na wynik postępowania bowiem strona nie mogła spowodować dodatkowymi czynnościami, że organ stałby się właściwy w sprawie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, Gmina Miejska W. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:
1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:
a) naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewystarczające postępowanie dowodowe, w tym również poprzez m.in.:
- pominięcie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność faktu, że drzewo objęte wnioskiem rośnie na nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miejskiej W. , co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- niewłaściwą ocenę dowodu z treści uchwały nr [...] Rady Powiatu w W. w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej niektórych odcinków dróg powiatowych na okoliczność przejścia własności nieruchomości na rzecz Gminy Miejskiej W. co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji miał uzasadnienie dla odstąpienia od utrwalonej praktyki, podczas gdy brak było uzasadnienia dla takiego odstąpienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
c) naruszenia art. 10 oraz art. 79a) k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie po zmianie projektu decyzji przesłanego uprzednio do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w S. oraz poprzez niewskazanie przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, mimo wydania decyzji niezgodnej z żądaniem strony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
2) naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotne znaczenie dla sprawy, w postaci naruszenia przepisu:
a) art. 10 ust. 5c) w związku z art. 2a) ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niezastosowanie w sprawie, co skutkowało przyjęciem, że nieruchomość, na której znajduje się drzewo, którego dotyczy wniosek, stanowi własność Skarbu Państwa i jest oddana w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym, podczas gdy przy prawidłowym zastosowaniu przepisów należy przyjąć, że nieruchomość ta w części stanowi własność Gminy Miejskiej W.
b) art. 90 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niezastosowanie podczas gdy przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym oraz prawnym, organ powinien zastosować ten przepis.
Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
W uzasadnieniu skargi Gmina Miejska W. podniosła, że w związku z podjęciem przez Radę Powiatu W. w dniu [...] maja 2021 r. uchwały w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej niektórych odcinków dróg powiatowych, z dniem [...] lipca 2021 r. doszło do przejścia własności nieruchomości na stronę. Od tej daty wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa wyrosłego na tej nieruchomości leży we właściwości rzeczowej i miejscowej Starosty [...].
Skarżąca nie zgodziła się z poglądem Kolegium, że do przejścia działki na własność Gminy niezbędne byłoby oprócz uchwały o pozbawieniu kategorii drogi powiatowej niektórych odcinków dróg powiatowych – także podjęcie uchwały o nadaniu temu odcinkowi drogi kategorii drogi gminnej. Organ stwierdził, że brak jest normy prawnej, która ustanawiałaby automatyczne przejście własności, jednak zdaniem strony, Kolegium nie dopatrzyło się normy art. 10 ust. 5c) ustawy. Tymczasem zgodnie z tym przepisem, pozbawiony kategorii odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej.
Strona podkreśliła ponadto, że organ w sposób nieuprawniony i niezrozumiały wywiódł, że naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie nie miało wpływu na wynik postępowania. Skoro w praktyce sądów – wydziałów wieczystoksięgowych – uchwały o pozbawieniu kategorii dróg stanowią wyłączną podstawę do zmian w księgach wieczystych, to przy prawidłowym zastosowaniu przepisów proceduralnych, w tym przepisu art. 79a) k.p.a., organ umożliwiłby stronie dokonanie właściwego wpisu do księgi wieczystej, co wpłynęłoby (przy i tak błędnym zapatrywaniu organu) na właściwość rzeczową organu.
W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w sprawie, wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2022 r., poz. 329 - dalej "p.p.s.a.").
Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także z mocy art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, doprowadziła Sąd do uznania, że akty te nie odpowiadają prawu.
Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew gatunku grab pospolity rosnących na działce nr [...] obręb ewidencyjny W. (nr [...]), jednostka ewidencyjna W. – Miasto, wszczętego na wniosek Gminy Miejskiej W. .
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że wskazane we wniosku drzewa - gatunku grab pospolity - zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego i nie rokują szans na przeżycie. Drzewa o obwodach pni 79 cm i 113 cm obumierają, ich korony są silnie zredukowane, widoczne są suche odłamujące się konary i gałęzie oraz miejscowe ubytki kory. Natomiast drzewo o obwodzie pnia 115 cm obumarło, jego koronę stanowią suche, odłamujące się konary i gałęzie, brak aparatu asymilacyjnego.
Nie jest także sporne pomiędzy stronami, że opisane wyżej drzewa znajdują się na działce nr [...] obręb ewidencyjny W. (nr [...]), jednostka ewidencyjna W. – Miasto, jak również i to, że uchwałą Rady Powiatu w W. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] – pozbawiono kategorii drogi powiatowej niektóre odcinki dróg powiatowych – wskazane w tej uchwale w § 1 pkt 1 i 2. Organ nie zakwestionował przy tym, że powyższa uchwała obejmuje także odcinek drogi, przy której rosną wnioskowane do wycinki drzewa.
Sporne natomiast jest pomiędzy stronami, kto jest właścicielem tejże działki, a co za tym idzie, czy w sprawie może mieć zastosowanie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022 r., poz. 916 ze zm.), jak również czy Starosta [...] jest organem właściwym do rozpoznania wniosku Gminy Miejskiej W.
Zgodnie bowiem z art. 90 ust. 1 wspomnianej wyżej ustawy, czynności, o których mowa w art. 83-89, w zakresie, w jakim są one wykonywane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy - z wyjątkiem nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu - wykonuje starosta.
Z kolei w myśl art. 83 ust. 1 tej ustawy, usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek:
1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości;
2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 i 2320 oraz z 2021 r. poz.1509 i 2459), zwanej dalej "Kodeksem cywilnym" - jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń.
Jednocześnie w myśl art. 83a) ust. 1 ww. ustawy, zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków.
Zdaniem strony, w niniejszej sprawie wspomniany wcześniej art. 90 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska znajduje zastosowanie bowiem Gmina jest właścicielem działki geodezyjnej nr [...], na której znajdują się drzewa stanowiące przedmiot wniosku. Zaliczenie jej do kategorii dróg gminnych na podstawie uchwały Rady Powiatu w W. z dnia [...] czerwca 2021 r. skutkowało tym, że stała się ona własnością Gminy.
Natomiast, w ocenie organu I instancji, samo zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych nie świadczy o tym, że Gmina stała się właścicielem gruntu pod tą drogą. Przepis art. 10 ust. 5c) ustawy o drogach publicznych stanowi bowiem podstawę jedynie do zmiany kategorii drogi jednak nie traktuje o jednoczesnym nabyciu prawa własności gruntów pod drogami publicznymi.
Z kolei, zdaniem Kolegium, Rada Powiatu w W. podjęła jedynie uchwałę w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej niektórych odcinków dróg powiatowych, jednakże "nie podjęto uchwały o nadaniu temu odcinkowi drogi kategorii drogi gminnej, do czego niezbędne byłoby przejście własności działki na gminę". Brak jest normy prawnej, która takie automatyczne przejście własności by ustanawiała. Z tego względu organ odwoławczy podzielił pogląd Starosty, że skoro Gmina nie jest właścicielem działki nr [...] zatem Starosta nie był właściwy do rozpoznania jej wniosku, a postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.
Z powyższymi poglądami organu tak odwoławczego jak i organu I instancji nie sposób się jednak zgodzić.
Słusznie dowodzi skarżąca, że w wypadku uchwały podjętej na podstawie art. 10 ust. 5c) ustawy o drogach publicznych – skutkiem pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii jest zaliczenie go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi. Nie ma racji Kolegium, że w tym wypadku niezbędnie jest podjęcie uchwały o nadaniu danemu odcinkowi drogi kategorii drogi gminnej.
W myśl wskazanego wyżej przepisu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1693), rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej.
Podzielając w pełni pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt II GSK 990/21, należy wskazać, że "art. 10 ustawy o drogach publicznych, regulujący kwestię pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii stanowi wyraz założonej przez ustawodawcę alokacji dróg zgodnie z ich funkcją w sieci dróg i zgodnie z podziałem na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne. Ustalone w nim reguły odnoszą się do dwóch odrębnych przypadków, w których dojdzie do potrzeby dekategoryzacji dróg publicznych. Pierwszy przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej w art. 10 ust. 1-4 ustawy o drogach publicznych, w której stosuje się tryb właściwy do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. W ust. 3 przyjęto, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Jak wskazuje zdanie drugie tego przepisu, pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Drugi przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej w ust. 5 i nast. Zmiana kategorii dróg regulowana tymi przepisami nastąpi w sytuacji wywołanej zaliczeniem odcinków dróg do drogi wojewódzkiej w związku z wybudowaniem nowej drogi krajowej lub przekazaniem go przez gminy w drodze stosownej uchwały. Powyższe może uruchomić "kaskadowy" mechanizm przekazywania "zbędnych" dróg wojewódzkich przez samorząd województwa powiatowi. W świetle zatem art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych, sejmik województwa może podjąć uchwałę o pozbawieniu nabytego od gminy odcinka drogi przysługującej mu kategorii drogi wojewódzkiej, jeżeli odcinek ten nie spełni definicji drogi wojewódzkiej. Zastosowanie ustawowych definicji dróg publicznych przez sejmik wojewódzki powinno prowadzić do wykazania, że dany odcinek drogi nie spełnia definicji drogi wojewódzkiej. Następnie, w myśl art. 10 ust. 5c u.d.p., rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1049/20).
Tak więc z treści przepisów art. 10 ust. 5a-5f ustawy o drogach publicznych wynika, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, bo następuje to z mocy prawa, jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego".
Jednocześnie należy podkreślić, że w myśl art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2).
Słusznie zatem przyjmuje się w orzecznictwie, że z datą zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych – staje się ona własnością danej gminy – w myśl art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1338/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 125/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 168/21).
Z tego względu za trafny należało uznać zarzut naruszenia art. 90 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 10 ust. 5c) ustawy o drogach publicznych a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że podnoszona przez stronę kwestia uniemożliwienia jej przedstawienia stosownego odpisu z księgi wieczystej na udokumentowanie, iż jest właścicielem przedmiotowej działki nie ma dla sprawy kluczowego znaczenia, skoro samo zaliczenie odcinka drogi do kategorii dróg gminnych nastąpiło ex lege, a podstawą do stosownego wpisu w księdze wieczystej stanowi w tym wypadku uchwała Rady Powiatu w W. z dnia [...] czerwca 2021 r. Wobec tego nie ma też potrzeby przeprowadzania dowodu z opinii biegłego geodety, na okoliczność, że drzewa objęte wnioskiem rosną na nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miejskiej w W. .
W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że umorzenie postępowania w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew, wszczętego na wniosek Gminy Miejskiej W. było wadliwe.
Zgodnie bowiem z treścią art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
W niniejszej sprawie takie umorzenie byłoby zatem zasadne wówczas, gdyby organ – po wszczęciu postępowania - w niewadliwy sposób ustalił, że Gmina Miejska W. nie jest właścicielem działki nr [...]. W takim jednak przypadku organ ten winien wniosek Gminy przekazać, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. organowi właściwemu, o czym winien zawiadomić stronę wnoszącą podanie. Tymczasem organ nie tylko umorzył postępowanie bez dokonania należytej oceny treści uchwały z dnia [...] czerwca 2021 r. – w kontekście omówionych wyżej uregulowań zawartych w ustawie o drogach publicznych oraz o ochronie przyrody, ale także nie przekazał wniosku organowi, który jego zdaniem jest w tym wypadku właściwy.
W ocenie Sądu, pogląd organu, zgodnie z którym pozbawienie kategorii drogi powiatowej odcinka drogi objętego uchwałą Rady Powiatu w W. z dnia [...] maja 2021 r. oraz związane z tym zaliczenie tego odcinka (działka nr [...]) do kategorii drogi gminnej nie powoduje, że staje się ona własnością gminy lecz nadal stanowi własność Skarbu Państwa jest sprzeczny z art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Art. 2a ust 1 tej ustawy jednoznacznie wskazuje bowiem, że własność Skarbu Państwa stanowią drogi krajowe. Droga stanowiąca działkę nr [...] niewątpliwie zaś nie jest drogą krajową lecz gminną – co przyznaje sam organ. Natomiast art. 2a ust. 2 wspomnianej ustawy określa czyją własnością są pozostałe drogi – w tym drogi gminne i nie wymienia jako właściciela drogi gminnej Skarbu Państwa.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej dokonają oceny stanu faktycznego, według wskazań zawartych w niniejszym wyroku mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o drogach publicznych, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym na wniosek organu, którem strona nie sprzeciwiła się (stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).