II SA/Sz 639/21

II SA/Sz 639/21 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2021-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska /sprawozdawca/
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący/
Stefan Kłosowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 2, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2a, art. 30 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 51 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2002 nr 169 poz 1386
art. 2 pkt 3 i 4
Ustawa z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego ze zgłoszeniem oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], wydaną
na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
(Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm., zwanej dalej: "p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256, ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego
w K. , nakazał B. K. (zwanemu dalej: "stroną" lub "skarżącym") doprowadzenie ponadnormatywnego budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach 6,52 x 7,94 m, oznaczonego jako nr [...] na załączniku graficznym, wybudowanego na działce nr [...] obr. W. , położonej przy ul. [...] w W. , gm. W., do zgodności z granicznymi parametrami (budynek parterowy, powierzchnia zabudowy wynosząca maksymalnie 35 m2), wynikającymi ze skutecznie przyjętego zgłoszenia z dnia [...] marca 2016 r. Jednocześnie organ zobowiązał stronę do wykonania prac pod nadzorem osoby uprawnionej oraz przedłożenia oświadczenia osoby uprawnionej, w którym stwierdza się, że prace wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami, a także powiadomienia organu o ich zakończeniu.
Jak wskazał w uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji, w dniu [...] maja
2018 r. pracownicy organu przeprowadzili kontrolę nieruchomości położonej w W. , gm. W., działka nr [...], w obr. W. . Działka oznaczona obecnie numerem [...], będąca własnością strony, powstała w wyniku scalenia dwóch działek o nr [...] oraz nr [...], znajduje się na terenie, objętym aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]. Działka zabudowana jest czteroma budynkami: dwoma budynkami rekreacji indywidualnej oraz dwoma budynkami gospodarczymi
W zakresie obiektu nr [...], objętego niniejszym postępowaniem, ustalono, że jest to budynek parterowy z urządzoną wewnątrz antresolą, który został wybudowany
na podstawie zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę, z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] Zgłoszenie obejmowało budowę budynku rekreacji indywidualnej, drewnianej konstrukcji szkieletowej, parterowego z dachem drewnianym, pokrytym gontem bitumicznym, o wysokości nieprzekraczającej 5,0 m.
Wymiary budynku wynikające ze zgłoszenia wynosiły 4,5 x 7,7 m, projektowana powierzchnia zabudowy - ca 34,65 m2.
W dniu [...] maja 2019 r. pracownicy organu I instancji dokonali szczegółowych pomiarów przedmiotowego budynku, tj. zasadniczej bryły budynku, które wyniosły 4,55 x 7,94 m oraz tarasu usytuowanego od strony wschodniej na całej szerokości budynku wraz z wspartym na słupach zadaszeniem, stanowiącym przedłużenie wschodniej połaci dachu, który posiada wymiary 1,97 x 7,94 m. Powierzchnię przedmiotowego budynku nr [...] organ wyznaczył po obrysie ścian zewnętrznych budynku oraz słupów, zamykających przedmiotowy "zadaszony taras", który jest integralnie i funkcjonalnie z budynkiem powiązany, nie może być traktowany jako element drugorzędny. Rzeczywista powierzchnia zabudowy wskazanego budynku wynosi: 4,55 x 7,94 m + 1,97 x 7,94 m = 51,77 m2. Działka nr [...] ma powierzchnię wynoszącą [...] ha, tym samym spełniała warunki dające możliwość zgłoszenia zabudowy budynkiem rekreacji indywidualnej (art. 29 ust. 1 pkt 2a p.b.).
Organ I instancji prowadził postępowanie administracyjne w trybie art. 48 p.b.
W dniu [...] maja 2019 r. organ wydał postanowienie nakładające na stronę obowiązek przedłożenia do dnia [...] sierpnia 2019 r. przedstawionych szczegółowo
w postanowieniu dokumentów. Strona nie przedłożyła wymaganych dokumentów.
W związku z powyższym organ, decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nakazał skarżącemu rozbiórkę przedmiotowego budynku. Wskutek odwołania, organ II instancji, decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ zobowiązany został do prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 p.b. (realizacja obiektu budowlanego z odstępstwem od warunków dokonanego zgłoszenia).
W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ wydał postanowienie z dnia
[...] listopada 2020 r., którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia oraz nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, ekspertyzy technicznej wykonanej przez osobę uprawnioną, zawierającej ocenę stanu technicznego budynku wraz z wyszczególnieniem robót budowlanych potrzebnych do wykonania, celem doprowadzenia wybudowanego obiektu do zgodności zobowiązującymi przepisami p.b., tj. zmniejszenia jego powierzchni zabudowy do 35 m2. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., organ odmówił stronie przedłużenia terminu wykonania wskazanego postanowienia. Strona nie kwestionowała postanowienia i ostatecznie nie przedłożyła wymaganych dokumentów.
Wobec powyższego, organ I instancji uznał za konieczne wydanie decyzji nakazującej stronie doprowadzenie ponadnormatywnego budynku rekreacji indywidualnej do zgodności z granicznymi parametrami wynikającymi ze skutecznie przyjętego zgłoszenia. Określenie warunków prowadzenia robót pod nadzorem osoby uprawnionej oraz przedłożenia oświadczenia osoby uprawnionej, w którym stwierdza się, ze prace wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami.
Skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji podnosząc, że dokonał zgłoszenia budowy budynku rekreacji indywidualnej, które zostało przyjęte bez sprzeciwu organu. Wskazał, że w dniu [...] lipca 2016 r. i w dniu [...] marca 2017 r. pracownicy organu przeprowadzili kontrole budynku i stwierdzili, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania. Po kolejnej kontroli z [...] maja 2018 r. organ wszczął postępowania administracyjne w stosunku do budynków nr [...], nr [...]
i nr [...]. Wobec budynku nr [...], objętego niniejszym postępowaniem, organ nie wszczął postępowania. W dniu [...] maja 2019 r. organ ponownie dokonał pomiarów i stwierdził, że są one takie same, jak podczas wcześniejszej kontroli. W oparciu o dokonane ustalenia organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego budynku letniskowego. Strona nie zdołała zaskarżyć postanowienia z [...] listopada 2020 r. z uwagi na przeoczenie siedmiodniowego terminu do jego wniesienia. Koszt projektu może kształtować się w granicach [...] zł, a sytuacja finansowa nie pozwala skarżącemu na przeznaczenie takich środków na wykonanie przedmiotowego projektu. Strona nie zgodziła się z twierdzeniem, że budynek został wybudowany z odstępstwem od warunków dokonanego zgłoszenia, bowiem uważa, że budynek ten wybudowany został zgodnie ze zgłoszeniem. Następnie po jego wybudowaniu teren pod wypustem dachu zagospodarowano jako taras. Podczas kolejnej kontroli taras został zaliczony jako zadaszony i integralnie połączony z budynkiem.
Obecnie obowiązująca ustawa p.b. nie definiuje pojęcia powierzchni zabudowy ani w żadnym miejscu nie wskazuje jaką normą kierować się przy jej obliczaniu. Organ powołuje się na zbiory Norm Polskich, które przytaczają jak należy rozumieć definicję powierzchni zabudowy. Norma podaje dwie, w zasadzie sprzeczne ze sobą, definicje. Pierwsza mówi, że powierzchnia zabudowy liczona jest przy samej powierzchni terenu. Druga natomiast, że wyznacza ją rzut krawędzi zewnętrznych na powierzchnię terenu.
Nawiązując do sytuacji epidemiologicznej skarżący podniósł, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i nie jest w stanie zlecić jakichkolwiek czynności ekspertom technicznym z zakresu budownictwa czy też wynająć osoby uprawnionej do nadzorowania prac budowlanych z uwagi na koszt takiej czynności.
Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], wydaną
na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 2 p.b.
w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r., w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2020 r.
W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił ustalenia stanu faktycznego sprawy. Strona w dniu [...] marca 2016 r. złożyła w Starostwie Powiatowym w K. zgłoszenie robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, zarejestrowane pod nr. [...], polegających na "(...) budowie budynku rekreacji indywidualnej, drewnianej konstrukcji szkieletowej o wymiarach zewnętrznych 4,5m x 7,7m. Parterowy z dachem drewnianym pokrytym gontem bitumicznym o wysokości budynku nieprzekraczającym 5m (...). Do zgłoszenia dołączył szkice przedstawiające cztery elewacje budynku oraz rzut obiektu z góry.
W trakcie postępowania prowadzonego przed organem I instancji strona przedłożyła pismo tego organu z dnia [...] marca 2017 r. W oparciu o treść wskazanego pisma organ II instancji stwierdził, że w dniu [...] marca 2017 r. na działce nr [...]
w W. , w jej południowo-zachodnim narożniku istniał parterowy obiekt letniskowy wybudowany zgodnie z dokonanym zgłoszeniem z dnia [...] marca 2016 r. Kontrola przeprowadzona w dniu [...] maja 2019 r. wykazała, że wybudowany budynek (bryła podstawowa) ma wymiary 7,94 x 4,55 m (pow. zabudowy 36,13m2) oraz taras
1,97 x 7,94 m (pow. zabudowy 15,64 m2). Budynek na działce usytuowany jest zgodnie ze zgłoszeniem, tj. w odległości 4 m od granicy z działką nr [...] oraz w odległości 3 m od granicy z działką nr [...]. Wzdłuż ściany wschodniej budynku istnieje taras z zadaszeniem wykonanym poprzez przedłużenie wspartej na słupach połaci dachu budynku. Z rysunków dołączonych do zgłoszenia z dnia [...] marca 2016 r. wynika, że wybudowany obiekt nie odpowiada obiektowi zgłoszonemu. Zgłoszony obiekt jest jedną bryłą o wymiarach zewnętrznych 4,5m x 7,7m i nie posiada tarasu.
Organ II instancji przytoczył stanowisko NSA przedstawione w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 4/20, w analogicznej sprawie dla budynku nr [...], usytuowanego na przedmiotowej nieruchomości. Organy nadzoru budowlanego powinny rozważyć czy przedmiotowy budynek w zakresie powierzchni zabudowy powstał z odstępstwami od zgłoszenia w odniesieniu do wielkości powierzchni zabudowy. Natomiast niewątpliwe zadaszony taras jest tą częścią zabudowy, która powstała nielegalnie, jednak i ta okoliczność w związku ze stwierdzeniem skuteczności zgłoszenia czyni zasadnym uznanie, że i dodatkowo wybudowany taras powinien być rozpatrywany w kategoriach odstąpienia od zgłoszenia. Skoro poza zgłoszeniem powstał tylko taras o powierzchni zabudowy 10,01 m2, to nie jest to wystarczająca podstawa do stwierdzenia, że cały budynek letniskowy także w zakresie powierzchni zabudowy 34,55 m2 powstał bez zgłoszenia.
Mając na względzie powyższe, organ II instancji badający sprawę uznał,
że w przypadku realizacji obiektu (budynku nr [...]) z odstępstwami dot. powierzchni zabudowy, od dokonanego zgłoszenia z dnia [...] marca 2016 r., organ I instancji powinien rozpoznać sprawę w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b.
Jak wskazał organ, strona pomimo podjętych przez organ I instancji działań, nie przedłożyła odpowiednich dokumentów, na podstawie których organ nadzoru budowlanego, mógłby nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, w celu doprowadzenia istniejącego obiektu rekreacji indywidualnej do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.). Zatem organ powiatowy kończąc prowadzone postępowanie zobowiązany był do wydania decyzji na podstawie
art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., nakazującej stronie doprowadzenie wybudowanego obiektu
do stanu zgodnego z dokonanym zgłoszeniem.
Zdaniem organu II instancji, jeżeli nawet organ powiatowy w wyniku oględzin ustalił, iż przedmiotowy obiekt rozbudowany został o przedmiotowy taras i uznał to za stan nienaruszający obowiązujących przepisów ustawy – p.b., to ocena ta była niewątpliwie błędna.
W nawiązaniu do uzasadnienia wyżej powołanego wyroku NSA, organ II instancji podniósł, że w obecnie obowiązującym prawie brak jest legalnej definicji powierzchni zabudowy. Należy zatem przyjąć, rozumienie tego pojęcia w jego znaczeniu językowym, czyli przede wszystkim przez "powierzchnię zabudowy" będziemy rozumieć powierzchnię terenu (gruntu) zajętą przez daną zabudowę (budynek, obiekt budowlany). Przedmiotowy budynek jest wzniesiony na planie prostokąta o wymiarach zewnętrznych: 7,94 x 4,56 m oraz taras 1,97 x 7,94m. Zatem powierzchnia terenu zabudowanego przez ten obiekt, zgodnie z wykładnią językową, wynosi 36,13 m2 + 15,64 m2 = 51,77 m2.
Organ zauważył, że zwrot "powierzchnia zabudowy" został opisany w Polskiej Normie PN-ISO 9836:1997. Zgodnie z tą normą, powierzchnię zabudowy przedmiotowego budynku, rozumianą jako rzut pionowy zewnętrznych krawędzi tego budynku na powierzchnię terenu, należy wyznaczyć po obrysie ścian zewnętrznych tego budynku oraz słupów zamykających przedmiotowy zadaszony taras", który jest integralnie i funkcjonalnie z tym budynkiem powiązany, a zatem nie może być traktowany jako element drugorzędny. Powyższy sposób obliczenia powierzchni zabudowy jest ponadto zgodny z obowiązującym orzecznictwem NSA. Z treści wskazanej normy można wywieść, że do powierzchni przedmiotowego budynku należy zaliczyć przylegający do niego taras. Przy tym o kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego jako budynku, przemawia ustawowa definicja budynku, zawarta w art. 3 pkt 2 p.b.
Organ II instancji porównując zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zgodził się z twierdzeniem strony, że obecnie istniejący obiekt jest tym samym obiektem, który skarżący zgłosił w dniu [...] marca 2016 r. Dodał, że sytuacja materialna inwestora nie ma wpływu na wydane rozstrzygnięcie.
B. K., zastępowany przez adwokata, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na wskazaną decyzję organu II instancji z [...] marca 2021 r., wnosząc o jej uchylenie jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości.
Wydanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
1). przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a). art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., przez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności przyjęcie, że:
- parametry budynku wybudowanego zgodnie ze zgłoszeniem wykraczają poza ponadnormatywne wymiary, podczas gdy budynek wybudowany przez skarżącego ma wymiary zgodne ze zgłoszeniem, a zatem zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, na co wskazywały również przeprowadzone trzy kontrole budynku, które nie wskazały na nieprawidłowości w tym zakresie,
- zadaszony taras jest częścią zabudowy, która powstała nielegalnie, a nadto winien być wliczany do powierzchni zabudowy, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy nie było podstaw do zaliczenia tarasu do powierzchni zabudowy, stanowiącego podcień budynku, a nadto przy uwzględnieniu, że taras powstał z chwilą realizacji zgłoszenia, co stanowiło przedmiot oględzin przez urzędników PINB w K. , którzy nie wnosili wówczas zastrzeżeń co do zgodności tego obiektu ze zgłoszeniem,
- obecnie istniejący obiekt jest innym, niż skarżący zgłosił w dniu [...] marca 2016 r., podczas gdy skarżący nigdy nie dokonał przebudowy przedmiotowego domku,
zaś z protokołu kontroli, sporządzonego w dniu [...] maja 2018 r. wynika, że budynek ten (oznaczony w protokole jako budynek nr [...]), posiada taras, a nadto, że został wybudowany zgodnie ze zgłoszeniem, co - zdaniem skarżącego - stanowi naruszenie przez organ II instancji zasady prawdy materialnej, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie oraz dokonanie jego oceny z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów,
b). art. 7a k.p.a., poprzez jego pominięcie w chwili wydawania decyzji i rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść skarżącego, które powstały w związku z brakiem definicji legalnej "powierzchni zabudowy" i przyjęcie niekorzystnej dla skarżącego interpretacji, co doprowadziło do wydania przez organ decyzji, nakładającej na stronę obowiązku, którego realizacja może wywołać po stronie skarżącego szkodę finansową,
c). art. 11 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a., poprzez brak należytego wyjaśnienia przesłanek leżących u podstaw podjętej decyzji oraz nieuwzględnienie wniosków dowodowych zawnioskowanych przez stronę, tj. w postaci przesłuchania inspektorów z PINB w K. , którzy dokonywali kontroli na nieruchomości skarżącego w dniach: [...] lipca 2016 r., [...] marca 2017 r., [...] maja 2018 r. i [...] maja 2019 r., a nadto wystąpienia do Starostwa o udostępnienie dokumentacji geodezyjnej, potwierdzającej faktyczne parametry budynku i stwierdzenie, że wnioski dowodowe skarżącego są zbędne, podczas gdy wnioski te zmierzały do wyjaśnienia sprawy, w tym do weryfikacji, czy faktycznie skarżący dokonał rozbudowy budynku, a także do przedstawienia organowi II instancji pełnego obrazu sprawy, w oparciu o który możliwe byłoby wydanie decyzji zgodnej z prawem;
d). art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy z uwagi na zaistniałe uchybienia (w tym uchybienia interpretacyjne oraz uchybienia w zakresie pomiarów) organ II instancji winien był wydać decyzje reformatoryjną bądź kasatoryjną, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez sanowanie i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wadliwej;
2). przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy skarżący dopuścił się odstępstwa od zgłoszenia, a nadto że obecnie istniejący obiekt jest innym od tego, który skarżący wybudował zgodnie ze zgłoszeniem, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego nie sposób wywieźć, że organ ustalił kiedy i w jaki sposób skarżący miał się tego dopuścić.
W uzasadnieniu skargi skarżący przypomniał, że w stosunku do
znajdujących się na terenie nieruchomości obiektów oznaczonych nr [...] toczyły się wcześniej postępowania z art. 49b ust. 1 p.b. Decyzje w tych sprawach zostały uchylone. Co do domku letniskowego, oznaczanego na mapach nr [...], nie toczyło się wcześniej żadne postępowanie, a przeprowadzane kontrole stwierdzały zgodność budynku ze zgłoszeniem. Skarżący działając więc w zaufaniu do organu administracji był przekonany, że dokonał prawidłowego zgłoszenia, a wybudowany przez niego domek letniskowy jest zgodny z przepisami, o czym informowali go również kontrolujący.
Budynek opisany w decyzji został wybudowany w 2016 roku. Taras powstał pod tak zwanym wypustem dachu (podcieniem). Nastąpiło to od razu w chwili stawiania domku. Po przeprowadzonej kontroli w 2018 r. nie stwierdzono żadnych niezgodności wybudowanego budynku ze zgłoszeniem. Skarżący był więc przekonany, że zgodnie z tym, o czym informowali urzędnicy PINB w K. , budynek ten spełnia wszelkie wymogi przewidziane prawem. Skarżący nigdy więcej nie przeprowadził żadnych robót budowlanych przy tym obiekcie, w tym spornego tarasu. Nie było więc podstaw do wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, albowiem skarżący żadnych robót budowlanych nie przeprowadzał w chwili wydania postanowienia.
Jak podniósł skarżący, dysponuje zdjęciami, na których można zobaczyć jak wyglądał budynek tuż po powstaniu (w 2016 r.) oraz w 2020 r., tj. po wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. Na tych zdjęciach widać dokładnie ten sam budynek. Na przełomie ostatnich 4 lat nie uległ on żadnym modyfikacjom, rozbudowom bądź przebudowom. Skarżący dysponuje również rysunkami graficznymi, wykonanymi przez urzędników PINB w K. podczas oględzin, które były sporządzone do protokołu oględzin z dnia [...] maja 2018 r. Na pierwszym rysunku, budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania (oznaczony nr [...]), jest opisany jako zgodny ze zgłoszeniem. Organ w ogóle nie przywiązywał wagi do tarasu, który po pierwsze nie został wliczony do powierzchni zabudowy, a ponadto oznaczono ten taras błędnie - na krótszej ścianie budynku. Druga mapka, sporządzona w tym samym dniu, ma już oznaczony taras na dłuższej ścianie tego budynku, co świadczy o bardzo swobodnym podejściu urzędników dokonujących oględzin, do tego tarasu, który miał wówczas drugorzędne znaczenie i został przez urzędników oznaczony na dwa różne sposoby.
Nie świadczy to jednak o dokonaniu przez skarżącego jakichkolwiek zmian w kształcie budynku, a o braku dbałości przez urzędników PINB o szczegóły, które jak się okazuje, mają aktualnie dla skarżącego bardzo duże znaczenie. Jednak, bez względu na to, na której ścianie budynku taras zostałby oznaczony, zmieniłaby się powierzchnia zabudowy, gdyby faktycznie taras ten był wówczas do niej wliczany, a tak nie było.
Zdaniem skarżącego, poważne zastrzeżenia budzi treść postanowienia organu II instancji o odmowie uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącego z przesłuchania urzędników i dokumentacji geodezyjnej. Argumentował, że organ II instancji nie zmierzał do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, ale w sposób niezwykle pobieżny, z pominięciem słusznego interesu obywatela. Skoro na rzeczonej nieruchomości przeprowadzono wielokrotnie kontrole, skoro została wykonana dokumentacja geodezyjna w 2017 r., to należało się z tą dokumentacją zapoznać, przeprowadzić dowody, które potwierdzałyby założoną arbitralnie przez organ, nieprawdziwą, tezę, że doszło do rozbudowy obiektu o taras. Wówczas organ dysponowałby pełnym materiałem dowodowym, na podstawie którego mógłby dokonać swobodnej jego oceny. Skoro urzędnicy wielokrotnie odbywali kontrolę obiektów, to mają oni najlepszą wiedzę na temat ich stanu w określonym czasie.
Według skarżącego, skoro doszło do znowelizowania ustawy – p.b. w 2020 r.,
to organ winien mieć na uwadze te zmiany przy wydawaniu decyzji. Z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę jak i zgłoszenia, zostały zwolnione m.in. tarasy przydomowe o powierzchni zabudowy do 35 m2. Ani w trybie legalizacyjnym, ani w trybie naprawczym, nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie prawa budowlanego, lecz uzyskanie stanu zgodnego z prawem. Istotna jest również okoliczność, że zadaszony taras, stanowi de facto tzw. podcień, który zgodnie
z orzecznictwem, nie powinien być zaliczany do powierzchni budynku - wyrok NSA z dnia z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 2182/17, Lex nr 2458376). Orzeczenie to jest o tyle istotne, że w niniejszej sprawie organ I instancji przyjął zgłoszenie, nie wnosząc sprzeciwu, a ponadto skontrolował omawiany budynek i nie znalazł podstaw, aby przyjąć, że jest on niezgodny z prawem. Zatem już tylko ta okoliczność powinna mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ skarżący był przekonany o tym, że organ przyjął taką samą metodologię obliczenia powierzchni zabudowy co skarżący. Nie można zgodzić się z organem II instancji, który z niewiadomych przyczyn uznał, że zadaszony taras jest niewątpliwie częścią zabudowy, która powstała nielegalnie, biorąc również pod uwagę, że brak jest legalnej definicji "powierzchni zabudowy".
Skarżący w dalszym ciągu zaprzecza, aby miał dokonywać rozbudowy obiektu. Niezależnie od tego, treść zaskarżonej decyzji może nieść za sobą bardzo poważne skutki finansowe, na które skarżący nie jest przygotowany, zwłaszcza w obliczu kryzysowej sytuacji finansowej, wywołanej epidemią SARS-CoV-2.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie
art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 1842 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.
Sądowa kontrola sprawy dokonana według kryterium legalności działań organu administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2021 r., poz. 137), nie potwierdziła zasadności wniesionej skargi.
Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.
W myśl art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Jak słusznie zauważył organ w zaskarżonej decyzji, w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie (obowiązującym do dnia 18 września 2020 r.), zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidulanej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekroczyć jednego na każde 500 m2 powierzchni działki (art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2a p.b.).
W sprawie niekwestionowane jest ustalenie organu o posadowieniu na nieruchomości skarżącego nr [...], przy ul. [...] w miejscowości W., gm. W. budynku rekreacji indywidualnej oznaczonego zgodnie z załącznikiem graficznym nr [...]. Skarżący dokonał zgłoszenia budowy przedmiotowego budynku w dniu [...] marca 2016 r. wskazując wymiary budynku - 4,5 x 7,7 m. Obiekt po wybudowaniu kontrolowany był przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. [...] lipca 2016 r., [...] marca 2017 r., [...] maja 2018 r. W ramach postępowania objętego przedmiotem skargi przedmiotowy budynek był kontrolowany przez pracowników organu w dniu [...] maja 2019 r. Według stanowiska organów obu instancji wskazany budynek jest usytuowany zgodnie ze zgłoszeniem, w zachowanych w odległościach od działek sąsiednich i niekwestionowane jest jego posadowienie zgodnie z obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednak wymiary budynku odbiegają od podanych w zgłoszeniu.
Rzeczywista powierzchnia zabudowy budynku nr [...] wynosi aktualnie 51,77 m2, wliczając taras o wymiarach 1,97 x 7, 94 m (usytuowany od strony wschodniej na całej szerokości budynku), wsparty na słupach z zadaszeniem, stanowiącym przedłużenie części połaci dachu. Budowa takiego budynku mogła być zrealizowana jedynie na podstawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 p.b.).
Sąd uznaje za prawidłowe ustalenia organu co do charakteru przedmiotowego obiektu jako budynku (art. 3 pkt 2 p.b.) oraz zajmowanej przez ten budynek wraz
z zadaszonym tarasem powierzchni zabudowy.
Jak wynika z załącznika do zgłoszenia z dnia [...] marca 2016 r., do którego inwestor dołączył rzut budynku i widok elewacji budynku z czterech stron, budynek miał mieć wymiary 7,7 m x 4,50 m. Z dokumentów tych nie wynika zamiar budowy przez skarżącego tarasu – nie został on uwidoczniony na znajdujących się w aktach szkicach obrazujących wygląd budynku, co oznacza, że budowa miała miejsce niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Skarżący twierdzi bowiem, że rozbudowy i przebudowy budynku w późniejszym okresie nie dokonywał. Skoro tak, to organ miał prawo sądzić, ze obiekt zostanie wybudowany zgodnie ze zgłoszeniem i w takim stanie oraz wymiarach jak uwidocznione na szkicach, z których jednoznacznie, zdaniem Sądu wynika, jakie budynek miał mieć wymiary oraz to, że nie przewidziano w nim budowy tarasu.
Wbrew wywodom skarżącego, organy obu instancji przyjęły, że w badanej sprawie doszło do wybudowania obiektu z odstąpieniem od dokonanego zgłoszenia, a nie jego rozbudowy. Zatem przeprowadzenie dowodów na okoliczność czy i kiedy skarżący dokonał rozbudowy budynku słusznie organ uznał za bezcelowe.
Istota sporu w badanej sprawie wiąże się z rozumieniem (stosowaniem do obliczeń) pojęcia "powierzchni zabudowy", które nie zostało zdefiniowane ustawowo, ale jest jednym z charakterystycznych parametrów użytkowych w budownictwie. W celu obliczenia powierzchni zabudowy obiektów budowlanych należy każdorazowo uwzględniać wszystkie okoliczności faktyczne dotyczące konkretnego obiektu w kontekście sposobu zajęcia przez ten obiekt przestrzeni. Charakterystyczne parametry użytkowe w budownictwie określone zostały w Polskiej Normie PN-ISO 9836 (publ. przez Polski Komitet Normalizacyjny). W tym miejscu podkreślić należy, że Polskie Normy nie są co prawda przepisami prawa, jednak z celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z unormowań prawnych, zawartych w art. 2 pkt 3, 4 i 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 169, poz. 1386 ze zm.) wynika, iż pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający - do powszechnego i wielokrotnego stosowania - zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 785/07, opubl. w CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem pojęciu "powierzchnia zabudowy" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie. Zgodnie z punktem 5.1.2.2 cytowanej wyżej Normy "powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Powierzchnia zabudowy powstaje, jako powierzchnia otrzymana przez zrzutowanie bryły budynku (zewnętrznych krawędzi/ścian) w stanie wykończonym. Do tej powierzchni nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy)". Takie rozumienie "powierzchni zabudowy" jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por.: wyroki NSA z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 623/15; z 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 933/15, II OSK 1293/15, II OSK 1062/15, II OSK 1334/15; z 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 675/13; z 6 maja 2008 r., sygn. I OSK 785/07; z 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2747/15).
W świetle powyższych rozważań organ prawidłowo uznał, że powierzchnia tarasu przylegającego do budynku nr [...], jako trwale, konstrukcyjnie, a nadto funkcjonalnie związana z tym obiektem zadaszeniem (wykonanym poprzez przedłużenie wspartej na słupach połaci dachu budynku), powinna być wliczona do powierzchni jego zabudowy, a co za tym idzie powierzchnia budynku przekracza 35 m˛. Trafnie również organ przyjął, że nie może on być traktowany jako element drugorzędny, o jakim mowa w punkcie 5.1.2.2 Polskiej Normie PN-ISO 9836: 1997. Przesądza o tym jego wielkość, usytuowanie i sposób połączenia z budynkiem, który wskazuje iż stanowi on jego istotną część przeznaczoną do wypoczynku i rekreacji.
Konsekwencją poczynionych przez organ ustaleń było zastosowanie procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 50 p.b.
Stosownie do art. 50 ust. 1 p.b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub
2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub
3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub
4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji
o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.
W myśl art. 50 ust. 3 p.b., w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz.
Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 p.b., nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia stosownej ekspertyzy technicznej w sprawie stwierdzonego odstępstwa od przyjętego zgłoszenia z dnia [...] marca 2016 r. Skarżący obowiązku nałożonego postanowieniem nie wykonał, co w konsekwencji uprawniało organ I instancji do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez nałożenie obowiązku doprowadzenia wybudowanego budynku do stanu zgodności z granicznymi parametrami dotyczącymi powierzchni zabudowy tj. 35 m2.
Skarżący podnoszoną argumentacją o naruszeniu w sprawie przepisów prawa procesowego nie podważył skutecznie dokonanych przez organ ustaleń stanu faktycznego i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja zawiera elementy konieczne w zakresie objaśnienia stanu faktycznego i jego znaczenia dla zastosowanej materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia. Dowody, które zebrał organ były wystarczające do wydania decyzji.
Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego w zakresie potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego o przesłuchanie pracowników organu, którzy kontrolowali przedmiotowy budynek oraz potrzeby sięgania do dokumentacji geodezyjnej (wniosku tego nie uwzględnił organ II instancji), skoro istotne dla wyniku sprawy okoliczności wynikają z dokumentacji będącej w dyspozycji organu. Podnoszony skargą zarzut naruszenia wydaną decyzją art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. jest chybiony, miał on wyłącznie na celu podważenie ustalonych przez organ faktów, których zdaniem skarżącego nie sposób wywieść z zebranego materiału dowodowego. Kontrola sprawy nie wykazała aby wskazany przepis został zastosowany przez organ wadliwie.
Sąd w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie stwierdził naruszeń prawa wydaną decyzją, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.
Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), skargę oddalił.