II SA/Sz 638/22

II SA/Sz 638/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2022-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak /przewodniczący/
Katarzyna Sokołowska
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
III OSK 272/23 - Wyrok NSA z 2024-10-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151a par. 2, art. 3 par. 2a, art. 64e
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 2, art. 136, art. 155, art. 108 par. 1, art. 64 par. 2, art. 107 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 916
art. 83 ust. 1 pkt 1, art. 83 ust. 2, art. 83a ust. 1, art. 83c ust. 3, art. 84 ust. 1, art. 83d pkt 6, art. 86 ust. 1
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 49 par.1
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze sprzeciwu Spółka na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzewa oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Wnioskiem z dnia 8 listopada 2021 r. "S. " Spółka Akcyjna z siedzibą w K. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca" "Spółka" lub "Strona"), wystąpiła o wydanie zezwolenia na usunięcie 3 drzew liściastych z gatunku dąb szypułkowy, zlokalizowanych na działkach nr [...], [...] i [...] , obr [...] miasta D., które kolidują z projektowanym lądowiskiem dla śmigłowców przy Szpitalnym Oddziale Ratunkowym w D.. Do wniosku dołączone zostały m.in.: zestawienie drzew do usunięcia, oświadczenie o posiadanym tytule prawnym Spółki jako dzierżawcy, kserokopia oświadczenia Powiatu D., jako właściciela nieruchomości, na której planowane jest usunięcie drzew o posiadanym tytule prawnym do nieruchomości oraz oświadczenie o wyznaczenie nasadzeń kompensacji przyrodniczej.
2. Burmistrz D. wydał w dniu [...] lutego 2022 r. decyzję w której:
1) zezwolił Spółce na usunięcie drzewa z gatunku dąb szypułkowy o obwodzie pnia 445 cm, zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie [...] miasta D. oraz drzewa z gatunku dąb szypułkowy o obwodzie pnia 348 cm i drzewa z gatunku dąb szypułkowy (o dwóch pniach) o obwodach pni wynoszących 198 cm i 260 cm (mierzonych na wysokości 130 cm) zlokalizowanych na działce nr [...] położonej w obrębie [...] miasta D. ,
2) ustalił termin usunięcia drzew, o których mowa w punkcie 1 decyzji - do dnia 31 maja 2022 r.,
3) ustalił opłatę za usunięcie drzew, o których mowa w punkcie 1 niniejszej decyzji w wysokości 31 150,00 zł. Specyfikacja wyceny widnieje w załączniku nr 1 do decyzji, stanowiącym jej integralną część,
4) orzekł nie naliczać opłaty za usunięcie 3 drzew z gatunku dąb szypułkowy zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 4 i 10 ustawy o ochronie przyrody,
5) poinformował, że uiszczenie opłaty następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym zezwolenie na usunięcie drzew stało się ostateczne.
Z kolei postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r. Organ ten nadał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji w zakresie pkt 1 i 2.
3. W dniu 17 lutego 2022 r. do Organu wpłynęło odwołanie od powyższej decyzji, wniesione przez Stowarzyszenie [...] które zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach w strony postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. W odwołaniu Stowarzyszenie podniosło, że opłatę naliczono jedynie za usunięcie jednego drzewa, natomiast nie naliczono opłaty za pozostałe, mimo że wnioskodawca, jako przyczynę ich usunięcia wskazał budowę lądowiska dla śmigłowców, co jest związane z działalnością prowadzoną przez Spółkę. Usunięcie drzew nie było więc spowodowane ich stanem lub innymi zagrożeniami, stąd odwołujący wniósł o zmianę decyzji w zakresie naliczania opłat za usunięte drzewa.
4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca
1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 1 pkt 1, art. 83a ust. 1, art. 83b ust. 1, art. 83c ust. 3, art. 84 ust. 1 i 2, art. 85, art. 86 ust. 1 pkt 4 i 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r" poz. 916 - dalej "ustawa"), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że ochrona drzew przewidziana w ustawie jest ochroną zdecydowanie ukierunkowaną na zachowanie tego elementu przyrody, związaną z możliwością uzależnienia przez organ zgody na usunięcie drzewa od jego przesadzenia, lub zastąpienia innym drzewem, wiążącą się z opłatami i sankcjami w razie naruszenia obowiązującego zakazu usunięcia drzewa. Decyzje wydawane w sprawach zezwoleń na usunięcie drzew i krzewów należą do decyzji tzw. uznaniowych i w odróżnieniu od decyzji związanych ściśle przepisami prawa, wymagają szczegółowego uzasadnienia, dlaczego to, a nie inne rozwiązanie zostało przez organ przyjęte. Również regulowaną w art. 83c ustawy możliwość nałożenia w zezwoleniu na usunięcie drzew obowiązku nasadzeń zastępczych pozostawiono uznaniu organu, jednakże zakres tego uznania wyznaczony jest przepisami ustawy o ochronie przyrody, jak również celami tej regulacji. W literaturze zaznaczono, że po pierwsze obowiązku nasadzeń zastępczych nie powinno się nakładać jeżeli straty w środowisku nie będą znaczące, a po drugie, jeżeli usunięcie drzew lub krzewów podlega obowiązkowi opłatowemu (a taka jest reguła), to uszczerbek w środowisku jest obiektywnie potwierdzony.
W ocenie Kolegium, Organ I instancji właściwie określił wysokość opłaty w kwocie [...],00 zł za jedno z drzew przeznaczonych do usunięcia, a także w sposób uprawniony ocenił, że za pozostałe drzewa nie nalicza się opłaty. W przedmiotowej sprawie żadna ze stron nie kwestionowała dokonanych przez Organ w toku oględzin ustaleń co do stanu drzew i ich żywotności (stwierdzone cechy obumierania drzew), a także niszczenia przez drzewa fundamentów budynku, widoczne poprzez pęknięcia jego ściany oraz znaczne wybrzuszenia przy podstawie budynku. Dokonane oględziny drzew uzasadniały zastosowanie przez Organ art. 86 ust. 1 pkt 4 oraz 10 ustawy wprowadzającego obligatoryjność nienaliczania opłat w przypadkach ziszczenia się przesłanek opisanych w tym artykule. Przesłanki stanowiące podstawę nienaliczania opłat nie zwalniają jednakże w tym przypadku od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew. Inwestycja, z którą kolidowały drzewa, polegała na budowie lądowiska, natomiast lądowisko to nie lotnisko, a więc drzewa nie stanowiły przeszkody lotniczej, o której mowa w art. 82 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 3 lipca 2022 r. Prawo lotnicze (Dz.
U. z 2020 r., poz. 1970 ze zm.).
Niezależnie od powyższego Kolegium uznało, że decyzja Organu I instancji nie jest właściwa, gdyż Organ ten pominął w rozstrzygnięciu kwestię nasadzeń zastępczych w zamian za wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, o co zresztą wnosiła Spółka inicjująca postępowanie. Tym samym nie rozważył również, jaki uszczerbek dla środowiska spowoduje ich usunięcie oraz jaki będzie najlepszy sposób rekompensaty dla środowiska tego uszczerbku. Zaakcentowało, że zgodnie z wykładnią celowościową art. 83c ust. 3 ustawy nasadzenia zastępcze mają na celu możliwie najlepszą kompensatę strat w lokalnych zasobach przyrodniczych. Oznacza to, że obowiązkiem organu jest wydanie decyzji o treści, która wyrówna stratę w zasobach przyrodniczych. Organ wydający zgodę na wycinkę drzew ma obowiązek dbać o przyrodę, która jest dziedzictwem i bogactwem narodowym (art. 4 ust. 1 ustawy). Nie może zatem dochodzić do sytuacji, w której wycinka drzew nie zostanie w odpowiedni sposób skompensowana. Z przepisu art. 83c ust. 3 ustawy wynika, że jakkolwiek w ramach decyzji udzielającej zezwolenie na usunięcie drzew orzeczenie obowiązku dokonania przez jej adresata nasadzeń zastępczych ma charakter fakultatywny, to odstępując od nałożenia tego obowiązku organ wydający decyzję jest zobligowany do szczegółowego uzasadnienia przyczyn, ze względu na które nie przewidział w swoim rozstrzygnięciu konieczności dokonania kompensacji przyrodniczej w postaci takich nasadzeń. Powody takie powinny przy tym świadczyć o braku możliwości, w okolicznościach danego przypadku, dokonania nasadzeń zastępczych lub ich niecelowości, tudzież organ powinien wskazać, iż podjął lub podejmuje innego rodzaju działania stanowiące wystarczającą kompensację wobec straty w przyrodzie wynikającej z usunięcia drzewa (drzew), na którą organ wyraził zgodę w swojej decyzji.
W zaskarżonej decyzji Organ I instancji nie odniósł się w ogóle do wnioskowanej przez Stronę rekompensaty w formie nasadzeń zastępczych, jak również do treści art. 83c ust. 4 ustawy i nie wyjaśnił powodów, dla których stwierdził, że najlepszą formą rekompensaty dla środowiska będzie opłata. Jeżeli Organ uznał, że nałożenie opłaty za usunięcie jednego drzewa w sposób najlepszy zrekompensuje uszczerbek w środowisku w zamian za usunięcie czterech drzew powinien w sposób wyczerpujący i jednoznaczny wykazać to w uzasadnieniu decyzji, jak również wykazać dlaczego wnioskowane nasadzenia zastępcze nie pozwolą na osiągnięcie celu przewidzianego w ustawie w stopniu większym niż opłata. Niezrozumiałe i nieprawidłowe jest również w ocenie Kolegium odstąpienie od rozważenia zasadności nasadzeń zastępczych w stosunku do drzew zwolnionych z obowiązku opłatowego i zrezygnowanie w ten sposób całkowicie z rekompensaty za ich usunięcie. Brak obowiązku poniesienia opłaty za usunięcie drzew nie jest równoznaczne z brakiem możliwości uzależnienia zezwolenia na ich usuniecie od nasadzeń zastępczych. W powyższym zakresie Organ nie sprostał wymogom decyzji wydawanej w ramach uznania administracyjnego, które są nawet większe niż w przypadku rozstrzygnięć zapadających na zasadzie ustawowego związania. To powoduje, że zaskarżona decyzja nosi znamiona dowolności, a odwołanie należy uznać za zasadne.
Kolegium stwierdziło również inne uchybienia, polegające na naruszeniu prawa materialnego, jak i procesowego, mogące mieć wpływ na wynik sprawy.
Wyjaśniło, że skoro wnioskodawca jest posiadaczem zależnym (gdyż włada nieruchomością jako dzierżawca na podstawie umowy dzierżawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. zawartej z właścicielem nieruchomości - Powiatem D. ), zatem wydanie zezwolenia na usunięcie drzew z terenu tej nieruchomości mogło nastąpić wyłącznie za zgodą właściciela tej nieruchomości, a więc Powiatu D.. W aktach sprawy brak jest stosownej zgody, bądź potwierdzenia jej udzielenia. Samo oświadczenie Powiatu D. o posiadanym tytule prawnym do nieruchomości, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego, nie zastępuje zgody i stanowi odrębny od zgody element wniosku o wydanie zezwolenia.
Ponadto Organ I instancji nie zweryfikował poprawności formalnej złożonego wniosku w zakresie właściwego umocowania osoby podpisującej wniosek oraz oświadczenie o posiadanym tytule prawnym do nieruchomości, do reprezentowania w tym zakresie Spółki. Wniosek w takim stanie rzeczy jest obarczony brakami formalnymi, do których usunięcia organ winien wezwać stronę w początkowej fazie postępowania.
Kolegium zwróciło uwagę, że choć Stowarzyszenie w odwołaniu zaskarżyło decyzję Organu w części dotyczącej opłaty, jednakże nie ma możliwości rozpoznania przedmiotowej sprawy tylko w tym zakresie. Wydanie zezwolenia, jak i pobranie opłaty za usunięcie drzew, są powiązanymi ze sobą elementami decyzji. Nie można więc skutecznie zaskarżyć jedynie elementów decyzji dotyczących opłaty, z pominięciem korzystnego dla wnioskodawcy uprawnienia (zgody na usunięcie drzew). Rozstrzygnięcie o uprawnieniu do wycięcia drzew nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym ze względu na wspólną materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, a także cel i sens prowadzonego postępowania, które ma doprowadzić do zrekompensowania negatywnego wpływu usunięcia drzew nap środowisko przyrodnicze. Decyzja administracyjna zezwalająca na usunięcie określonej ilości drzew i ustalająca jednocześnie wysokość należnej z tego tytułu opłaty, bądź orzekająca o nienaliczeniu opłaty, czy też odraczająca opłatę w zamian za nasadzenia zastępcze, nie może być traktowana jako odrębne i niezależne od siebie rozstrzygnięcia administracyjne, które można oddzielnie zaskarżyć w drodze odwołania i następnie oddzielnie wykonywać przed rozpatrzeniem odwołania. Z tego względu rozstrzygnięcie dotyczy całości zaskarżonej decyzji Organu I instancji.
Biorąc pod uwagę dokonane wyżej ustalenia Kolegium doszło do wniosku, że nie wszystkie istotne dla wyniku sprawy okoliczności zostały przez Organ I instancji wyjaśnione. Z tego względu zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów postepowania, tj. art. 7, 9, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium wskazało, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu Organ I instancji winien uwzględnić stanowisko wyrażone w niniejszej decyzji oraz wydać rozstrzygnięcie adekwatne do wyników właściwie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Jednocześnie winien rozważyć zasadność i celowość wnioskowanych nasadzeń zastępczych, w tym ocenić, czy mogą one stanowić rekompensatą dla środowiska większą niż opłata.
5. Spółka zaskarżyła ww. decyzję Organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W sprzeciwie zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję już prawomocną i ostateczną, dodatkowo objętą rygorem natychmiastowej wykonalności, działając bez wniosku i bez uzyskania zgody podmiotu wnioskującego o wydanie decyzji oraz w braku przemawiającego za tym interesu społecznego lub słusznego interesu strony.
Spółka podniosła, że wszystkie trzy drzewa, których usunięcie było przedmiotem decyzji Burmistrza spełniały przesłanki wymagane do wydania wnioskowanego zezwolenia. W przedmiotowej decyzji Organu pierwszej instancji wyznaczony został termin na usunięcie drzew, tj. 31 maja 2022 r. Ponadto w zakresie pkt 1 oraz 2 ww. decyzji dot. terminu oraz zezwolenia na usunięcie drzew decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Z uwagi na powyższe, dokonano usunięcia drzew wymienionych w decyzji. Tym samym uchylenie decyzji Burmistrza D. , która była podstawą do usunięcia drzew po jej wykonaniu jest obiektywnie niemożliwe, gdyż logicznie, nie da się przywrócić stanu poprzedniego, który występował przed usunięciem drzew. Zakres zaskarżenia w odwołaniu Stowarzyszenia jest jednoznaczny i nie pozostawia wątpliwości, że Kolegium nie miało prawa weryfikować decyzji, która była zarówno prawomocna jak i ostateczna. Mimo tego Organ odwoławczy w swojej decyzji nie zastosował się do ram ustalających zakres odwołania i swoją decyzję wydał w odniesieniu do całej decyzji Organu pierwszej instancji, tj. decyzję tą uchylił w całości i przekazał do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji wykraczając tym samym poza zakres zaskarżenia. Zdaniem Spółki, prawidłowo wydano zgodę na wycinkę drzew oraz zgodnie z wolą Spółki ustalono opłatę za wycinkę. Z kolei oddanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji skutkować będzie bezprzedmiotowością postępowania, gdyż drzewa, o usunięcie których wnioskowała Spółka zostały już usunięte na podstawie prawomocnej, obarczonej rygorem natychmiastowej wykonalności (w zakresie zezwolenia na dokonanie usunięcia) decyzji organu.
6. W odpowiedzi na sprzeciw Organ II instancji wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Sprzeciw nie jest zasadny.
7. Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy.
W świetle art. 3 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z powyższego przepisu wynika, że do przesłanek podjęcia decyzji kasacyjnej należą: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz wykazanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje więc wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki: z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21), zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie.
Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.
W przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.
8. Przedmiotem sprzeciwu uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2022 r., którą uchylono w całości decyzję Burmistrza D. z dnia [...] lutego 2022 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu Organowi.
Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. Organ I instancji, po rozpoznaniu wniosku Spółki o wydanie zezwolenia na usunięcie 3 drzew z gatunku dąb szypułkowy, w punktach 1-5 zezwolił na usunięcie wnioskowanych drzew (pkt 1), określił termin usunięcia (pkt 2), ustalił opłatę jak i termin jej uiszczenia (pkt 3 i pkt 5) oraz orzekł o nienaliczeniu opłaty za usunięcie wskazanych w niej drzew (pkt 4). Z kolei postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności pkt 1 i 2 ww. decyzji.
Natomiast decyzja kasacyjna Kolegium zapadła w wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek odwołania wniesionego przez dopuszczone do postępowania na prawach strony Stowarzyszenie, które w odwołaniu zakwestionowało decyzję w zakresie naliczania opłaty za usunięte drzewa.
9. W pierwszej kolejności wskazać należy, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jest to odrębny, nadzwyczajny tryb zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, który nie ma zastosowania w postępowaniu zwykłym. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie zwykłym w postępowaniu odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym. Okoliczność, że Organ I instancji nadał rygor natychmiastowej wykonalności pkt 1 i 2 decyzji z dnia 11 lutego 2022 r., wbrew twierdzeniu skargi, nie spowodowało, aby decyzja w tym zakresie stała się ostateczna, skoro wniesiono od niej odwołanie w ustawowym terminie. Nadanie rygoru na podstawie przepisu art. 108 § 1 k.p.a. wywołuje skutki wyłącznie w sferze tymczasowej wykonalności decyzji, a nie w zakresie jej ostateczności i nie powoduje żadnych skutków dla trybu i sposobu przeprowadzenia postępowania przez organ odwoławczy na skutek wniesionego przez stronę odwołania (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 110/19). Natomiast brak złożenia zażalenia na postanowienie nadające rygor natychmiastowej wykonalności decyzji powoduje, że cechę ostateczności uzyskuje postanowienie, a nie decyzja, której rygor nadano. Z tych też względów Organ II instancji nie mógł dopuścić się naruszenia art.155 k.p.a., skoro przepisu tego nie stosował, gdyż nie było ku temu podstaw.
10. Zdaniem Sądu, Organ II instancji nie uchybił również prawu wykraczając poza zakres odwołania, gdyż w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnionym było objęcie rozstrzygnięciem kasacyjnym całej decyzji Organu I instancji.
O ile zgodzić należy się ze Stroną, że to podmiot odwołujący się określa granice zaskarżenia decyzji, jednak dostrzec należy, że nie zawsze organ odwoławczy związany jest tymi granicami i żądaniem zawartym w odwołaniu. Uzależnione jest to bowiem od oceny, czy określona decyzja może zostać zakwestionowana w toku postępowania administracyjnego w części. Przy czym nie jest tu decydujące jedynie techniczne wyodrębnienie elementów decyzji w postaci punktów, ale to na ile te elementy (punkty) są ze sobą powiązane, oddziaływają na siebie, tworząc całość, która nie jest podzielna, a określone tą decyzją prawa lub obowiązku nie mogą być realizowane w oderwaniu od siebie.
Słusznie wskazało Kolegium, że na gruncie niniejszej sprawy decyzja zezwalająca na usunięcie drzew zawiera jednocześnie uprawnienie jak i warunki na jakich uprawniony podmiot może z tego uprawienia korzystać. Niewątpliwie rozstrzygnięcia te stanowią całość, funkcjonalnie ze sobą powiązaną, gdyż warunki, w tym określenie opłaty, pozostają w ścisłym związku z przesłankami wydania zezwolenia na usunięcie drzew. Rozstrzygnięcie o uprawnieniu do wycięcia drzew nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym niezależnie od warunków tego zezwolenia. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie, w którym podnosi się, że decyzja administracyjna zezwalająca na usunięcie określonej ilości drzew i ustalająca jednocześnie wysokość należnej z tego tytułu opłaty nie może być traktowana jako dwa odrębne i niezależne od siebie rozstrzygnięcia administracyjne, które można oddzielnie zaskarżyć w drodze odwołania i następnie oddzielnie wykonywać przed rozpatrzeniem odwołania (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1060/11 czy wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1440/16).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżenie odwołaniem decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie dotyczącym naliczenia opłaty za usunięcie drzew, obligowało Organ II instancji do merytorycznej i prawnej oceny całej sprawy rozstrzygniętej decyzją Organu I instancji. W konsekwencji bowiem zaskarżenie jedynie części decyzji wydanej przez Burmistrza nie oznaczało, że w pozostałej niezaskarżonej części decyzja ta stała się ostateczna. Organ odwoławczy zobowiązany był zatem do rozpatrzenia sprawy także w granicach nieobjętych odwołaniem, gdyż takie działanie wynikało z charakteru decyzji Organu I instancji oraz było niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia. Zaakceptowanie odmiennego stanowiska oznaczałoby przyjęcie sprzecznej z k.p.a. zasady związania organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem, a tym samym bezpodstawne ograniczenie kompetencji organu odwoławczego do kontroli decyzji w zaskarżonej części, nie zaś do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w całości sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją organu I instancji (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 218/08 oraz wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 446/18).
11. Przechodząc do oceny zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd stwierdza, że zaistniały przesłanki do podjęcia decyzji kasacyjnej, gdyż zgodzić należy się z Kolegium, że decyzja Organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Tryb i warunki wydawania zezwoleń na usunięcie drzew i krzewów reguluje ustawa o ochronie przyrody.
Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia na wniosek między innymi posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. W myśl art. 83 ust. 2 ustawy zgoda właściciela nieruchomości, o której mowa w ust. 1 pkt 1, nie jest wymagana w przypadku wniosku złożonego przez: 1) spółdzielnię mieszkaniową; 2) wspólnotę mieszkaniową, w której właściciele lokali powierzyli zarząd nieruchomością wspólną zarządowi, zgodnie z ustawą z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048); 3) zarządcę nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa. Zgoda właściciela nieruchomości, o której mowa w ust. 1 pkt 1, nie jest wymagana także w przypadku wniosku złożonego przez użytkownika wieczystego lub posiadacza nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, niebędących podmiotem, o którym mowa w ust. 2 (art. 83 ust. 3 ustawy).
Stosownie do art. 83a ust. 1 ustawy zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków.
Według art. 83c ust. 3 ustawy wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu. Ponadto zasadą jest, że posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów (art. 84 ust. 1 ustawy). Wówczas decyzja określa wysokość tej opłaty (art. 83d pkt 6 ustawy). Na mocy art. 86 ust.1 ustawy nie nalicza się opłat za usunięcie m.in.: drzew lub krzewów, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych lub funkcjonowaniu urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego (pkt 4) oraz drzew lub krzewów, które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości (pkt 10).
W świetle zacytowanych przepisów, rację należy przyznać Kolegium, że Organ I instancji nie zbadał wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.
W szczególności nie rozważył kwestii nasadzeń zastępczych w zamian za wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, choć taką możliwość zaproponowała sama Spółka. W aktach sprawy znajduje się bowiem oświadczenie Spółki z dnia 8 listopada 2021 r. o wyznaczeniu nasadzeń kompensacji przyrodniczej, w ilości jeden do jednego, drzew z rodzaju lipa, klon, jarząb, jesion lub innych (...). Pomimo tego Organ I instancji nie ocenił zasadności zobowiązania Spółki do określonych nasadzeń zastępczych nie wyjaśniając przyczyn takiego stanu rzeczy.
Podkreślenia wymaga, że kwestia nałożenia na podmiot uzyskujący zezwolenie na usunięcie drzew obowiązku dokonania w to miejsce nasadzeń zastępczych została oparta o konstrukcję uznania administracyjnego, o czym świadczy użycie w art. 83c ust.3 ustawy sformułowania "może być uzależnione". Choć zastosowanie instytucji nasadzeń zamiennych ma charakter fakultatywny, to nie oznacza to możliwości automatycznego odstąpienia od jej rozważenia i zaniechania przedstawienia w uzasadnieniu decyzji motywów dokonanego wyboru. Każde rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego powinno być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, żeby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją, nie zaś efektem choćby ograniczonego woluntaryzmu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 393/12). Dlatego też odstępując od orzeczenia obowiązku wskazanego w art. 83c ust. 3 ustawy organ wydający decyzję, aby uchronić się od zarzutu dowolności, zobligowany jest do podania powodów, ze względu na które nie przewidział w swoim rozstrzygnięciu konieczności kompensacji przyrodniczej w postaci nasadzeń zastępczych, zwłaszcza gdy wnioskodawca zaproponował taką formę. W takiej sytuacji zweryfikowania wymaga zarówno zasadność jak i celowość wnioskowanych nasadzeń zastępczych oraz to, czy nasadzenia są korzystniejszym rozwiązaniem aniżeli uiszczenie opłaty, przy uwzględnieniu, że nie można utożsamiać podstawy do braku naliczenia opłaty z brakiem szkody w przyrodzie i przesłanką do nieorzekania o kompensacji. Dopiero zawarcie w uzasadnieniu decyzji odpowiedniej argumentacji odnoszącej się do okoliczności konkretnej sprawy pozwala na ocenę, czy w wystarczający sposób uwzględniono zasady ochrony przyrody. Tymczasem, jak trafnie stwierdził Organ odwoławczy, obowiązkowi temu nie sprostował Organ I instancji, gdyż nie wyjaśnił dlaczego zaniechał wyznaczenia nasadzeń zastępczych, co powoduje, że wydana przez niego decyzja nosi cechy dowolności.
12. W ocenie Sądu, Kolegium zasadnie także wywiodło, że Organ I instancji nie weryfikował poprawności formalnej wniosku jak i załączonego do niego oświadczenia o posiadanym tytule prawnym. W aktach sprawy nie ma bowiem dokumentu, z którego wynikałby sposób reprezentacji Spółki i umocowanie do działania w jej imieniu osoby, która wniosek jak i dołączone do niego załączniki podpisała. Oznacza to zatem, że wniosek obarczony jest brakiem formalnym, który podlegał usunięciu poprzez wystosowanie odpowiedniego wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a czego Organ I instancji nie uczynił.
Sąd podziela także argumentację Kolegium, co do konieczności legitymowania się przez Spółkę zgodą właściciela nieruchomości tj. Powiatu D. na usunięcie wskazanych we wniosku drzew. Spółka jest bowiem tylko posiadaczem nieruchomości (dzierżawcą), a w taki przypadku zgoda właściciela jest obligatoryjnym elementem wniosku i jednym z warunków o charakterze materialnym, które muszą być spełnione, aby uzyskać pozytywną decyzję. Zgoda taka musi mieć charakter wyraźnego oświadczenia woli właściciela. Analiza akt sprawy potwierdza ustalenia Organu II instancji, że wymagana prawem zgoda właściciela nie została przełożona, gdyż za taką zgodę nie sposób uznać oświadczenia Powiatu D. o posiadanym tytule prawnym do nieruchomości. Organ I instancji przeoczył ten fakt i nie umożliwił Stronie uzupełnienia wniosku o zgodę właściciela, czym uchybił przepisom postępowania.
13. Niezależnie od dostrzeżonych przez Kolegium wad Sąd wskazuje, że sentencja (osnowa) decyzji Organu I instancji jest nieprecyzyjna, niejednoznaczna i niespójna.
W punkcie pierwszym tej decyzji zezwolono Spółce na usunięcie drzewa z gatunku dąb szypułkowy o obwodzie pnia 445 cm, zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie [...] miasta D. oraz drzewa z gatunku dąb szypułkowy o obwodzie pnia 348 cm i drzewa z gatunku dąb szypułkowy (o dwóch pniach) o obwodach pni wynoszących 198 cm i 260 cm (mierzonych na wysokości 130 cm) zlokalizowanych na działce nr [...] położonej w obrębie [...] miasta D. . Z kolei w punkcie trzecim ustalono opłatę za usunięcie drzew, o których mowa w punkcie pierwszym w wysokości 31 150,00 zł, jednocześnie wskazując, że specyfikacja wyceny widnieje w załączniku do decyzji. Analiza tego załącznika prowadzi do wniosku, że specyfikacja ta obejmuje tylko jedno drzewo gatunku dąb szypułkowy o obwodzie pnia 445. W konsekwencji sformułowanie zawarte w punkcie 3 może budzić wątpliwości, co jest przedmiotem opłaty, tj. czy wskazana opłata dotyczy wszystkich drzew przeznaczonych do usunięcia drzewa, czy też tylko jednego drzewa wskazanego w specyfikacji wyceny. Powyższe uwagi są o tyle istotne, że już w punkcie 4 orzeczono o nienaliczeniu opłaty za usunięcie trzech drzew z gatunku dąb szypułkowy, nie precyzując jednakże których to drzew dotyczy. Przy czym nie jest do końca jasne, czy Organ drzewa o dwóch pniach nie traktuje jako dwóch drzew. Zestawienie punktu 3 i 4 z punktem 1 dowodzi, że osnowa decyzji jest wewnętrznie niespójna i niejednoznaczna, gdyż nie wynika z niej za jakie dokładnie drzewa naliczono opłatę, a jakie z tej opłaty zostały zwolnione.
14. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie stanowi obligatoryjny i jeden z najważniejszych elementów decyzji administracyjnej. Nie jest możliwe zastąpienie rozstrzygnięcia uzasadnieniem decyzji, ani też wywodzenie rozstrzygnięcia z uzasadnienia orzeczenia. Dlatego też rozstrzygnięcie musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości czego dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznanie stronie lub jakie obowiązki zostały na nią nałożone. Rozstrzygnięcie powinno być sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Powinno być zrozumiałe bez wnikania w treść uzasadnienia. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny, jak też z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania do organów państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt II GSK 1477/18, z dnia 6 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 1086/20, z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1670/20, z dnia 2 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 873/18). Sentencja decyzji Organu I instancji tych wymogów nie spełnia, co świadczy o naruszeniu art. 107 § 1 k.p.a.
W ocenie Sądu, niewątpliwie usunięcie wyżej wskazanych wad procesowych na etapie postępowania odwoławczego godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania. W związku z tym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za prawidłowe.
15. Podsumowując stwierdzić należy, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, dlatego też Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw jako bezzasadny.
Przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa gov.pl.