II SA/Sz 60/24

II SA/Sz 60/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-03-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-01-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska /sprawozdawca/
Krzysztof Szydłowski
Wiesław Drabik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
III OSK 1742/24 - Wyrok NSA z 2025-12-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 916
art. 83d ust. 1 pkt 1, pkt 7, art. 83d  ust. 2, art. 83d ust. 5
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 155, art. 162 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 15 czerwca 2022 r., na podstawie art. 83 ust. 1, art. 83b ust. 1, art. 83c ust. 3, art. 83d ust.1, art. 83f ust. 1 pkt 14 ppkt b), art. 84 ust. 1 – 7, art. 85 ust. 1, ust. 4b, art. 86 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916), dalej jako "u.o.p.", uchwały nr XX/418/2017 Rady Miejskiej w Koszalinie, rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz.U. z 2017 r., poz. 1330), dalej jako "rozporządzenie", i art. 104 oraz 105 § 1 k.p.a. , Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu w Koszalinie, po rozpatrzeniu wniosku Aresztu Śledczego w Koszalinie, o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na terenie działki nr 35, obręb 07, przy ul. Strefowej w Koszalinie, zezwolił na usunięcie 77 szt. drzew wymienionych w sentencji decyzji, w terminie do dnia 31 sierpnia 2022 r.
Jednocześnie organ ten stwierdził, że nie podlega opłacie zezwolenie na usunięcie 4 drzew wymienionych w pkt 2 decyzji, umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie jednego drzewa i ustalił opłatę za usunięcie pozostałych 73 drzew wymienionych w pkt 1 decyzji, w wysokości 154 169,00 zł. Organ odroczył termin uiszczenia ustalonej opłaty na okres 3 lat od dnia upływu terminu dokonania nasadzeń zastępczych, określonych w pkt 5 decyzji, w którym zobowiązano wnioskodawcę do posadzenia 82 szt. drzew, wskazując szczegółowo ich gatunki oraz ilości. Termin dokonania nasadzeń zastępczych zakreślono do dnia 31 grudnia 2023 r., zobowiązując jednocześnie wnioskodawcę do powiadomienia organu o dacie wykonania obowiązku w terminie 14 dni od dnia dokonania nasadzeń.
W punkcie 6 decyzji wskazano, że wycinkę należy przeprowadzić we własnym zakresie, z zachowaniem zasad bezpieczeństwa, teren po wycince uporządkować, a pozyskane drewno przeznaczyć na swoje potrzeby. Przytoczono także treść art. 83d ust. 5 u.o.p., zgodnie z którym, jeżeli przyczyną usunięcia drzew jest realizacja inwestycji wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę, zezwolenia na usunięcie drzew może zostać wykonane pod warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę, które koliduje z drzewami będącymi przedmiotem zezwolenia.
W dniu 29 marca 2023 r. przeprowadzono oględziny, w trakcie których stwierdzono, że na terenie objętym wnioskiem dokonano wycinki 77 szt. drzew. W związku z powyższym wszczęto postępowanie, w toku którego zwrócono się do wnioskodawcy o wyjaśnienie kto, kiedy i na czyje polecenie dokonał wycinki drzew, a także o przedłożenie pozwolenia na budowę, wydanego w związku z inwestycją, której realizacja kolidowała z drzewami objętymi decyzją z dnia 15 czerwca 2022 r.
W odpowiedzi, Dyrektor Aresztu Śledczego w Koszalinie, dalej jako "strona", "skarżący", pismem z dnia 31 marca 2023 r., wniósł o wydłużenie terminu usunięcia drzew ze względu na ważny interes społeczny i publiczny. Wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę, której kopię dołączył do pisma, została wydana w dniu 12 grudnia 2022 r. i wtedy też przystąpiono do wyłonienia wykonawcy, któremu powierzono dokonanie wycinki drzew objętych zezwoleniem. W dniu 28 grudnia 2022 r. stwierdzono usunięcie drzew.
W piśmie podniesiono, iż ze względu na złożony i skomplikowany charakter inwestycji polegającej na budowie dwóch nowych pawilonów dla osadzonych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, określony w decyzji z dnia 15 czerwca 2022 r. termin wycinki drzew był zbyt krótki. Podkreślono jednocześnie, że proces uzyskania pozwolenia na budowę był długotrwały, a realizacja inwestycji jest związana z podniesieniem poziomu bezpieczeństwa wewnętrznego, stąd też w ocenie strony przedłużenie terminu wskazanego w pkt 1 decyzji jest uzasadnione.
W związku z wnioskiem strony o przedłużenie terminu do wykonania wycinki drzew wszczęto kolejne postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z dnia 16 maja 2023 r. odmówiono zmiany decyzji z dnia 15 czerwca 2022 r., w przedmiocie zmiany terminu usunięcia drzew.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że decyzja zezwalająca na usunięcie drzew zawiera jednocześnie uprawnienie, jak też warunki, na jakich uprawniony podmiot może z tego uprawnienia skorzystać. Jednym z tych warunków jest dokonanie wycinki w określonym terminie i pod warunkiem uzyskania prawomocnego pozwolenia na budowę. Organ, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych podkreślił, że dopuszczalna jest zmiana decyzji w tym zakresie, ale tylko wówczas, gdy termin określony w zezwoleniu jeszcze nie upłynął.
Organ podkreślił, że w badanej sprawie strona sama określiła termin dokonania wycinki drzew, co wynika ze złożonego wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew. Termin ten nie został jej narzucony. W przypadku stwierdzenia, że nie ma możliwości jego dotrzymania, można było złożyć wniosek o jego przedłużenie, ale należało to uczynić przed dokonaniem wycinki, a nie po niej.
Następnie organ poczynił rozważania na temat warunków zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 k.p.a., przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych.
Końcowo organ dokonał analizy pojęć "interes publiczny", "interes społeczny" i doszedł do przekonania, że w omawianej sprawie nie ma podstaw do zmiany decyzji ze względu na interes publiczny i społeczny, na który powołuje się strona, bowiem prymat ma zasada praworządności wyrażona w Konstytucji RP i zasada legalizmu wyrażona w k.p.a.
Od decyzji tej Dyrektor Aresztu Śledczego w Koszalinie wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, zarzucając jej naruszenie art. 155 k.p.a., art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i art. 9 k.p.a.
Decyzją z dnia 7 grudnia 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy przytoczył znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy prawa i wyjaśnił, że nie wynika z nich, aby decyzje o zezwoleniu na usunięcie drzew były wydawane na czas określony, a czasu obowiązywania zezwolenia nie można utożsamiać z okresem, w jakim może dojść do usunięcia drzew lub krzewów. Nie ma jednak wątpliwości, że zezwolenie samo w sobie jest niejako decyzją wydawaną na czas nieokreślony, a tylko możliwość skorzystania z wynikających z niego uprawnień ma charakter ograniczony czasowo.
W ocenie Kolegium, organ winien weryfikować, czy strona skorzystała z przyznanych jej uprawnień, a w sytuacji, gdy strona z uprawnień nie skorzystała powinien podjąć działania zmierzające do wygaszenia wydanego zezwolenia na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
Organ odwoławczy podzielił zapatrywanie organu I instancji, iż do zmiany decyzji w omawianej sprawie mogłoby dojść przed upływem terminu określonego w punkcie 1 decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew, a przede wszystkim przed dokonaniem ich wycinki.
Końcowo organ zauważył, że określony w pkt 1 decyzji z 15 czerwca 2022 r. termin został przyjęty zarówno przez organ jak i przez stronę bezrefleksyjnie, bez uwzględnienia faktycznych możliwości jego dotrzymania.
Dyrektor Aresztu Śledczego w Koszalinie, niezadowolony w rozstrzygnięcia, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą, w której podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 155 k.p.a., poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne uznanie, iż wniosek o zmianę decyzji ostatecznej Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu w Koszalinie z dnia 15 czerwca 2022 r. nie może zostać uwzględniony, gdyż decyzja ta wygasła, a nawet jeżeli wygasła to jest to przeszkodą do jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a.,
2) art. 155 k.p.a., poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne uznanie, że w sprawie nie zachodzą podstawy do wydania decyzji zmieniającej, w tym, że za wydaniem decyzji nie przemawia interes społeczny i słuszny interes strony.
Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, między innymi, że decyzja z dnia 15 czerwca 2022 r. nie wygasła, bowiem nie upłynął termin do dokonania nasadzeń zastępczych. Zatem termin jej ważności upływał nie w dniu 31 sierpnia 2022 r., a w dniu 31 grudnia 2023 r.
Skarżący podkreślił, że ustawodawca w art. 155 k.p.a. nie zawarł zastrzeżeń, że decyzja uchylana lub zmieniana musi obowiązywać w dacie uchylenia lub zmiany. Nawet gdyby przyjąć odmienny pogląd, to należy przyjąć, że dopuszczalna jest jej zmiana, gdy nie upłynął termin do dokonania nasadzeń zastępczych. W jego ocenie decyzje nakładające obowiązku mogą być weryfikowane w trybie art. 155 k.p.a. również po upływie terminu do ich wykonania. Upływ terminu może stanowić jednak przesłankę negatywną do zmiany lub uchylenia decyzji w kontekście interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Art. 155 k.p.a. w żadnej mierze nie ogranicza możliwości zmiany decyzji w zależności od tego czy została ona czy też nie została skonsumowana.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko.
Na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że widziałby konieczność zmiany decyzji zezwalającej na usunięcie drzew w zakresie terminu, który powinien odpowiadać terminowi przewidzianemu do dokonania nasadzeń zastępczych, tj. 31 grudnia 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Skarga okazała się niezasadna, bowiem przeprowadzona przez Sąd, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie narusza prawa.
Przedmiotem skargi w badanej sprawie jest decyzja odmawiająca skarżącemu zmiany, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji z dnia 15 czerwca 2022 r., zezwalającej na usunięcie drzew, w zakresie określonego w punkcie 1 terminu do dokonania usunięcia drzew.
Na wstępie rozważań należy zatem wyjaśnić, że stosownie do art. 83d ust. 1 u.o.p., zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu określa:
1) imię, nazwisko i adres albo nazwę i siedzibę wnioskodawcy;
2) miejsce usunięcia drzewa lub krzewu;
3) nazwę gatunku drzewa lub krzewu;
4) obwód pnia drzewa mierzony na wysokości 130 cm, a w przypadku gdy na tej wysokości drzewo:
a) posiada kilka pni - obwód każdego z tych pni,
b) nie posiada pnia - obwód pnia bezpośrednio poniżej korony drzewa;
5) wielkość powierzchni, z której zostanie usunięty krzew;
6) wysokość opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu;
7) termin usunięcia drzewa lub krzewu.
Na podstawie art. 83d ust. 2 u.o.p., w przypadku uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od wykonania nasadzeń zastępczych, zezwolenie to określa dodatkowo:
1) miejsce nasadzeń;
2) liczbę drzew lub wielkość powierzchni krzewów;
3) minimalny obwód pni drzew na wysokości 100 cm lub minimalny wiek krzewów;
4) gatunek lub odmianę drzew lub krzewów;
5) termin wykonania nasadzeń;
6) termin złożenia informacji o wykonaniu nasadzeń.
W art. 83d ust. 5 przywołanej ustawy przewidziano, że jeżeli przyczyną usunięcia drzewa lub krzewu jest realizacja inwestycji wymagającej uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub pozwolenia na budowę, zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu może zostać wykonane pod warunkiem uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub pozwolenia na budowę, które kolidują z drzewami lub krzewami, będącymi przedmiotem zezwolenia. Przepisu nie stosuje się do inwestycji liniowych celu publicznego.
W świetle przytoczonych regulacji, które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, ustawodawca przewidział trzy terminy, które powinny zostać w decyzji zakreślone i których ubiegający się o zezwolenie na usunięcie drzew podmiot powinien dochować: termin usunięcia drzew, termin wykonania nasadzeń i termin złożenia informacji o wykonaniu nasadzeń.
W badanej sprawie terminy te w decyzji z dnia 15 czerwca 2022 r. zostały określone odpowiednio na dzień 31 sierpień 2022 r. (pkt 1), 31 grudzień 2023 r. oraz 14 dni od daty dokonania nasadzeń zastępczych (pkt 5)..
Nie ulega wątpliwości, że skarżąca, dokonując wycinki drzew w grudniu 2022 r. nie dochowała terminu określonego w pkt 1 decyzji zezwalającej na usunięcie drzew, a o zmianę tego terminu wystąpiła do organu już po wycięciu drzew. Okoliczności te nie są sporne.
Kwestią sporną pozostaje, czy w przedstawionych okolicznościach dopuszczalna była zmiana decyzji w zakresie terminu usunięcia drzew, w trybie art. 155 k.p.a.
Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że na podstawie decyzji z dnia 15 czerwca 2022 r. skarżący nabył prawo do usunięcia drzew w związku z planowanym procesem inwestycyjnym. Uprawnienie to było skorelowane z obowiązkiem dokonania nasadzeń zastępczych, przy czym możliwość skorzystania z niego została ograniczona terminem. Zatem strona mogła z niego skorzystać tylko w pewnym okresie, którego końcową datę zakreślono w punkcie 1 decyzji zezwalającej na usunięcie drzew. Po upływie tego terminu uprawnienie strony wygasło. Należy więc przyznać organowi rację, że ziściły się przesłanki do wygaszenia decyzji w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
Warunkiem z kolei wykonania wynikającego z decyzji obowiązku posadzenia 82 szt. drzew wymienionych w pkt 5 decyzji, było uprzednie wycięcie drzew, które kolidowały z planowanym przedsięwzięciem. Zatem dokonanie nasadzeń zastępczych było prostą konsekwencją wykonania decyzji w zakresie usunięcia drzew. Zazwyczaj w takich wypadkach termin na dokonanie nasadzeń zastępczych jest dłuższy aniżeli termin, o którym mowa w art. 83d ust. 1 pkt 1 u.o.p. Może być również zakreślony na ten sam dzień co termin do usunięcia drzew. Nie zmienia to jednak okoliczności, że skoro terminy te są zakreślane w decyzji odrębnie, to każdy z nich musi również zostać dochowany odrębnie. Nie ma więc racji skarżący wywodząc, że skoro termin do dokonania nasadzeń zastępczych nie upłynął, to nie ma podstaw do wywodzenia, że decyzja wygasła. W takiej sytuacji, z upływem terminu, o którym mowa w art. 83d ust. 1 pkt 7 u.o.p. wygasło bowiem uprawnienie określone w decyzji zezwalającej na usunięcie drzew. Oznacza to, że skarżący po upływie tego terminu nie mógł dokonać wycinki drzew. W efekcie nie zmaterializowało się zobowiązanie do dokonania nasadzeń zastępczych. Obowiązek ten jest nakładany w celu zrekompensowania środowisku utraconych w związku z wycinką strat. Skoro do strat tych dojść nie może, to również i obowiązek nie podlega wykonaniu.
Do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia dopuszczalności zmiany decyzji w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew w zakresie terminu, o którym mowa w art. 83d ust. 1 pkt 7 u.o.p. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że jest to termin, który może zostać zmieniony w związku z okolicznościami powodującymi, iż nie może on zostać dotrzymany. Dotyczy to w szczególności takich sytuacji, gdy wycinka drzew związana jest z realizacją inwestycji, o której mowa w art. 83d ust. 5 u.o.p. Warunkiem przystąpienia do realizacji decyzji jest wówczas uzyskanie pozwolenia na budowę lub rozbiórkę. Oczywistym jest, że w przypadku skomplikowanych i dużych inwestycji uzyskanie pozwolenia na budowę bywa czasochłonne i strona nie ma wpływu na termin jego wydania. Może się wówczas zdarzyć tak, że zakreślony w decyzji zezwalającej na usunięcie drzew termin jest zbyt krótki, co powinno stanowić podstawę do jego przedłużenia.
Należy przyjąć, że w takich wypadkach wniosek o zmianę terminu do dokonania wycinki drzew prawidłowo winien zostać złożony przed upływem terminu zakreślonego w decyzji. Jak trafnie zauważyły organy obu instancji złożenie wniosku po upływie tego terminu nie powoduje automatycznie, iż nie może on zostać rozpoznany. W takim wypadku należy bowiem zbadać, czy zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Zdaniem Sądu jednak warunkiem skutecznego złożenia wniosku o zmianę decyzji zezwalającej na usunięcie drzew, czy to przed, czy po upływie zakreślonego w decyzji terminu jest, aby decyzja ta nie została wykonana. Inaczej mówiąc zmiana terminu dopuszczalna jest jedynie wówczas, gdy nie doszło do usunięcia drzew. Z chwilą dokonania wycinki i faktycznego skonsumowania przyznanego uprawnienia strona traci możliwość ubiegania się o dokonanie zmiany decyzji w tym zakresie. Jej wniosek staje się bezprzedmiotowy, skoro jego przedmiot przestał istnieć. Zmiana terminu w takim wypadku sankcjonowałaby naruszenie warunków decyzji.
Stąd też trafnie organy przyjęły, że brak jest możliwości zmiany decyzji w badanej sprawie. Nie doszło przy tym do naruszenia art. 155 k.p.a. w sposób wskazany w skardze.
Sąd nie podzielił co prawda argumentacji organów w zakresie interesu społecznego i słusznego interesu strony. Nie ma, zdaniem Sądu wątpliwości, że planowana inwestycja, w związku z którą doszło do wycinki drzew, leży w interesie społecznym. Budowa dodatkowych pawilonów dla osadzonych niewątpliwie, jak wywodzi skarżący, przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa publicznego z jednej strony, jak również warunków bytowych osób osadzonych z drugiej. Zatem interes społeczny z całą pewnością przemawiałby za zmianą decyzji nawet po upływie terminu w niej zakreślonego.
Rozważania w tym zakresie nie mają jednak znaczenia z tego powodu, że przedmiot decyzji , określony w pkt 1 przestał istnieć. Zmiana decyzji byłaby fikcją, skoro w dacie orzekania wiadomym jest, że drzewa zostały usunięte.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – j.t.), orzekł o oddaleniu skargi.