II SA/Sz 586/05

II SA/Sz 586/05 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2006-03-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Barbara Gebel /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Wojciechowska
Katarzyna Grzegorczyk-Meder
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.145  par.  1 pkt 1 lit.c,art.135 i 152 ,art.200 i 205  par.  2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Asesor WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2006 r. sprawy ze skargi J.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na wycinkę drzew I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J.M. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] na podstawie: - art. 98 § 1 pkt.4 w związku z art. 140 Kpa zawiesiło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]r. w sprawie wydania zezwolenia na wycinkę drzew na działce nr [...] obręb [...] oraz postanowienia z dnia [...] o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności w/w decyzji, do chwili rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...].
Uzasadnieniu swojego postanowienia Kolegium stwierdziło, iż na wniosek stron K. i J. M. zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w aktów. W trakcie postępowania wystąpiły okoliczności faktyczne jak i prawne uzasadniające jego zawieszenie z urzędu, a mianowicie:
1/ Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia 15 grudnia 2004r. Sygn.akt. [...] uchylił decyzję Kolegium z [...]r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy linii kablowej, mającej zasilać stacje uzdatniania wody w [...] oraz
2/ Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia 15 grudnia 2004r. Sygn.akt [...] stwierdził nieważność decyzji Kolegium z dnia [...]r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...]r. zmieniającą w części własną decyzję z dnia [...]r.w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
3/ Biorąc pod uwagę fakt, iż w/w inwestycja jest inwestycją celu publicznego, a
Strony ( właściciele gruntu ) nie wyrazili zgody na przeprowadzenie na nieruchomości określonych urządzeń, Starosta decyzją z dnia [...]r. nr [...] ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako dz.nr [...] w obrębie [...] poprzez zezwolenie Miejskim Wodociągom i Kanalizacji w [...] na przeprowadzenie prac polegających na budowie linii kablowej na trasie [...], mającej zasilać stację uzdatniania wody w [...]. Decyzja Starosty została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...]r. Według informacji posiadanych przez Kolegium w/w decyzja Wojewody jest zaskarżona do WSA w [...] jak również decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r.
Decyzja z dnia [...]r. zezwalająca wnioskodawcy- Miejskim Wodociągom i Kanalizacji [...]- na wycinkę drzew znajdujących się w pasie planowanej inwestycji jest oparta m.in. na decyzji Starosty w sprawie ograniczenia sposobu korzystania właściciela z nieruchomości, jak też wynika z decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę.
W chwili obecnej, kiedy to wyrok WSA z 15.12.2004 r. Sygn.akt [...] uchylający decyzję Kolegium w sprawie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku stron o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta w sprawie warunków zabudowy nie jest prawomocny, Kolegium nie może podjąć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Również istotne dla prowadzonego postępowania jest rozstrzygnięcie przez WSA skargi na decyzję w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości -dz. [...], gdyż właśnie z tej decyzji wypływają określone, a kwestionowane przez stronę, prawa inwestora jak też organu –Wójta, do podjęcia rozstrzygnięcia dotyczącego wycinki drzew.
Biorąc pod uwagę fakt, że w sprawie wystąpiły łącznie trzy przesłanki, a mianowicie:
1/ postępowanie administracyjne jest w toku,
2/ rozstrzygnięcie sprawy, będącej przedmiotem postępowania, zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd,
3/ zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte
należało postępowanie zawiesić do chwili rozstrzygnięcia prawy przez WSA w [...].
J.M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdzając, iż wbrew wywodom postanowienia zawieszającego postępowanie, nie wystąpiło żadne zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia sprawy ważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. w sprawie wydania zezwolenia na wycinkę drzew na działce [...] obręb [...] oraz postanowienia tegoż Wójta z dnia [...] r. o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności ww. decyzji. Zdaniem skarżącego żadna z przywołanych decyzji nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i wiążą one wszystkie organy. Decyzja zezwalająca na wycinkę drzew na nieruchomości skarżącego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż:
- wydano ją w oparciu o nieprawidłowo sporządzony wniosek,
- bez zgody właściciela,
- bezprawnie zwolniono wnioskodawcę od obowiązku uiszczenia opłaty za wycinkę drzew. W ocenie J.M. decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości nie dawała inwestorowi statusu posiadacza w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody, ponieważ zezwalała ona na wykonanie robót budowlanych, które są realizowane w oparciu o pozwolenie na budowę, a ta wycięcia drzew z pasa 4m nie przewiduje. Również w sprawie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności konieczna jest wyłącznie analiza stanu faktycznego i ocena czy zachodziły przesłanki z art.108 Kpa. Dla dokonania takiej oceny, fakt istnienia lub nie, innych zezwoleń – decyzji administracyjnych, nie ma absolutnie żadnego znaczenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...]r. numer [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania. Kolegium uznało, iż wbrew twierdzeniu strony przedmiotowa sprawa wiąże się zarówno z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej, mającej zasilać stację uzdatniania wody w [...], jak i decyzją Starosty orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania przez K.J.M. z nieruchomości ,stanowiącej ich własność /działka nr[...]/ poprzez zezwolenie Miejskim Wodociągom i Kanalizacji [...] na przeprowadzenie prac wynikających z decyzji o warunkach zabudowy.
Z utrwalonego już orzecznictwa wynika, iż właściwy organ w drodze decyzji może ograniczyć właścicielowi sposób korzystania z nieruchomości, poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie określonych prac np. założenie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń. Ograniczenie to następuje zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Tak więc, ażeby zbadać, czy decyzja zezwalająca inwestorowi na wycinkę drzew jest zgodna z prawem / w całości czy też w części / należy zbadać czy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest zgodna z prawem. W chwili obecnej wyrok WSA z dnia 15 grudnia 2004r. nie jest prawomocny; po jego uprawomocnieniu się Kolegium wróci do wniosku stron o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Tak więc od rozstrzygnięcia Kolegium co do decyzji o warunkach zabudowy jak i rozstrzygnięcia WSA co do decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, zależne będzie rozstrzygnięcie co do wycinki drzew.
Powyższa decyzja została zaskarżona przez J. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Skarżący wniósł o uchylenie postanowień w sprawie zawieszenia postępowania stwierdzając, iż narusza ono interes jego prawny poprzez nieuzasadnione odsunięcie w czasie rozstrzygnięcia sprawy bezprawnego zezwolenia na wycinkę drzew będących własnością skarżącego i nadania temu zezwoleniu rygoru natychmiastowej wykonalności, wbrew zasadzie szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 Kpa.
Skarżący zarzucił:
1. Błędne zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez uznanie, że rozpatrzenie sprawy nieważności decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego jest uzależnione od zakończenia postępowań toczących się w sprawach wzruszenia ostatecznych decyzji, w których rozstrzygnięte są kwestie prejudycjalne dla rozpatrywanej sprawy,
2. Obrazę art. 138 § 1 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zawieszenia postępowania,
3. Obrazę art. 107 § 1 Kpa poprzez sformułowanie sentencji orzeczenia w sposób uniemożliwiający jej wykonanie w części dotyczącej ustalenia momentu ustąpienia przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania, od którego zależy moment podjęcia postępowania.
Organ orzekający postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił postępowanie do chwili rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...]", uznając, że w sprawie zachodzi zagadnienie wstępne, albowiem przed WSA w [...] toczą się postępowania w sprawie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (sygn. akt. [...]) oraz w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości (sygn. akt. [...]), których wynik, w ocenie Kolegium, na wpływ na wynik prowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na wycinkę drzew i postanowienia nadającego tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Zaskarżone postanowienie jest wadliwe zarówno ze względów formalnych jak i materialnych, a postanowienie je poprzedzające ponadto jest niewykonalne z uwagi na sposób sformułowania treści orzeczenia.
Organ nie ustosunkował się do podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów braku podstaw do zawieszenia postępowania, a zwłaszcza nie wyjaśnił, dlaczego nie może rozpatrzyć podnoszonych przez stronę zarzutów naruszenia ustawy o ochronie przyrody oraz sprawy zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W zaskarżonym postanowieniu ograniczono się do powtórzenia innymi słowami wcześniej wyrażonego poglądu. Tym samym naruszone zostało prawo strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy, a także wynikający z art. 138 § 1 Kpa w zw. z art. 107 § 3 i art. 140 Kpa obowiązek organu ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę.
Stanowisko Kolegium jest także błędne merytorycznie. Organ administracyjny rozpatrujący sprawę jest obowiązany rozstrzygnąć ją w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dniu orzekania. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2003r. sygn. akt: IV SA 3318/2002 "W myśl art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji zawiesza postępowanie administracyjne jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Chodzi tu o sytuacje, gdy kwestia prejudycjalna jest wątpliwa i dla jej wyjaśnienia niezbędne jest przeprowadzenie postępowania przed właściwym organem."
W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Nie budzi żadnych wątpliwości, że nie tylko w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, ale także i dzisiaj decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jak i decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości są ważne i nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. W oparciu o te decyzje została wydana zaskarżona decyzja zezwalająca na wycinkę drzew, mimo iż wskazane przez SKO w [...] postępowania przed WSA w [...] już się toczyły. A przecież, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2000r. sygn. akt: IV SA 1670/98 (a NSA 2001/4 poz. 189) "Samo wszczęcie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania w tym postępowaniu administracyjnym art. 97 § 1 pkt 4 Kpa."
Dywagacje Kolegium na temat wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy w momencie uprawomocnienia się wyroku WSA w [...] oznaczają tylko tyle, że na dzień dzisiejszy żadne postępowanie w tej sprawie nie jest prowadzone, a w świetle art. 158 Kpa nawet fakt jego prowadzenia nie powoduje wyłączenia badanej decyzji z obrotu prawnego. Samo wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, która rozstrzyga kwestię prejudycjalną nie stanowi jeszcze podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie, której podstawą jest ta decyzja, por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2002r. sygn. akt: IV SA 62/2000.
Wbrew stanowisku organu kwestia ważności wyżej przywołanych decyzji byłaby istotna dla oceny ważności zezwolenia na wycinkę drzew tylko wtedy, gdyby nie zachodziło naruszenia prawa materialnego, ustawy o ochronie przyrody, a zarzuty w tym zakresie byłyby niezasadne i zachodziłaby konieczność badania podstaw formalnych tego zezwolenia. Zarzut naruszenia prawa materialnego stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji i jest zasadny wtedy, gdy zachodzi "naruszenie przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu" (B. Adamiak, J. Borkowski KPA Komentarz, wyd. C.H.Beck, W-wa 1998, s. 809). W ocenie skarżącego naruszenie ustawy o ochronie przyrody w przedmiotowej sprawie jest tak oczywiste i ewidentne, że spełnia wyżej przywołany warunek stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na wycinkę drzew bez badania czy decyzję tą oparto na ważnych decyzjach mających dla badanej decyzji znaczenie prejudycjalne.
Niewykonalność zaskarżonego postanowienia Kolegium z dnia [...]r. wynika z faktu, że jego rozstrzygnięcie ogranicza się do słów: "zawiesić postępowanie (. . .) do chwili rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...]" bez wskazania w sentencji o jakie konkretnie postępowanie toczące się przed Sądem chodzi. Powoduje to, że nie będzie można ustalić, kiedy (po wydaniu wyroku w której sprawie) zajdą przesłanki do podjęcia zawieszonego postępowania, co czyni to postanowienie niewykonalnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji.
Kolegium zaznaczyło, iż przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego,
polegającą na wymianie istniejącego kabla energetycznego na nowy. Nie jest więc
inwestycją nową, która mogłaby stworzyć nowe stany faktyczne.
Nie można się zgodzić z zarzutem skargi, iż postępowanie SKO ma na celu odsunięcie w czasie orzeczenia o wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji zezwalającej na wycinkę drzew.
Biorąc pod uwagę fakt, iż wszystkie trzy decyzje zostały już wykonane (wejście na teren, wycięto drzewa na odcinku położonego kabla oraz wymieniono kabel) jeszcze przed złożeniem przez skarżącego stosownych wniosków do Kolegium, istotne jest dla Kolegium stanowisko WSA .
Jak już wyżej wspomniano przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Jaka więc w tej sytuacji będzie procedura jeżeli właściciel nie wyrazi zgody na wycinkę drzew (art. 83 ustawy o ochronie przyrody) ?
Zdaniem Kolegium będzie tu miał zastosowanie art.48 Kc stanowiący, iż częścią składową gruntu (będącego nieruchomością gruntową) są drzewa. W związku z tym uzasadnione jest twierdzenie, że zgłoszenie wniosku o usunięcie drzew przysługuje osobom, które wykażą się prawem do dysponowania nieruchomością, jeżeli prawa takie zostały na ich rzecz skutecznie ustanowione. W przedmiotowej sprawie byłaby to decyzja Starosty ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości w celu budowy linii kablowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz.1269 ) Sąd właściwy jest do kontroli działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem.
Na podstawie art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje organów administracyjnych. Tak więc uchylenie decyzji administracyjnych przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś stwierdzenie nieważności następuje, zgodnie z art.145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a także stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia ( art.134 § 1 i art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ).
Skarga w pełni zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 97 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie między innymi, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jest to przy tym zagadnienie otwarte, tzn. takie, które nie było przedtem przesądzone na właściwej drodze. Organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania . Chodzi zatem o uzupełnienie okoliczności sprawy elementem, którego przed zawieszeniem postępowania jeszcze nie było.
Natomiast w razie kwestionowania prawomocnego rozstrzygnięcia uznawanego za zagadnienie wstępne, postępowanie główne w rozpoznawanej sprawie nie może być zawieszone na podstawie art.97 § 1 pkt 4 Kpa. Tak więc samo wszczęcie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne, nie może być podstawą zawieszenia postępowania w oparciu o art.97 § 1pkt 4 Kpa. Nie wyłącza to możliwości późniejszego wzruszenia we właściwym trybie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, gdy również w odpowiednim trybie zostanie zmienione rozstrzygnięcie uznawane za zagadnienie wstępne ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.05.2004 sygn.akt I SA 1102/02 , wyrok NSA w Warszawie z dnia 13.10.2000 sygn.akt IV SA 1670/98 ).
W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] r. zostały wydane z naruszeniem art.97 § 1 pkt 4 Kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy także przyznać słuszność zarzutom skargi odnośnie do nieprawidłowości sformułowania sentencji postanowienia z dnia [...] r., a także treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które nie odniosło się do przedstawionych zarzutów, a jedynie ograniczyło się do powtórzenia argumentacji zawartej we wcześniej wydanym postanowieniu, a tym samym naruszenia art.138 Kpa.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art.135 i 152 oraz art.200 i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ) orzekł, jak w sentencji.