II SA/Sz 571/25

II SA/Sz 571/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-10-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Wiesław Drabik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność §
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1580
art. 4 pkt 16, art. 6 ust. 2, art. 7, art. 11a ust. 1,2 i 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 18a ust. 1, art. 18 ust. 4, art. 21 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 636
art. 1 ust. 2, art. 14 ust. 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art. 94, art. 165 ust. 2, art. 169 ust. 1 i 4
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczecinku na uchwałę Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie z dnia 27 marca 2025 r., nr uchwała XI/135/2025 w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Borne Sulinowo na rok 2025 stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 3 pkt 1 lit. e w zakresie słów "nowych" i "poprzez adopcję", - § 3 pkt 1 w zakresie słowa "nowych" w zdaniu rozpoczynającym się od słów "Poszukiwanie nowych właścicieli dla zwierząt bezdomnych Gmina Borne Sulinowo...", - § 3 pkt 3 w zakresie słowa "Policja", - § 6.
Uzasadnienie
Rada Miasta w Bornem Sulinowie w dniu 27 marca 2025 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm., dalej: "u.s.g.") w związku z art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt Dz. U. z 2023 r. poz. 1580 ze zm., dalej: "u.o.z."), podjęła uchwałę nr XI/135/2025 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Borne Sulinowo na rok 2025, dalej również jako "Program", którego szczegółowa treść stanowi załączniku do uchwały. Akt ten został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego dnia 3 kwietnia 2025 r., pod pozycją 1571.
Pismem z 30 czerwca 2025 r. Prokurator Rejonowy w Szczecinku (dalej: "Prokurator Rejonowy") wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Szczecinie ze skargą na ww. uchwałę z 27 marca 2025 r., w zakresie stanowiącym
§ 3 Programu.
Wydanej uchwale Prokurator Rejonowy zarzucił (pkt II petitum skargi), iż została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 7, art. 94 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483, dalej: "Konstytucja RP") oraz art. 11a ust. 7 u.o.z., poprzez:
a) niezasadne przyjęcie w Programie w § 3, że obowiązek poszukiwania właścicieli dla zwierząt bezdomnych ogranicza się tylko i wyłącznie do poszukiwania nowych właścicieli;
b) niezasadne przyjęcie w Programie w § 3, że realizacja zadań w zakresie zwalczania bezdomności zwierząt, poprzez zapewnianie bezdomnym zwierzętom miejsca
w schronisku dla zwierząt, powinna odbywać się poprzez przyjmowanie bezdomnych zwierząt do schroniska, w ilości według zapotrzebowania Gminy.
Mając powyższe na względzie Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi wnoszący ją Prokurator Rejonowy podniósł, że
w ww. Programie organ uchwałodawczy niezasadnie przyjął, że realizacja zadania polegającego na zapobieganiu bezdomności zwierząt i zapewnieniu opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywaniu, w zakresie poszukiwania właścicieli ogranicza się tylko do poszukiwania nowych właścicieli, bowiem zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 6 marca 2025 r., sygn. akt I OSK 2462/24) ograniczenie poszukiwań wyłącznie do nowych właścicieli nie jest zgodne z definicją ustawową zwierzęcia bezdomnego. Zauważył, że z u.o.z. nie wynika, aby brak możliwości ustalenia dotychczasowego właściciela albo opiekuna musiał być stanem permanentnym.
Ponadto Prokurator Rejonowy uważa, że organ niezasadnie przyjął w zaskarżonej uchwale, że realizacja zadań w zakresie zwalczania bezdomności zwierząt poprzez zapewnianie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, powinna odbywać się poprzez przyjmowanie bezdomnych zwierząt do schroniska, w ilości według zapotrzebowania Gminy. Żaden przepis ustawy o ochronie zwierząt ani żadnej innej ustawy nie upoważnia organów gminy tego, by ustalać w jakikolwiek sposób z góry lub doraźnie zapotrzebowanie ilościowe gminy na posiadanie zwierząt bezdomnych w schronisku. Konsekwencją przyjęcia poglądu odmiennego, byłby założenie, że po przekroczeniu określonego ilościowego zapotrzebowania gminy, które nota bene nie zostało określone w zaskarżonej uchwale, schronisko zobowiązane do przyjmowania zwierząt bezdomnych byłoby zwolnione z tego obowiązku.
Według Prokuratora, powyższa regulacja stanowi nieprawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej wyznaczającej zakres upoważnienia rady gminy do określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, przez co narusza zasadę legalizmu wynikającą z art. 7 i 94 Konstytucji. Stwierdzenie nieważności uchwały w całości niezbędne dla przywrócenia stanu zgodnego z obowiązującym prawem.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Bornego Sulinowa wniósł o jej oddalenie.
Za bezzasadny w całości organ uznał zarzut skargi dotyczący postanowienia § 3 Programu stanowiącego, że obowiązek poszukiwania właścicieli dla zwierząt bezdomnych ogranicza się tylko i wyłączenie do poszukiwania nowych właścicieli. Jak wskazuje użyty w spornej regulacji spójnik "oraz", umieszczane są na stronie internetowej zdjęcia zwierząt informujące, że na terenie gminy Borne Sulinowo zostało znalezione określone zwierzę i że jest możliwość adopcji bezdomnego zwierzęcia. Przyjęta praktyka Gminy i schroniska, z którym Gmina ma podpisaną umowę na realizację zadania utrzymania i opieki w schronisku bezdomnych zwierząt pochodzących z terenu Gminy polega na tym, że w przypadku braku możliwości ustalenia właściciela w miejscu wyłapania zwierzęcia zapewniona mu jest opieka w schronisku i we współpracy ze schroniskiem w pierwszej kolejności ustalany jest właściciel lub opiekun zwierzęcia poprzez publikację zdjęcia bezdomnego zwierzęcia bądź ustalenie po numerze chipa. W przypadku braku ustalenia opiekuna lub właściciela zwierzę pozostaje w schronisku i czeka na adopcję. Zawsze w pierwszej kolejności próbuje się ustalić właściciela bądź opiekuna zwierzęcia. Szybką i sprawdzoną formą jest umieszczanie informacji o zagubionym zwierzęciu na popularnej platformie społecznościowej.
Według organu, w całości bezzasadny jest też kolejny zarzut skargi.
dotyczący limitu przyjmowanych bezdomnych zwierząt do schroniska. Użyty w spornej regulacji, w § 3 Programu, wyraz "zapotrzebowania" odnosi się do rzeczywistych potrzeb, które należy zaspokoić. Uchwała nie zawiera zapisu wskazującego na ilość jakiej nie można przekroczyć. Nie określa górnego pułapu do jakiego ograniczono możliwość przyjęć zwierząt do schroniska. W uchwale celowo nie wskazuje się ilości, bo jej określenie jest niemożliwe.
W piśmie z 9 października 2025 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej
w Szczecinie (dalej: "Prokurator Regionalny") cofnął zarzut sformułowany w pkt II lit. b petitum skargi, a dotyczący § 3 pkt 1 lit. a załącznika do uchwały. Prokurator Regionalny zmodyfikował zarzut sformułowany w pkt II lit. a petitum skargi w ten sposób, że wyeliminował z niego art. 217 Konstytucji RP oraz sprostował oczywistą omyłkę pisarską wskazując, że zarzut ten dotyczy, m.in. istotnego naruszenia art. 11a ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy u.o.z., a nie jak omyłkowo wskazano art. 11a ust. 7 tejże ustawy.
Prokurator Regionalny podniósł, przeciw zaskarżonej uchwale dodatkowe zarzuty, istotnego naruszenia prawa, tj.:
- art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z., przez postanowienie
w § 3 ust. 3 ostatnie zdanie Programu, że podmiotem uprawnionym do odławiania bezdomnych zwierząt jest, m.in. Policja, podczas gdy zadania i uprawnienia Policji określa ustawa z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2022 r., poz. 1855) i w żadnym przepisie ww. aktu ustawodawca nie wskazał, aby zadaniem Policji było wykonywanie zadań własnych gminy dotyczących bezdomnych zwierząt, a nadto z normy kompetencyjnej do podjęcia niniejszej uchwały nie wynika uprawnienie rady gminy do nakładania takich uprawnień, a zarazem i obowiązków na Policję,
- art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. oraz art. 30 ust. 1 u.s.g., przez wskazanie w § 6 załącznika do uchwały, że realizacja niniejszego Programu (uchwały) wraz z kontrolą prawidłowości wydatkowania środków na wskazane usługi zostaje powierzona Kierownikowi Referatu Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w Bornem Sulinowie, co - w kontekście tego, że pojęcie "realizacja" jest synonimem pojęcie "wykonanie" - stanowi wykroczenie poza normę kompetencyjną i jednoczesne wkroczenie w materię uregulowaną już ustawą, bowiem z art. 30 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwały rady gminy wykonuje wójt (burmistrz, prezydent).
Mając powyższe na uwadze, Prokurator Regionalny zmodyfikował wniosek skargi w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, a mianowicie w zakresie:
- sformułowań: "nowych" oraz "poprzez adopcję" zawartych w § 3 ust. 1 lit. e załącznika do uchwały,
- sformułowania: "nowych" w zdaniu rozpoczynającym się od słów "Poszukiwanie nowych właścicieli dla zwierząt bezdomnych Gmina Borne Sulinowo ...", zawartego w § 3 ust. 1 załącznika do uchwały,
- sformułowania "Policja" zawartego w § 3 ust. 3 ostatnie zdanie załącznika do uchwały;
- § 6 załącznika do uchwały.
Według Prokuratora Regionalnego, zaskarżona uchwała po wyeliminowaniu ww. postanowień będzie odpowiadała prawu, wypełniając normę kompetencyjną i będzie nadawała się do wykonania, co oznacza, że nie jest konieczne stwierdzenie jej nieważności w całości.
Na rozprawie w dniu 9 października 2025 r. Prokurator Regionalny poparł skargę. lecz zmodyfikował jej zarzuty i wnioski, w sposób określony w ww. piśmie
z 9 października 2025 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Kontrola uchwał stanowiących akty prawa miejscowego poddana została kognicji Sądu na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2022 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. dalej: "p.p.s.a.").
Rozstrzygając w tym przedmiocie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Przedmiotem skargi objęta jest uchwała Rady Miasta Borne Sulinowo z 27 marca 2025 r., nr XI/135/2025 podjęta na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2023 r., poz. 1580 ze zm., dalej: "u.o.z.") w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Borne Sulinowo na rok 2025, który został określony w załączniku do przedmiotowej uchwały (dalej zwanym: "Programem").
Przepis art. 11a ust. 1 u.o.z. stanowi, że rada gminy wypełniając obowiązek,
o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
Zgodnie z art. 11a ust. 2 przywołanej ustawy, Program o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4).
W orzecznictwie przyjęte jest na tle omawianej problematyki, iż organ jednostki samorządu terytorialnego podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, dokonując uregulowania w kwestiach wskazanych w art. 11a ust. 2 u.o.z., musi w sposób wyczerpujący wykonać upoważnienie ustawowe, zawierając w akcie prawa miejscowego kompleksowe i precyzyjne uregulowania odnośnie do każdej kwestii uznanej przez ustawodawcę za mającą zostać obowiązkowo unormowaną. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi istotne naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności odnośnego aktu prawa miejscowego w całości (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 marca 2018 r., II SA/Kr 179/18; wyrok WSA w Szczecinie z 29 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 1083/24).
W przepisie art. 91 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
(Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm., dalej: "u.s.g."), przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przy podejmowaniu uchwał przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne. Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.
W orzecznictwie wskazuje się, że do kategorii istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Zatem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. Za interpretatio restrictiva pojęcia sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. przemawia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który kreuje zarówno kardynalną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jak i to, że podlega ona ochronie sądowej. Tym samym organy mogą i powinny wkraczać z aktami nadzoru w działalność jednostek samorządu terytorialnego, ale tylko w przypadkach określonych ustawami i o ile zachodzi przesłanka "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (wyrok NSA z 15 września 2017 r. sygn. akt I OSK 1136/17).
W realiach sprawy należało zbadać w ramach kontroli sądowej czy w zaskarżonej uchwale prawidłowo organ realizował zakres swych zadań określonych w delegacji ustawowej, której implementacja ma na celu stworzenie kompleksowego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, zapewnienie im należytej i rzeczywistej ochrony.
W ocenie Sądu, potwierdziły się zarzuty skargi, zmodyfikowanej i uzupełnionej pismem z 9 października 2025 r., co do istotnego naruszenia części przepisów postanowień § 3 oraz całości § 6 Programu, albowiem realizacja w tych przepisach delegacji ustawowej u.o.z. nie spełnia ww. wzorca.
Przypomnieć należy, że w § 3 pkt 1 lit. e Programu, organ uchwalił, iż zadania opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uwzględnione w § 1 ust. 1 pkt 1, 4 i 5 Programu będą realizowane, poprzez poszukiwanie nowych właściciel poprzez adopcję. Poszukiwanie nowych właścicieli zwierząt bezdomnych i informacji ich adopcji Gmina postanowiła realizować poprzez umieszczanie zdjęć na stronach internetowych w programie wymienionych.
W ocenie Sądu, Rada Miejska używając w ww. regulacji sformułowania "nowych" i "poprzez adopcję", w sposób istotny dopuściła się naruszenia art. 11a ust. 2 u.o.z. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, bowiem zawęziła zakres objęty programem jedynie do tych zwierząt, które są bezdomne, bowiem te potrzebują poszukiwania nowego właściciela. Tymczasem przedmiotowy program, zgodnie z jego celem, obejmuje nie tylko zwierzęta bezdomne, ale również zwierzęta zagrożone bezdomnością, z kolei te ostanie cechują się tym, że co do zasady posiadają właściciela. Wypada zauważyć, że aby
w danym przypadku można było mówić o zwierzęciu bezdomnym trzeba ustalić,
że zwierzę to uciekło, zabłąkało się lub zostało porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Przykładowo ze ziszczeniem się ww. przesłanek nie mamy zaś do czynienia w przypadku czasowego odbioru zwierzęcia na skutek znęcania się nad nim (por. art. 7 w zw. z art. 6 ust. 2 u.o.z.) i konieczności umieszczenia go w gospodarstwie rolnym. Bezsprzecznie regulacje dotyczące poszukiwania właścicieli zwierząt, nie mogły być doprecyzowane zakresowo w sposób określony w kwestionowanym Programie. Ograniczenie poszukiwań wyłącznie do nowych właścicieli nie jest zgodne z definicją ustawową zwierzęcia bezdomnego, w myśl której są to zwierzęta, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały (art. 4 pkt 16 u.o.z.). W tym miejscu zauważyć jednak należy, że z ustawy nie wynika, aby brak możliwości ustalenia dotychczasowego właściciela albo opiekuna musiał być stanem permanentnym. Gdyby przyjąć takie stanowisko skarżącego to nie tylko wypaczyło by to sens przedmiotowych regulacji, ale także godziło by to w prawo cudzej własności. Przyjmując bowiem ww. interpretację, żaden z dotychczasowych właścicieli nie miałby prawa do ponownego objęcia opieką swojego zagubionego, czy też zabłąkanego zwierzęcia (por. wyrok NSA z 6 marca 2025 r., sygn. akt I OSK 2462/24).
Według Sądu zasadny jest kolejny zarzut skargi, dotyczący istotnego naruszenia art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 u.o.z., przez wskazanie w § 3 ust. 3 zdanie ostanie Programu, w zakresie podmiotów, którym powierza się realizację działań dotyczących zapobiegania bezdomności zwierząt oraz opiekę nad takimi zwierzętami – Policji.
Trafna jest argumentacja skargi Prokuratora, który wskazał, na zadania
i uprawnienia Policji, zakreślone ustawą o Policji z 6 kwietnia 1990 r. (Dz.U. z 2022 r., poz. 1855). Podstawowe zadania Policji wyznacza art. 1 ust. 2 ww. ustawy. W granicach swych zadań Policja wykonuje więc czynności: operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze i administracyjno-porządkowe (art. 14 ust. 1 ustawy o Policji). Policja wykonuje również czynności na polecenie sądu, prokuratora, organów administracji państwowej i samorządu terytorialnego w zakresie w jakim obowiązek ten został określony w odrębnych ustawach. Z tego wynika, że to ustawy określają zakres działań Policji. Tymczasem przepisy, w oparciu o które została podjęta niniejsza uchwała nie przewidują możliwości podjęcia realizacji zadań w zakresie wskazanym w załączniku do uchwały, gdyż Policja stoi na straży przestrzegania prawa i egzekwuje realizację pewnych obowiązków ale czynić to może wyłącznie w zakresie wyznaczonym przez akty prawa rangi ustawowej. Wprowadzenie przez Radę Miejską jakichkolwiek norm o takim charakterze kłóci się z ideą samego programu i wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego (wyrok WSA we Wrocławiu z 22 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 478/13; wyrok WSA w Rzeszowie z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1472/22).
Zgodnie z § 6 Programu, realizacja postanowień opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wraz z kontrolą została powierzona Kierownikowi Referatu Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w Bomem Sulinowie. W ocenie Sądu, Program we wskazanym zakresie zawiera materię wykraczającą poza delegację zakreśloną ustawą o ochronie zwierząt, która to w żadnym fragmencie nie przewiduje kompetencji kierownika podległego organowi wykonawczemu gminy do przejęcia wykonania zadań określonych Programem. Na podstawie art. 11a ust. 4 u.o.z., można jedynie konkretne zadania, określone szczegółowo w ust. 2 pkt 3-6, powierzyć podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Z tego rodzaju sytuacją nie mamy do czynienia na gruncie kontrolowanej sprawy. Trzeba tu więc podnieść, że ustawa u.o.z. nie przewiduje aby organ uchwałodawczy gminy mógł przekazać zadanie kontroli wydatkowania środków programu ww. kierownikowi wydziału urzędu gminy. Rację należy przyznać argumentacji Prokuratora Regionalnego, że regulacja § 6 Programu, wkracza w materię uregulowaną w art. 30 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którą uchwały rady gminy wykonuje wójt (burmistrz, prezydent). To organ wykonawczy gminy jest odpowiedzialny za realizację gminnej gospodarki finansowej. Stosownie do art. 18a ust. 1 u.s.g., rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Jak wynika z art. 18 ust. 4 u.s.g., komisja rewizyjna wykonuje inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli. Uprawnienie to nie narusza uprawnień kontrolnych innych komisji, powoływanych przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1.
Bez wątpienia, treść i forma delegowania obowiązków realizacji uchwały, przyjęta w § 6 Programu, wykracza poza normę ustroją zakreśloną w art. 30 ust. 1 u.s.g. Wskazany przepis Programu narusza tym samym art. 7, art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. oraz art. 30 ust. 1 u.s.g. Nie było bowiem dopuszczalne modyfikowanie w uchwale będącej aktem prawa miejscowego zasady wykonania zadania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt przez organ wykonawczy gminy, skoro z woli ustawodawcy zasadę wykonania aktów prawa miejscowego określa już akt wyższego rzędu – ustawa o samorządzie gminnym, a przy tym ustawa o ochronie zwierząt w omawianym tu zakresie nie zawiera regulacji szczególnej, uprawniającej inny podmiot niż wójta (burmistrza, prezydenta)
do realizacji całości uchwały. Kwestionowane przez Prokuratora Regionalnego postanowienie Programu nie tylko zostało wydane poza zakresem upoważnienia ustawowego, a tym samym jest niezgodne z art. 94 Konstytucji RP, lecz także jest niespójne z treścią ustawy. Tego rodzaju wadliwości stanowią o istotnym naruszeniu prawa i powodują konieczność stwierdzenia nieważności tych regulacji. Dla oceny kwestionowanego postanowienia zaskarżonej uchwały istotne jest, że zgodnie z art. 169 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (ust. 1), natomiast ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące (ust. 4). Jak słusznie wskazano w orzecznictwie, jeżeli ustawa zasadnicza wyodrębnia stanowiące i wykonawcze organy jednostek samorządu terytorialnego, to jako zasadę można przyjąć, że kompetencje, jakie zostały przyznane ustawowo jednemu z organów, nie mogą być realizowane przez drugi z tych organów. Rozróżniając organy wykonawcze i stanowiące jednostek samorządu terytorialnego Konstytucja pozostawiła tym jednostkom kompetencje do kształtowania ich ustroju wewnętrznego w granicach określonych przez ustawy. Przedstawiony podział został uszczegółowiony w przepisach wszystkich ustaw samorządowych, w tym również w ustawie o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 284/09; a także wyrok WSA we Wrocławiu z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 716/14).
Przyjęty przez organ uchwałodawczy sposób "powierzenia realizacji" Programu zakłada udzielenie zastępstwa do wykonania uchwały urzędnikowi gminnemu w miejsce organu wykonawczego gminy. Tymczasem rada gminy nie ma kompetencji do udzielania pełnomocnictw pracownikom urzędu w sytuacji, gdy to nie ona reprezentuje gminę i nie posiada żadnych kompetencji w stosunku do pracowników urzędu (por. wyrok NSA z 9 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1314/10).
Podsumowując, Sąd podzielił argumentację Prokuratora dotyczącą istotnego naruszenia prawa w odniesieniu do wyżej opisanych regulacji prawnych z § 3 i § 6 Programu, które naruszają w istotny sposób art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. a w zakresie § 6 Programu także naruszając art. 30 ust. 1 u.s.g., co stanowiło podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej załącznik, w zakresie:
- sformułowań: "nowych" oraz "poprzez adopcję" zawartych w § 3 ust. 1 lit. e załącznika do uchwały,
- sformułowania: "nowych" w zdaniu rozpoczynającym się od słów "Poszukiwanie nowych właścicieli dla zwierząt bezdomnych Gmina Borne Sulinowo ..." zawartego w § 3 ust. 1 załącznika do uchwały;
- sformułowania "Policja" zawartego w § 3 ust. 3 ostatnie zdanie załącznika do uchwały;
- § 6 załącznika do uchwały.
Z tych względów Sąd, orzekł jak w sentencji wyroku, w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.