II SA/Sz 557/21

II SA/Sz 557/21 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2021-09-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak /przewodniczący/
Katarzyna Grzegorczyk-Meder /sprawozdawca/
Krzysztof Szydłowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 32/22 - Wyrok NSA z 2023-02-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 217 par. 1 i 3, par. 2 pkt 1art. 219, art. 24 par. 2 pkt 5, art. 27 par. 1 i art. 27a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 71 ust. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi D. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. D. L. wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy G., dalej także jako: "Burmistrz", o wydanie zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, położonego na działce nr [...] obręb ewidencyjny [...], z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. Burmistrz odmówił wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że dla obszaru działki nr [...], położonej w K. , obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] czerwca 2000 r. w sprawie uchwalenia zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy G. - rejon wsi K., [...] (Dz. U. Woj. Z. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] września 2000 r.). Według ustaleń planu, działka nr [...] znajduje się w granicach jednostki planistycznej oznaczonej symbolem MR - teren zabudowy siedliskowej, dla której w § 5 ust. 5 lit. b ustalono utrzymanie istniejącej zabudowy zagrodowej z możliwością przebudowy i rozbudowy obiektów, adaptacji obiektów gospodarczych, budowy nowych obiektów oraz zabudowy uzupełniającej na działkach niezabudowanych, z dopuszczeniem w ust. 4 zabudowy mieszkaniowej: dopuszcza się zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze dla zabudowy mieszkaniowej. Przedmiotowy budynek uzyskał pozwolenie na budowę (decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2018 r.) jako budynek gospodarczy, na podstawie ustaleń obowiązującego planu miejscowego ma to być budynek parterowy (§ 5 ust. 5 lit. b ustaleń planu), jednakże przedstawione rzuty budynku (parter i poddasze) wskazują na obiekt dwukondygnacyjny, zatem budynek gospodarczy wymaga nie tylko zmiany sposobu użytkowania lecz również przebudowy. Z kolei przebudowa, zgodnie z ustaleniami planu, jest możliwa w przypadku istniejącej zabudowy zagrodowej, a dla takiej przebudowy plan przewiduje utrzymanie charakteru zespołu zabudowy zagrodowej na działce z czytelnym zróżnicowaniem architektury:
- obiektu głównego z wejściem od ulicy - o cechach zabudowy mieszkaniowej,
- obiektów gospodarczych - jako oficyny lub obiektu poprzecznie usytuowanego do obiektu mieszkalnego,
- stodoły - zamykającej zespół zabudowy od strony pola.
Dalej organ I instancji wskazał, że ustalenia planu przewidują (zobowiązują) w strefie ochrony układu przestrzennego wsi K. utrzymanie skali i charakteru zabudowy oraz zachowanie historycznie ukształtowanych elementów układu przestrzennego, w szczególności poprzez utrzymanie linii zabudowy obiektów przy ulicy w przypadku wymiany lub remontu obiektu istniejącego oraz ustalenie obowiązującej linii zabudowy uzupełniającej przy ulicy, na granicy działki. Tak więc uzupełniający budynek mieszkalny winien być zlokalizowany przy ulicy, na granicy działki, analogicznie jak podobne elementy historycznego układu przestrzennego, to jest budynki mieszkalne na działkach sąsiednich nr [...] i nr [...]. Przedmiotowy budynek mieszkalny położony w głębi działki tego wymogu nie spełnia. Ostatecznie organ I instancji uznał, że przebudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego planu, w tym narusza ustalone zasady ochrony wartości kulturowej. Z tego powodu odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści.
Na powyższe postanowienie D. L. złożyła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej także jako: "Kolegium".
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji, przyjmując jednak jako uzasadnienie, że dla oceny zgodności danego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (poza trybem legalizacji samowoli budowlanej) nie wydaje się zaświadczenia, a jedynie wyrys i wypis z planu miejscowego.
Na skutek złożonej przez stronę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, ww. postanowienie Kolegium zostało uchylone wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2002 r. sygn. akt II SA/Sz 331/20. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że żądane przez stronę zaświadczenie jest zaświadczeniem, którego wydania wymaga przepis prawa, art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, a zatem jest zaświadczeniem, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza z dnia [...] września 2019 r.
W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji przytoczył treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wskazał, że w wyroku z dnia 14 maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wstrzymując się od oceny merytorycznej odmowy wydania zaświadczenia, wskazał, że organ odwoławczy ma obowiązek w pierwszej kolejności dokonać analizy, oceny i w pewnym zakresie także interpretacji (wykładni) aktu prawa miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego, a następnie może stwierdzić, że zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny jest lub nie jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki: pkt 1 - jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub pkt 2 - gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W związku z tym zaświadczenie, o które wnioskowała żaląca w niniejszej sprawie, należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa. Z treści wniosku o wydanie zaświadczenia oraz załączonych do wniosku dokumentów wynika bowiem, że strona ubiega się o zaświadczenie w celu dołączenia do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego - zgodnie z przepisem art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego.
Dla obszaru działki nr [...] położonej w K. obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] czerwca 2000 r. w sprawie uchwalenia zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy G. - rejon wsi K., [...].
Przedmiotowy plan zawiera (§ 1):
1. ustalenia przeznaczenia, zasad użytkowania i zagospodarowania terenów zawartych w rozdziale 2,
2. ustalenia warunków ograniczeń dopuszczalnego zagospodarowania w obszarze wsi zawartych w rozdziale 3, uwzględniające:
- ochronę wartości kulturowych,
- ochronę ludzi i środowiska przed szkodliwym oddziaływaniem inwestycji,
- ochronę wartości przyrody i wartości produkcyjnej gleby,
- ochronę wód podziemnych i obszarów zasobowych.
Plan wprowadza oznaczenia terenów elementarnych o następującym przeznaczeniu (§ 3 ust. 1):
1. zabudowy siedliskowej (MR, MRI)
2. usług i realizacji celów publicznych (UK, ZC, ZP, US, UP)
3. zabudowy mieszkaniowej i rekreacyjnej (MT)
4. tereny intensywnej produkcji rolnej (RPZ)
5. użytków rolnych (R)
6. tereny publiczne, w tym drogi z urządzeniami infrastruktury technicznej (K)
Dla wskazanych terenów elementarnych plan ustala przeznaczenie podstawowe wyrażone zasadami ogólnymi. Dla poszczególnych lokalizacji wyodrębnionych obszarów określono warunki ograniczeń dopuszczalnego zagospodarowania terenu (§ 3 ust. 2).
Zgodnie ze wskazaniem organu I instancji, niekwestionowanym przez stronę, według ustaleń planu działka nr [...] znajduje się w granicach jednostki planistycznej oznaczonej symbolem MR - teren zabudowy siedliskowej. Zasady ogólne ustaleń planu dla terenu o symbolu MR nakazują utrzymanie istniejącej zabudowy zagrodowej z możliwością przebudowy i rozbudowy obiektów, adaptacji obiektów gospodarczych, budowy nowych obiektów oraz nowej zabudowy uzupełniającej na działkach niezabudowanych (Rozdział 2, § 5 ust. 2). Dla wskazanej nowej zabudowy oraz przebudowy i rozbudowy ustalono w planie w szczególności (Rozdział 2, § 5 ust. 5):
1. utrzymanie charakteru zespołu zabudowy zagrodowej na działce z czytelnym zróżnicowaniem architektury:
a. obiektu głównego z wejściem od ulicy - o cechach zabudowy mieszkaniowej,
b. obiektów gospodarczych - jako oficyny lub obiektu poprzecznie ustawionego do obiektu mieszkalnego,
c. stodoły - zamykającej zespół zabudowy od strony pola.
2. utrzymanie obiektów do dwóch kondygnacji, z poziomem parteru nie wyżej niż 0,5 m nad terenem i użytkowym poddaszem, budynki gospodarcze - parterowe.
3. dostosowanie formy budynków do lokalnej architektury tradycyjnej o charakterze zabudowy zagrodowej lub podmiejskiej, ze stromymi, symetrycznymi dachami z określonym kątem nachylenia połaci.
4. dopuszczenie lokalizacji obiektów na granicy działki sąsiedniej z wyłączeniem obiektu gospodarczego i uciążliwego jako sąsiadującego z obiektem mieszkalnym lub użyteczności publicznej na granicy działki.
W ustaleniach planu w celu ochrony wartości kulturowych wprowadzono ograniczenia w działaniach inwestycyjnych, dotyczące strefy ochrony konserwatorskiej układu przestrzennego wsi K. oraz strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej działki kościoła we wsi K. (Rozdział 3, § 11 ust. 1 pkt 1). W tej strefie obowiązuje utrzymanie skali i charakteru zabudowy oraz zachowanie historycznie ukształtowanych elementów układu przestrzennego, w szczególności poprzez utrzymanie linii zabudowy przy ulicy w przypadku wymiany lub remontu obiektu istniejącego oraz ustalenie linii zabudowy dla zabudowy uzupełniającej przy ulicy, na granicy działki; wyznaczenie zasięgu zabudowy na działkach, który nie przekracza linii istniejącego zainwestowania zwartych zespołów zabudowy zagrodowej (Rozdział 3, § 11 ust. 2 pkt 1 i 2). Z tym ograniczeniem zainwestowania koreluje ustalony w planie obowiązek sytuowania obiektów przy granicy działki na linii rozgraniczającej drogi powiatowej w klasie L we wsi K., bez zachowania odległości od krawędzi jezdni określonych w przepisach o drogach publicznych (Rozdział 3, § 10 ust. 5).
Z analizy przywołanych powyżej ustaleń obowiązującego planu miejscowego wynika, że plan dopuszcza budowę nowych obiektów oraz nowej zabudowy uzupełniającej na działkach niezabudowanych. Natomiast na działkach zabudowanych dopuszcza jedynie przebudowę i rozbudowę istniejących obiektów oraz adaptację obiektów gospodarczych.
Zgromadzone w aktach postępowania niniejszej sprawy dokumenty, w tym rysunek mapy zasadniczej oraz dokumentacja fotograficzna pokazują, że budynek którego dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia jest budynkiem nowym, postawionym na zabudowanej już działce nr [...]. Zatem skoro ustalenia planu nie dopuszczają realizację nowej zabudowy na działce już zabudowanej, wskazany budynek powstał wbrew ustaleniom planu miejscowego.
Dalej, z oznaczeń mapy oraz z wniosku wynika, że budynek, którego dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia jest budynkiem o funkcji gospodarczej. Ustalenia planu nakazują, by nowe budynki gospodarcze były parterowe. Tymczasem z załączonych do wniosku rzutów budynku gospodarczego (parter oraz poddasze) wynika, że budynek ten jest budynkiem dwukondygnacyjnym. Bowiem docelowo zmiana sposobu użytkowania tego budynku gospodarczego obejmuje cały budynek i prowadzić ma do utworzenia powierzchni mieszkalnej zarówno w parterze budynku, jak też w jego poddaszu (w poddaszu już wydzielono 5 pokoi). Pojęcie kondygnacji zostało zdefiniowane w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem przez kondygnację rozumie się poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m.
Zatem wnioskowany budynek gospodarczy, zdaniem Kolegium, został zrealizowany wbrew ustaleniom planu miejscowego. Na marginesie jedynie Kolegium wskazało, że znajdujące się w aktach postępowania zdjęcie budynku gospodarczego pokazuje, że w istocie budynek ten jest architektonicznie wolnostojącym budynkiem mieszkalnym z wbudowanym garażem. Z rysunku mapy wynika ponadto, że budynek którego dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia został posadowiony w głębi działki nr [...], w odległości 15 m od granicy. Natomiast zgodnie z ustaleniami planu wprowadzającymi ograniczenia w działaniach inwestycyjnych, linia zabudowy uzupełniającej ma przebiegać przy ulicy, na granicy działki. Zatem lokalizacja wskazanego budynku, docelowo o funkcji mieszkalnej, naruszałaby ustalenia planu miejscowego. Taką ocenę braku zgodności lokalizacji budynku mieszkalnego z ustaleniami planu miejscowego potwierdza również opinia Z. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyrażona w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. dotyczącym wnioskowanej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] czerwca 2000 r. W piśmie tym konserwator wojewódzki powołując się na uwzględniony w uchwalonym planie cel ochrony wartości kulturowych - ochronę zabytkowego ruralistycznego układu zabudowy, wskazał na obowiązujące w planie ustalenia gwarantujące ochronę takiego układu przestrzennego wsi K.. I dalej podał, że oględziny stanu zachowania historycznego układu wsi przeprowadzone przez służby konserwatorskie w dniu [...] kwietnia 2019 r. wykazały zachowanie zabytkowego układu wsi, poza budynkiem zrealizowanym na działce nr [...] (opisany zgodnie z jego wyglądem zewnętrznym jako budynek mieszkalny).
Po dokonaniu analizy, oceny oraz interpretacji (wykładni) uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] czerwca 2000 r. w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy, Kolegium doszło więc do przekonania, że planowana zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy G. - rejon wsi K., [...] (ustalenia § 5 ust. 2, § 5 ust. 5 pkt 2, § 10 ust. 5, § 11 ust. 2 pkt 1 i 2). Dołączona do zażalenia opinia urbanistyczna w żadnej mierze nie wpływa na wykładnię uchwały Nr [...], gdyż w pierwszej kolejności opiniujący architekt pomija realizację wbrew ustaleniom planu nowego budynku na działce już zabudowanej. Dopuszczenie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny miałoby sankcjonować wskazane naruszenie, a ostatecznie skutkowałoby naruszeniem gwarantowanej ustaleniami planu ochrony historycznego układu przestrzennego wsi K.. Z tego powodu należało utrzymać w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Pismem z dnia 6 kwietnia 2021 r. (uzupełnionym pismem z dnia 16 czerwca 2021 r.) D. L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając mu naruszenie:
- art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1, 27 § 1a k.p.a. poprzez wydanie postanowienia przez Kolegium, w skład którego przy ponownym rozpoznaniu sprawy wchodziły J. W. oraz A. C. tj. te same osoby, które wchodziły w skład tego organu przy wydaniu zaskarżonego przez stronę postanowienia z dnia [...] stycznia 2020 r., uchylonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 maja 2020 r.,
- art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej niniejszej sprawy zawartej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 maja 2020 r., podczas gdy Kolegium ponownie rozpatrując zażalenie skarżącej było związane tą oceną prawną,
- art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez niewydanie zaświadczenia dotyczącego nieruchomości będącej własnością skarżącej i które jest aktem wiedzy organu, podczas gdy przepis art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wymaga od zgłaszającego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego załączenia do wniosku zaświadczenia burmistrza o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,
- art. 6 k.p.a. art. 7 k.p.a., art. 7a ust. 1 k.p.a. poprzez naruszenie przez organy I i II instancji zasady działania organów w granicach i na podstawie prawa, nierozstrzygnięcie wątpliwości wynikających z postanowień planu zagospodarowania przestrzennego na korzyść strony i odmowę wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej inwestycji z postanowieniami tego planu, podczas gdy:
a. postanowienia planu (w szczególności § 5 i § 11) nie są jasne, jednoznaczne i zrozumiałe, w szczególności w zakresie wskazania dopuszczalnych inwestycji nowych i istniejących, przebudowy, rozbudowy, adaptacji, linii zabudowy, co prowadzi do przekonania, iż organ I oraz II instancji działając w granicach i na podstawie przepisów prawa winien wyjaśniać wątpliwości na korzyść strony;
b. planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu gospodarczego nie narusza wskazanych przez organ I instancji w uzasadnieniu postanowień planu, w szczególności § 5 ust. 1, 2, 5 oraz § 11 ust. 2,
c. zawężające odniesienie się do wyrażenia "działka sąsiadująca", odnoszące się jedynie do działek nr [...], [...] obręb K., podczas gdy ani w planie, ani w ustawach branżowych. nie ma wzmianki o tym jak powinno być rozumiane ww. wyrażenie, co sugeruje, iż winno być interpretowane rozszerzająco, na korzyść strony, jako działka dostępna z tej samej drogi publicznej, co jednocześnie prowadzi do naruszenia przepisów art. 21 Konstytucji RP w zw. z art. art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu;
- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. wyrażającą się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznej sprawy oraz braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadami logiki, zarówno przez organ I jak i II instancji,
- art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 218 § 2 k.p.a. poprzez nieuznanie, iż organ I instancji nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, w szczególności w zakresie sygnalizowanej niezgodności kopii mapy zasadniczej działki nr [...] obręb K.,
- art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a., poprzez nieuznanie, iż obciążono stronę negatywnymi skutkami uchwalenia i ogłoszenia niejasnych, niezrozumiałych postanowień planu zagospodarowania (w szczególności w zakresie postanowień § 5 i 11) w postaci odmowy wydania zaświadczenia oraz przez niedostateczne uzasadnienie prawne i faktyczne postanowienia zarówno organu I instancji jak i organu II instancji, co narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zamieszczenie na zaskarżonym postanowieniu nieczytelnych podpisów członków składu orzekającego Kolegium, co sprawia, że niemożliwe jest zweryfikowanie tego, czy decyzja została wydana przez osoby uprawnione i wymienione w składzie orzekającym,
- art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne uniemożliwienie skarżącej uzyskania zaświadczenia wymaganego przez ww. przepis, podczas gdy do zgłoszenia organowi zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami należy załączyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
- art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ustawa o planowaniu), poprzez naruszenie i nadmierną ingerencję organu I instancji w prawo własności skarżącej, na co uwagi nie zwrócił organ II instancji, niepodyktowane ograniczeniami wynikającymi z postanowień planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi na terenie miejscowości K., dot. działki skarżącej nr [...] obręb K., w szczególności nie wynika z treści postanowień § 5 ust. 1, 2, 5 oraz § 11 ust. uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] czerwca 2000 r. w sprawie uchwalenia zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy G. - rejon wsi K., [...], a co za tym idzie uznanie, iż planowana przez skarżącą zmiana sposobu użytkowania istniejącego obiektu gospodarczego na budynek mieszkalny jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym narusza ustalone zasady ochrony wartości kulturowych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Wniesiona skarga okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie natomiast do § 2 powołanego artykułu zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (art. 217 § 3 k.p.a.), natomiast odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.).
Skarżąca zwróciła się do organu I instancji o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć:
1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania;
2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;
3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;
4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności;
6) w zależności od potrzeb – pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Zaświadczenie to jednak nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów, gdyż organ ma stwierdzić w nim o zgodności lokalizacji wskazanego przez wnioskodawcę obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Utrwalony jest pogląd, że organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu. Dokonuje zatem w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności, odmawia wydania zaświadczenia żądanej przez wnioskodawcę treści, wymaganej przepisem art. 71 ust. 2 pkt 4.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zamierzona przez skarżącą zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego, położonego na działce nr [...] obręb ewidencyjny K. na budynek mieszkalny jest zgodna z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ( uchwała nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] czerwca 2000 r. w sprawie uchwalenia zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy G. – rejon wsi K., [...] – Dz.Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...]).
Działka, na której znajduje się budynek gospodarczy skarżącej znajduje się na terenie elementarnym MR- teren zabudowy siedliskowej. Z § 5 ust. 2 planu miejscowego wynika, że na terenach elementarnych MR i MRI ustala się utrzymanie istniejącej zabudowy zagrodowej z możliwością przebudowy i rozbudowy obiektów, adaptacji obiektów gospodarczych, budowy nowych obiektów oraz nowej zabudowy uzupełniającej na działkach niezabudowanych.
Działka nr [...] nie jest działką niezabudowaną i stąd też w myśl § 5 ust. 5 na jej terenie dla nowej zabudowy oraz przebudowy lub rozbudowy obowiązują – zgodnie z planem, następujące zasady:
1) utrzymanie charakteru zespołu zabudowy zagrodowej na działce z czytelnym zróżnicowaniem architektury:
a) obiektu głównego z wejściem od ulicy - o cechach zabudowy mieszkaniowej,
b) obiektów gospodarczych - jako oficyny lub obiektu poprzecznie usytuowanego do obiektu mieszkalnego,
c) stodoły - zamykającej zespół zabudowy od strony pola,
2) utrzymanie wysokość obiektów do dwóch kondygnacji, z poziomem parteru nie wyżej niż 0,5 m nad terenem i użytkowym poddaszem, budynki gospodarcze - parterowe,
3) dostosowanie formy budynków do lokalnej architektury tradycyjnej o charakterze zabudowy zagrodowej lub podmiejskiej, ze stromymi, symetrycznymi dachami z określonym kątem nachylenia połaci,
4) dopuszczenie lokalizacji obiektów na granicy działki sąsiedniej z wyłączeniem obiektu gospodarczego i uciążliwego jako sąsiadującego z obiektem mieszkalnym lub użyteczności publicznej na granicy działki.
Z powyższych przepisów wynika, że budynki gospodarcze na terenie elementarnym MR, jako element zabudowy zagrodowej, są oficynami lub obiektami poprzecznie usytuowanymi do obiektu mieszkalnego ( § 5 ust.5 pkt 1 lit. b) i są obiektami parterowymi ( § 5 ust. 5 pkt 2).
Z akt sprawy wynika- jak słusznie zauważył organ odwoławczy, że budynek którego dotyczy wniosek o zmianę sposobu użytkowania jest nowym, piętrowym budynkiem gospodarczym, usytuowanym na działce zabudowanej i już z tych powodów jest niezgodny z planem miejscowym. Nie jest jednak rzeczą ani organów, ani Sądu w postępowaniu o wydanie zaświadczenia ocena legalności uzyskania przez inwestora na budowę. W tym postępowaniu organy miały obowiązek ustalić, czy plan miejscowy dopuszcza zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, usytuowanego w odległości 15 metrów od granicy działki w sytuacji, gdy zgodnie z planem linia zabudowy uzupełniającej ma przebiegać przy ulicy, na granicy działki ( § 11 ust. 2 pkt 1). O ile budynek gospodarczy mógłby funkcjonować, zgodnie ze swoim przeznaczeniem, w odległości 15 metrów od linii zabudowy, to w przypadku budynku mieszkalnego usytuowanie go w głębi działki, niezgodnie z linią zabudowy określoną w planie oznacza brak zgodności z tym aktem.
Odnosząc się do postanowienia Kolegium należy również dodać, że skoro budynek gospodarczy został wybudowany w oparciu o ostateczna decyzję zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, to do chwili podważenia legalności tej decyzji korzysta ona z zasady trwałości i kontestowanie jej na tym etapie stanowi jedynie zwrócenie uwagi uprawnionym organom na możliwość zbadania jej pod kątem zgodności z prawem. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia rzeczą organu jest jedynie zbadanie w oparciu o obowiązujące przepisy planu zagospodarowania przestrzennego, czy rzeczony budynek gospodarczy po zmianie sposobu użytkowania może stać się budynkiem mieszkalnym. W ocenie Sądu, organy obu instancji dostatecznie wykazały, że zaświadczenie o zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny nie mogło zostać wydane, albowiem zgodnie z przepisami uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. w tym miejscu, w którym został wybudowany budynek gospodarczy dom mieszkalny funkcjonować nie może albowiem usytuowanie budynku jest niezgodne z obowiązującą i wynikającą z planu linią zabudowy przewidzianą dla budynków mieszkalnych. Nadto, zalegalizowanie posadowienia budynku mieszkalnego w takiej odległości jak to wynika z akt sprawy byłoby sprzeczne z ustanowioną w planie strefą ochrony układu przestrzennego wsi K., w której obowiązuje utrzymanie skali i charakteru zabudowy oraz zachowanie historycznie ukształtowanych elementów układu przestrzennego.
Podsumowując, stwierdzić należało, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącej o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego organy prawidłowo ustaliły, że zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny we wsi K., objętej ochroną układu przestrzennego ściśle zdefiniowanego w planie miejscowym, jest z tym aktem niezgodna i z tego powodu prawidłowe jest stanowisko organów o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą.
Analizując zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego Sąd uznał je za niezasadne gdyż sprowadzają się do negacji przyjętej przez organy wykładni przepisów planu miejscowego. Skarżąca nie zauważa jednoznacznie brzmiących przepisów planu, z których nie sposób wywieść innego znaczenia przepisów aniżeli tego, które przyjęły organy. Dodać również należy, że organ na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego ma obowiązek wydać zaświadczenie o zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku z planem miejscowym tylko wtedy, gdy zmiana sposobu użytkowania jest zgodna z planem. Skoro takiej zgodności nie ma, to wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia należy uznać za prawidłowe.
Nie jest również zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 24 § 2 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 27a k.p.a. dotyczący rozpoznania sprawy przez ten sam skład Kolegium, który wydał postanowienie o odmowie wydania postanowienia przez wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 14 maja 2020 r. II SA/Sz 331/20. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że nie jest naruszeniem powołanych wyżej przepisów sytuacja, w której zaskarżony akt wydaje ten sam skład Kolegium, który orzekał w sprawie przed uchyleniem poprzedniego aktu przez sąd. Skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Kolegium, rozpoznając sprawę po uchyleniu decyzji przez sąd, nie kontroluje swojej wcześniej wydanej decyzji, ponieważ została ona wyeliminowana orzeczeniem sądowym. Organ ten dokonuje ponownej oceny sprawy, jednakże działa w warunkach związania stanowiskiem wyrażonym w prawomocnym wyroku. Stanowisko to wiąże organ kolegialny niezależnie od tego, w jakim składzie rozpatruje on sprawę.
Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.