II SA/Sz 414/22

II SA/Sz 414/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-04-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Marzena Iwankiewicz
Patrycja Joanna Suwaj
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OZ 391/24 - Postanowienie NSA z 2024-10-15
III OZ 2/23 - Postanowienie NSA z 2023-01-20
III OZ 632/23 - Postanowienie NSA z 2023-12-19
III OZ 257/25 - Postanowienie NSA z 2025-06-05
III OZ 258/25 - Postanowienie NSA z 2025-06-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 134 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2095
art. 15zzs4 ust. 2
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 716
art. 5c-5g
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy inspektor sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie dodatku energetycznego oddala skargę.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta S., decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] [...], na podstawie art. 5c i 5d ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2021 r., poz. 716 ze zm.) oraz obwieszczenia Ministra gospodarki z dnia 16 kwietnia 2021 r. w sprawie wysokości dodatku energetycznego obowiązującej od dnia 1 maja 2021 r. do 30 kwietnia 2022 r. (M.P. z 2021 r., poz. 393), przyznał R. S. dodatek energetyczny na okres od 1 grudnia 2021 r. do 31 maja 2022 r. w wysokości [...] zł miesięcznie – za okres od 1 grudnia 2021 r. do 30 kwietnia 2022 r., ze wskazaniem, że w okresie od 1 maja 2022 r. do 30 kwietnia 2023 r. wysokość tego dodatku zostanie ogłoszona w drodze obwieszczenia przez ministra właściwego do spraw energii w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ przytoczył przepisy art. 5c oraz art. 3 pkt 13c ustawy Prawo energetyczne i stwierdził, że skarżący spełnia określone w nich przesłanki niezbędne do przyznania mu dodatku energetycznego.
R. S. wniósł od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się uchylenia w całości decyzji z dnia [...] listopada 2021 r.
Skarżący wniósł o "odniesienie się do kwestii art. 5c), 5d) i art. 3 pkt 13c) ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne", w szczególności od kiedy prawnie obowiązują i jakie kwestie regulują, a także kiedy zostały umieszczone w ustawie. Zawnioskował także, aby Kolegium, w uzasadnieniu decyzji przedstawiło pełną sytuację wynikającą z ustawy Prawo energetyczne po wprowadzeniu do niej wymienionych wyżej przepisów, a także pełną sytuację prawną wynikającą z wydania obwieszczenia z 16 kwietnia 2021 r. w sprawie wysokości dodatku energetycznego, a w tym kontekście także o przedstawienie pełnej sytuacji prawnej wynikającej z obwiązującej Konstytucji, w szczególności art. 92 ust 1 i art. 87 ust. 1.
Zdaniem strony, wysokość dodatku energetycznego powinna być określona w ustawie o dodatkach mieszkaniowych, a rozporządzenie powinno określać szczegółowe wytyczne, w celu wykonania ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Dodał, że rozporządzeniem nie reguluje się spraw ustawowych, w szczególności wysokości dodatków mieszkaniowych, czy dodatków energetycznych. Wydanie obwieszczenia przez Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 kwietnia 2021 r. w sprawie wysokości dodatku energetycznego stanowi delikt konstytucyjny, podobnie jak umieszczenie w ustawie Prawo energetyczne – art. 5c) ust. 4.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 pkt 13c) i d) ustawy Prawo energetyczne, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że w art. 5c) ust. 4 ww. ustawy, ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw gospodarki do ogłoszenia, w terminie do dnia 30 kwietnia każdego roku, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", wysokości dodatku energetycznego na kolejne 12 miesięcy, biorąc pod uwagę środki przewidziane na ten cel w ustawie budżetowej.
W świetle powyższego upoważnienia Minister Gospodarki wydał obwieszczenie z dnia 16 kwietnia 2021 r. w sprawie wysokości dodatku energetycznego obowiązującej od dnia 1 maja 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2022 r.
Organ odwoławczy wskazał ponadto, że na podstawie art. 5c) ust. 4 ustawy Prawo energetyczne, wysokość dodatku energetycznego w okresie od dnia 1 maja 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2022 r. dla gospodarstwa domowego prowadzonego przez osobę samotną wynosi [...] zł na miesiąc.
Zgodnie z art. 3 pkt 13c) odbiorca wrażliwy energii elektrycznej - to osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, która jest stroną umowy kompleksowej lub umowy sprzedaży energii elektrycznej zawartej z przedsiębiorstwem energetycznym i zamieszkuje w miejscu dostarczania energii elektrycznej.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z materiału dowodowego sprawy wynika, że skarżący spełnia wszystkie wymogi, dlatego też słusznie przyznano mu dodatek energetyczny.
Odnosząc się do argumentacji strony, Kolegium wskazało, że organy administracyjne nie stanowią prawa tylko je stosują. Wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma wpływu na wysokość dodatków energetycznych.
W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skarżący domagając się jej uchylenia w całości, sformułował wniosek, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku odniósł się szczegółowo do kwestii związanych z wprowadzeniem do ustawy Prawo energetyczne przepisów, na które wskazał w swoim odwołaniu od decyzji z dnia [...] listopada 2021 r.
Ponadto wniósł także, aby Sąd ten wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: czy wydanie obwieszczenia z dnia 16 kwietnia 2021 r. w sprawie wysokości dodatku energetycznego przez Ministra Klimatu i Środowiska, jest zgodne z Konstytucją, w szczególności z art. 92 ust. 1, a nadto czy art. 5 c) ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne zgodny jest z Konstytucją, w szczególności z art. 92 ust. 1.
Podobnie jak w odwołaniu od decyzji z dnia [...] listopada 2021 r. skarżący podniósł, że wysokość dodatku energetycznego powinna być określona w ustawie o dodatkach mieszkaniowych, a rozporządzenie powinno określać szczegółowe wytyczne w celu wykonania tej ustawy.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Postanowieniem z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II SPP/Sz 119/22 starszy referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Szczecinie przyznał skarżącemu prawo pomocy obejmujące ustanowienie adwokata.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r., poz. 259 - dalej "p.p.s.a.").
Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten odpowiada prawu.
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu (skarżący R. S. zwrócił się o przeprowadzenie rozprawy – w piśmie z dnia 18 lipca 2022 r. oraz z dnia 26 sierpnia 2022 r.).
Podstawę prawną przyznania skarżącemu wnioskowanego dodatku stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2021 r., poz. 716), znowelizowanej ustawą zmieniającą z dnia 26 lipca 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 984, dalej przywoływana jako: "ustawa nowelizująca"), na mocy której to ustawy zmieniającej dodano do ustawy - Prawo energetyczne przepisy art. 5 "c", 5 "d", 5 "e" , 5 "f", 5 "g", określające przesłanki nabycia prawa do zryczałtowanego dodatku energetycznego.
Z wyżej wymienionych przepisów wprost wynika, że dodatek energetyczny przysługuje tzw. odbiorcy wrażliwemu energii elektrycznej (zdefiniowanemu w dodanym do ustawy - Prawo energetyczne wspomnianą wyżej ustawą nowelizującą, punkcie 13 "c" słownika pojęć ustawy) i jest przyznawany w drodze decyzji wydawanej przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta na wniosek odbiorcy wrażliwego energii elektrycznej.
Odbiorcą wrażliwym energii elektrycznej jest osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, która jest stroną umowy kompleksowej lub umowy sprzedaży energii elektrycznej, zawartej z przedsiębiorstwem energetycznym i zamieszkuje w miejscu dostarczania energii elektrycznej. Dodatek energetyczny jest wypłacany w okresach miesięcznych, do dnia 10 każdego miesiąca z góry, z wyjątkiem miesiąca stycznia, w którym dodatek energetyczny wypłaca się do dnia 30 stycznia danego roku i miesięcznie stanowi on 1/12 kwoty rocznej dodatku energetycznego ogłaszanej przez ministra właściwego do spraw energii, na podstawie art. 5 "c" ust. 4 ustawy Prawo energetyczne.
Jak wynika z dokumentacji dołączonej do akt administracyjnych, skarżący otrzymuje dodatek mieszkaniowy, jest stroną umowy kompleksowej zawartej w dniu 30 grudnia 2014 r. i polegającej na sprzedaży energii elektrycznej, zamieszkuje w miejscu dostarczania energii elektrycznej oraz złożył stosowny wniosek z dnia 5 listopada 2021 r. o przyznanie ww. dodatku.
W świetle powyższego, nie budzą żadnych wątpliwości ustalenia organów, że skarżący posiada status odbiorcy wrażliwego energii elektrycznej i spełnia przesłanki do otrzymana dodatku energetycznego.
Wyjaśnienie wątpliwości skarżącego w zakresie zgodności z ustawą zasadniczą uregulowań Prawa energetycznego oraz wydanego na jego podstawie obwieszczenia (zamiast rozporządzenia – jak oczekuje tego skarżący), wymaga omówienia kilku zagadnień. Należy przy tym dodać, że szczegółowe wyjaśnienie tychże kwestii zostało już przedstawione w uzasadnieniach wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wydanych w analogicznych sprawach, m.in.: z dnia 30 listopada 2017 r. (o sygn. akt II SA/Sz 50/16), z dnia 8 listopada 2018 r. (sygn. akt II SA/Sz 741/16), z dnia 27 października 2022 r. (sygn. akt II SA/Sz 111/22), z dnia 2 grudnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Sz 364/21) ze skarg R. S. na kolejne decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie dodatku energetycznego i Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stanowisko przedstawione w tych wyrokach w pełni podziela.
W pierwszym rzędzie należy wskazać, że przepis art. 5c ustawy Prawo energetyczne został wprowadzony do tej ustawy na mocy przywoływanej już noweli z dnia 26 lipca 2013 r. jako wyraz implementacji przepisów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 2003/54/WE (dostępna na: www.eur-lex.europa.eu). Przepis ten jest częścią grupy unormowań socjalnych, ukierunkowanych na zwalczanie ubóstwa energetycznego (por. komentarz do art. 5 c i nast. w: M. Gutowski, K. Smagieł Komentarz do ustawy Prawo energetyczne, LEX 2016).
Motyw 53 preambuły przywołanej dyrektywy 2009/72, odnosząc się do kwestii ubóstwa energetycznego, wskazuje, że państwa członkowskie, zwalczając ten problem, mogą stosować środki z zakresu polityki socjalnej lub poprawy efektywności energetycznej w mieszkalnictwie, zaś minimalnym wymogiem jest, aby umożliwić wdrażanie krajowych polityk w tym zakresie. Z powołanego motywu wynika również, że państwa członkowskie powinny zapewnić minimalne dostawy energii dla odbiorców wrażliwych. W zasadniczym tekście dyrektywy 2009/72 unormowania dotyczące ochrony odbiorców wrażliwych zostały zawarte w art. 3 zatytułowanym "Obowiązki użyteczności publicznej i ochrona odbiorcy". Zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 7 dyrektywy 2009/72 środki ochrony odbiorców wrażliwych (nie łącząc się z obowiązkami użyteczności publicznej) mieszczą się w kategorii ogólnych środków ochrony odbiorcy, obok środków z zakresu ochrony konsumentów.
Przepis art. 7 ust. 3 dyrektywy 2009/72 nakłada na państwa członkowskie obowiązek podejmowania określonych kroków w zakresie ochrony odbiorców wrażliwych, co w szczególności ma polegać na przyjęciu odpowiednich zabezpieczeń chroniących odbiorców wrażliwych. Z kolei przepis art. 8 dyrektywy 2009/72 precyzuje obowiązek przyjmowania krajowych planów działań w zakresie energii przewidujących zasiłki z systemów zabezpieczeń społecznych, które mają być ukierunkowane (alternatywnie) dwutorowo. Mogą być one ukierunkowane na zapewnienie niezbędnych dostaw energii elektrycznej dla odbiorców wrażliwych lub na wsparcie dla poprawy efektywności energetycznej. Ich nadrzędnym celem ma być rozwiązywanie stwierdzonych przypadków ubóstwa energetycznego, w tym również w szerszym kontekście ubóstwa. Środek ten należy traktować raczej jako mieszczący się w kategorii środków ukierunkowanych na zwalczanie verba legis szerszego kontekstu ubóstwa. W przypadku zasiłku energetycznego (przez jego pośrednie powiązanie z dodatkiem mieszkaniowym w definicji odbiorcy wrażliwego energii elektrycznej) mamy bowiem do czynienia z kategorią zasiłku określanego w doktrynie jako okresowy, nie zaś celowy. Ta druga kategoria zasiłków służy zaspokojeniu ściśle określonej potrzeby osoby czy rodziny ubiegającej się o jego przyznanie (zob. S. Nitecki, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2008, s. 193; I. Sierpowska, Prawo pomocy społecznej, Kraków 2006, s. 141).
Z uwagi na powyższe, należy uznać, że przepis art. 5c) i nast. stanowią implementację wskazywanej powyżej dyrektywy.
Przepis art. 33 noweli z dnia 26 lipca 2013 r. wprowadza także szczególną regułę wydatkowania środków przeznaczonych na dodatki energetyczne. Podstawą wprowadzenia tej regulacji jest art. 50 ustawy o finansach publicznych, choć stanowi on, że regulacje tego typu powinny być zawarte jedynie w projektach ustaw przyjmowanych przez Radę Ministrów, a w tym przypadku, projekt ustawy był projektem poselskim.
W art. 33 wspomnianej noweli określony został maksymalny limit wydatków z budżetu państwa przeznaczonych na dodatki energetyczne w kolejnych latach, począwszy od 2014, a skończywszy na 2023 r. Jednocześnie wprowadzono mechanizm korygujący wydatkowanie środków przeznaczonych na te dodatki, mający zastosowanie w przypadku przekroczenia lub zagrożenia przekroczenia przyjętego na dany rok budżetowy maksymalnego limitu wydatków. Mechanizm ten zakłada, że gdy w pierwszym półroczu roku budżetowego wykorzystanie środków przeznaczonych na dodatki energetyczne na dany rok przekroczy 60%, wtedy w drugiej połowie tego roku wysokość wskaźnika procentowego określonego w art. 5c) ust. 2 ustawy Prawo energetyczne ulegnie obniżeniu o połowę różnicy między faktycznym wykorzystaniem środków (wyrażonym w procentach) w pierwszym półroczu roku budżetowego, a wielkością 60%. Jednocześnie w kolejnym roku budżetowym kwota dotacji zostanie obniżona o różnicę między kwotą faktycznie wydatkowaną a przewidzianą na dany rok. W przypadku obniżenia poziomu wskaźnika wysokość dodatku energetycznego jest ogłaszana przez Ministra Gospodarki w drodze obwieszczenia w Monitorze Polskim. Przepisy noweli z dnia 26 lipca 2013 r. zobowiązują Ministra Finansów do monitorowania wykorzystania limitu wydatków.
Mając na uwadze powyższe w kontekście wątpliwości skarżącego wskazać należy, że jeżeli chodzi o obwieszczenie ministra właściwego ds. energii, o którym mowa w art. 5c) ust. 4, to wymaga ono uprzedniego obliczenia wysokości dodatku energetycznego, co z uwagi na fakt, że sposób obliczania jest określony w przepisach, jest działaniem czysto technicznym.
Z tego względu argumentacja strony w zakresie systemu źródeł prawa i relacji między rozporządzeniem a obwieszczeniem jest nietrafna. Obwieszczenie to podanie do publicznej wiadomości przez organ państwowy faktu dokonania określonej czynności lub ogłoszenia aktu prawnego (np. tekstu jednolitego); obwieszczenie to inaczej informacja pełniąca rolę zawiadomienia, komunikatu, pouczenia, powiadomienia o czymś określonej liczby osób. Nie jest to informacja stanowiąca odpowiedź na konkretne pytanie, lecz informacja o podjęciu decyzji w sprawach dotyczących danej grupy adresatów decyzji. Może ona wskazywać na zarówno prawa, jak i obowiązki (czy też jedno i drugie zarazem) tej grupy, jednak samo w sobie obwieszczenie nie jest elementem systemu źródeł prawa.
Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących niekonstytucyjności powołanych wyżej przepisów ustawy Prawo energetyczne, a w szczególności art. 5 c) ust. 4 tej ustawy i sformułowanego w skardze wniosku do Sądu o zadanie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do wystąpienia z takim pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Podstawą do przedstawienia przez Sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego muszą być uzasadnione wątpliwości sądu, a nie skarżącego
(por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., OSK 971/04, publ. LEX nr 236849), w tej sprawie jednak Sąd wątpliwości nie ma.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wobec prawidłowo ustalonego przez organy stanu faktycznego i prawnego oraz motywów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie doszło do naruszenia przepisów prawa, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.