II SA/Sz 408/25

II SA/Sz 408/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-07-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Świerzko-Bukowska
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący/
Wiesław Drabik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 24f ust. 1, art. 98 ust. 1, art. 98a ust. 1 i 2, art. 91 ust. 5
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 106 par. 3, art. 133 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.), Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lipca 2025 r. sprawy ze skarg Gminy Wolin i T. H. na zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 15 kwietnia 2025 r. nr 1/2025 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w Wolinie oddala skargi
Uzasadnienie
T. H. (dalej: "skarżący radny") oraz Gmina W. (dalej: "Gmina") zaskarżyli zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego (dalej: "Wojewoda") z 15 kwietnia 2025 r., nr 1/25 w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w W. T. H., wydane na podstawie art. 98a w zw. z art. 383 §1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy. Skarżący wnieśli
o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości oraz wnieśli o dopuszczenie
i przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi, tj.:
1. oświadczenia Zarządu Stowarzyszenia z 13 maja 2025 r.,
2. wprowadzenia do sprawozdania finansowego Stowarzyszenia za okres 01.01.2024 r. - 31.12.2024 r.,
3. sprawozdania finansowego Stowarzyszenia za okres 01.01.2024r. - 31.12.2024 r.,
4.informacji o koncie 704 przychody z działalności gospodarczej za 2024 r.
Skarga wniesiona przez radnego T. H. została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Sz 408/25, zaś skarga Gminy została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Sz 409/25.
Zgodnie § 1 ww. zarządzenia, Wojewoda stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w W. T. H. wskutek naruszenia zakazu zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia Gminy,
co naruszało dyspozycję normy ujętej w art. 24f ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm., dalej: "u.s.g.").
Z kolei zgodnie z § 2, zarządzenie zastępcze wchodziło w życie z dniem podjęcia.
W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda ustalił, że T. H. uzyskał mandat radnego Rady Miejskiej w W. na okres kadencji 2024 - 2029. Na I sesji Rady, która odbyła się w dniu 7 maja 2024 r., radny złożył ślubowanie, a tym samym rozpoczął wykonywanie mandatu. Ponadto Wojewoda wskazał, że skarżący radny pełni funkcję Wiceprezesa Zarządu W. z siedzibą w W. (KRS: [...], dalej: "jako Stowarzyszenie"). Stowarzyszenie
to wpisane jest zarówno do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych
i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, jak też z dniem 28 lutego 2023 r. zostało wpisane do rejestru przedsiębiorców.
Na podstawie umowy najmu lokalu z 4 stycznia 2021 r. (umowa
nr [...]) zawartej pomiędzy Stowarzyszeniem a M. [...] w W., Stowarzyszenie prowadzi biuro, z wykorzystaniem pomieszczenia użytkowego oraz zaplecza, znajdującego się przy ul. [...]
w W., będącego w posiadaniu M. .
Tymczasem, M. . [...] w W. jako samorządowa instytucja kultury, stanowi jednostkę organizacyjną Gminy W., i jest administratorem D. w W., tj.: nieruchomości znajdującej się przy ul. [...], na podstawie umowy użyczenia zawartej pomiędzy Gminy W. a ww. M. .
Mając na uwadze powyższe ustalenia, Wojewoda stwierdził, że sankcją za naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności - w myśl art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy - jest wygaśnięcie mandatu radnego (ipso iure).
W odpowiedzi na wezwanie do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, Rada Miejska w W. podjęła w dniu 10 stycznia 2025 r. uchwałę
nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w W. – T. H..
Wobec bezskuteczności wezwania do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, koniecznym stało się wydanie przez Wojewodę – zgodnie z art. 98a ust. 2 u.s.g., po uprzednim powiadomieniu Ministra właściwego do spraw administracji publicznej, zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu.
Skarżący radny i Gmina W. złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. zarządzenie zastępcze.
Skarżący radny domagał się uchylenia w całości ww. zarządzenia zastępczego, zarzucając naruszenie:
- art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2025 r., poz. 365, dalej jako: "k.w.") w zw. z art. 98a ust. 2 oraz 24f ust. 1 u.s.g., poprzez ich zastosowanie i wydanie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej W. T. H., podczas gdy nie miała miejsce sytuacja naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego
z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności (zarządzanie działalnością gospodarczą, w której wykorzystywane jest mienie komunalne gminy);
- art. 24f ust. 1 u.s.g. w związku z art. 3 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (dalej: "p.p."). poprzez nieuzasadnione przyjęcie że Stowarzyszenie, którego wiceprezesem zarządu jest radny, prowadzi działalność gospodarczą,
co stanowi warunek konieczny i podstawowy do uznania ziszczenia się warunków wygaśnięcia mandatu, podczas gdy działalność prowadzona przez wyżej wymienione Stowarzyszenie jest jedynie działalnością statutową, nie będącą działalnością gospodarczą, definiowaną zgodnie z treścią art. 3 p.p.;
- art. 24f ust. 1 u.s.g., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że Stowarzyszenie prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, podczas gdy lokal (pomieszczenie), w którym znajduje się biuro Stowarzyszenia, wykorzystywane jest jedynie dla potrzeb realizacji działalności statutowej Stowarzyszenia;
- art. 383 § 1 pkt 5 k.w. w zw. z art. 98a ust. 2 oraz art. 24f ust. 1 u.s.g., poprzez ich zastosowanie i wydanie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w W. T. H., podczas gdy korzystanie przez Stowarzyszenie z pomieszczenia stanowiącego mienie komunalne gminy odbywało się na warunkach rynkowych, przewidzianych stosownymi przepisami,
a zatem nie było niebezpieczeństwa i obawy o możliwość wystąpienia jakichkolwiek zjawisk o charakterze korupcyjnym (co stanowi ratio legis przepisu kluczowego dla niniejszego postępowania);
- art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności
w zakresie odnoszącym się do faktycznego wykonywania działalności gospodarczej przez Stowarzyszenie oraz faktycznego sposobu wykorzystywania z mienia komunalnego gminy przez Stowarzyszenie, co doprowadziło Wojewodę
do nieprawidłowych konstatacji, że:
- Stowarzyszenie prowadzi działalność gospodarczą, a T. H. - jako wiceprezes Zarządu Stowarzyszenia, działalnością tą zarządza,
- Stowarzyszenie prowadzi działalność gospodarczą, którą zarządza T. H., z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, czego efektem było sformułowanie nieuzasadnionego stwierdzenia o wygaśnięciu mandatu radnego Rady Miejskiej w W. radnego T. H..
Z kolei Gmina powieliła tożsame zarzuty jak skarżący.
Skarżący jak i Gmina w uzasadnieniu skargi wskazali stanowisko, iż skoro Stowarzyszenie nie osiąga zysków z działalności gospodarczej i nawet nie jest na zysk ten nastawione w działalności Stowarzyszenia, to o prowadzeniu przez Stowarzyszenie działalności gospodarczej nie może być mowy, a tym samym nie może być mowy o zarządzaniu taką działalnością przez radnego T. H.. Nie wpis do rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, czy Centralnej Ewidencji Informacji o Działalności Gospodarczej, decyduje o prowadzeniu działalności gospodarczej (na czym wyłącznie skupił się organ), a faktyczne działania, o których mowa w przepisie art. 3 ustawy p.p. (analizy i wyjaśnień w niniejszym okresie organ nie prowadził i nie był nimi zainteresowany, choć mają decydujące znaczenie dla ustalenia bezpodstawności kluczowego dla niniejszej skargi zarządzenia zastępczego).
Ponadto zdaniem skarżących, nawet sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej (zarządzania taką działalnością) nie jest wystarczającą podstawą do wygaśnięcia mandatu radnego. Prowadzenie działalności gospodarczej musi odbywać się z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą. Brak faktycznego, rzeczywistego prowadzenia działalności gospodarczej nie rodzi bowiem niebezpieczeństwa kolizji pomiędzy interesem radnego a interesem publicznym. Skarżący przy tym podkreślali, że sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego
z wyboru, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu (por. wyrok WSA w Opolu z 6 lutego 2025 r., sygn. akt I SA/Op 1126/24, Lex nr 3840215).
W odpowiedzi na skargi Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego
i wniósł o ich oddalenie.
Postanowieniem z 2 lipca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Szczecinie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy
o sygnaturach akt: II SA/Sz 408/23 i II SA/Sz 409/25 oraz prowadzenia tych spraw pod sygnaturą akt II SA/Sz 408/25.
Na rozprawie w dniu 3 lipca 2025 r. pełnomocnik skarżącej Gminy podtrzymał wnioski dowodowe zawarte w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465, dalej: "u.s.g."), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.
Jak wynika z art. 98a ust. 1 u.s.g., jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy,
o której mowa w art. 24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy
o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje
ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego
do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 2 u.s.g.).
Skargi nie zostały uwzględnione ponieważ nie został zakwestionowany ustalony przez Wojewodę stan faktyczny, tj. radny zarządza działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny sprawował mandat.
W rozpoznawanej sprawie istotny jest zakaz zarządzania działalnością gospodarczą w podmiocie gospodarczym na terenie gminy, w której radny sprawuje swój mandat, który to zakaz określony jest w art. 24f ust. 1 u.s.g. Powołany przepis stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem
czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.
W prowadzonym postępowaniu Wojewoda ustalił, że radny T. H. pełni funkcję Wiceprezesa Zarządu W. z siedzibą w W. (KRS: [...]). Stowarzyszenie to wpisane jest zarówno do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, jak też z dniem 28 lutego 2023 r. zostało wpisane do rejestru przedsiębiorców. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że ww. Stowarzyszenie na podstawie § 11 oraz § 36 Statutu Stowarzyszenia - prowadzi działalność gospodarczą.
Jak wynika z danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym, przedmiotem przeważającej działalności Stowarzyszenia jest pozostała sprzedaż detaliczna prowadzona poza siecią sklepową, straganami i targowiskami.
Skarżący skupili się na podważaniu, że wskazane Stowarzyszenie prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, podczas gdy lokal (pomieszczenie), w którym znajduje się biuro Stowarzyszenia, wykorzystywane jest jedynie dla potrzeb realizacji działalności statutowej Stowarzyszenia. Sąd przyjmuje stanowisko Wojewody wyrażone w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego za własne, że pojęcie "prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy" jest rozumiane szeroko, niezależnie od tego czy korzystanie ma charakter pośredni, czy bezpośredni oraz czy przynosi dochody. Warto zwrócić uwagę, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd,
że sformułowanie "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia jednostki samorządu terytorialnego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystywanie to ma podstawę prawną, czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne. Wykorzystywanie mienia stanowi wystarczającą przesłankę do wygaśnięcia mandatu radnego i bez znaczenia normatywnego pozostaje kwestia, czy przy korzystaniu z tego mienia gminy, radny odniósł korzyści czy też nie.
(por. wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1714/10, opubl. LEX nr 746748; wyrok NSA z 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 921/10, opubl. LEX nr 688796).
Z omawianego przepisu nie wynika, by korzystanie z mienia miało dotyczyć tylko korzystania z mienia na szczególnych, uprzywilejowanych warunkach.
Stowarzyszenie posiada pomieszczenie biurowe, co ustalono, na podstawie umowy najmu lokalu z 4 stycznia 2021 r. (umowa nr [...]), zawartej pomiędzy Stowarzyszeniem a M. w W.. Stowarzyszenie prowadzi biuro, z wykorzystaniem pomieszczenia użytkowego oraz zaplecza, znajdującego się przy ul. [...] w W., będącego w posiadaniu M. .
Wskazane M. w W., jako samorządowa instytucja kultury, stanowi jednostkę organizacyjną Gminy W. , i jest administratorem D. w W., tj.: nieruchomości znajdującej się przy ul. [...], na podstawie umowy użyczenia zawartej pomiędzy Gminą W. a ww. M. . Wbrew twierdzeniom skarżących, tj. skarżącego radnego i Gminy, biuro to jest wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej przez Stowarzyszenie, bowiem tam są prowadzone wszystkie sprawy związane
z działalnością Stowarzyszenia, w tym także sprawy związane z działalnością gospodarczą Stowarzyszenia. W ocenie Sądu, jak podkreślił Wojewoda, nie ma znaczenia fakt, że w okresie sprawowania przez T. H. mandatu radnego, Stowarzyszenie, którego radny jest Wiceprezesem, nie osiągnęło przychodów z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, jak również nie ma znaczenia to, że radny pełni funkcję Wiceprezesa nieodpłatnie. Niezaprzeczalny jest fakt, że Stowarzyszenie reprezentowane przez radnego T. H., zgodnie ze Statutem, prowadzi działalność gospodarczą i wykorzystuje mienie gminy (nieruchomości). Powyższe wypełnia dyspozycję przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ustanowiony
w ww. regulacji zakaz, nie uzależnia wygaśnięcia mandatu od osiągnięcia zysku. Wykorzystanie mienia komunalnego gminy obejmuje wszystkie przypadki korzystania z tego mienia, przy prowadzeniu działalności gospodarczej, bądź zarządzaniu taką działalnością. Nie jest to element sankcji, ale instytucji, która ma zwiększać zaufanie do działalności organów samorządu terytorialnego. Chodzi o potencjalny wpływ na kierunek działalności organu gminy.
Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących błędnej interpretacji art. 24f ust. 1 u.s.g., to - zdaniem Sądu - należałoby powtórzyć za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 1668/22 (opubl. Lex
nr 3570128), iż wskazany przepis opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego, podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu – korzystniejsze niż to, jakie mogłyby uzyskać inne osoby nieposiadające statusu radnego. Naczelny Sąd Administracyjny dodawał również, że: "Powyższa regulacja zasadniczo ma nie tylko przeciwdziałać korupcji, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabiania zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania, czyli innymi słowy, aby funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale aby nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 102/17, opubl. Lex nr 2315848). Z kolei użyty przez ustawodawcę w art. 24f ust. 1 u.s.g. zwrot: "z wykorzystaniem" odnosić należy do wszelkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności, bez względu na to czy owo wykorzystywanie odbyło się na podstawie umowy, czy też nie, ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe oraz odpłatne bądź też nieodpłatne.
Sporny art. 24f ust. 1 u.s.g. stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Przepis ten w niemal niezmienionej formie funkcjonuje w ustawie od
1 stycznia 1998 r. (zmiany, które miały miejsce z dniem 30 maja 2001 r. wydaje się,
że raczej miały na celu doprecyzowanie ustawy niż jego zmianę normatywną
– w uzasadnieniu projektu druk sejmowy nr 1218 Sejmu III kadencji znalazł się zapis, że pozostałe proponowane zmiany "(...) wynikają z dotychczasowych doświadczeń samorządu i płynących stąd postulatów zgłoszonych przez organizacje samorządowe i gminy, a także z postulatów zgłoszonych przez ekspertów").
Sąd zwraca też uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
z 13 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 291/14 (opubl. Lex nr 1488218), który wskazywał, że o potencjalnie korupcyjnym w wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy.
Sąd pragnie także zwrócić uwagę na przedmiot przywołanego poniżej orzeczenia w sprawie rozstrzyganej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego
z 18 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 2759/15, którym było powszechne korzystanie
z mienia komunalnego, na którą to sprawę nota bene powoływali się również skarżący. Wyrokiem tym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną radnego, odwołując się do uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r. II OPS 1/07, wyjaśniając, że czymś innym są powszechnie dostępne usługi komunalne świadczone na warunkach ogólnych, a czymś innym są umowy zawierane przez radnego z gminą, w której sprawowany jest mandat. Innymi słowy, Wojewoda nie stwierdził wygaśnięcia mandatu skarżącego radnego z racji korzystania przez niego z powszechnie dostępnych usług komunalnych (np. usług transportu publicznego; usług dostawy wody czy też odbioru ścieków i śmieci), ale z powodu korzystania z nieruchomości należących do Gminy. Jeżeli zaś chodzi o powołane przez skarżącego radnego orzeczenia Sądu Najwyższego, to dotyczą one problematyki ubezpieczeń społecznych, gdzie aparatura pojęciowa zawiera odmienne znaczenia pojęć niż w prawie publicznym. Tym samym orzeczenia te nie mogły być wzięte pod uwagę na gruncie badanej sprawy.
Podsumowując należy wskazać, że brak zysków nie stanowi przesłanki negatywnej prowadzenia działalności gospodarczej, nie tylko w znaczeniu przedmiotowym, ale i funkcjonalnym. Nie ma przy tym istotnego znaczenia, że dochód z działalności gospodarczej Stowarzyszenia służył wyłącznie do realizacji jego celów statutowych, ponieważ gospodarczego celu działalności nie niweczy fakt, że dochód z jej prowadzenia jest przeznaczony na działalność statutową.
Mając na względzie powyższe uwagi, wbrew twierdzeniom Gminy i samego radnego, trzeba zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody Zachodniopomorskiego, że działalność [...] Stowarzyszenia [...], którego Wiceprezesem jest radny, była działalnością spełniającą przesłanki działalności gospodarczej. Natomiast brak zysków nie stanowi przesłanki negatywnej prowadzenia działalności gospodarczej nie tylko w znaczeniu przedmiotowym, ale i funkcjonalnym.
W ocenie Sądu, ustalenia dowodowe w badanej sprawie zostały dokonane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.g. w postępowaniu nadzorczym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.
Zdaniem Sądu, nie jest także zasadny podniesiony w skargach zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zakres obowiązywania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, regulujących ogólne postępowanie administracyjne, do których należy zaliczyć art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jest ograniczony do rozpoznawania i rozstrzygania spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnych. Stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w innych zakresach działania organów administracji publicznej wymaga regulacji w ustawach odsyłających do ich mocy obowiązującej. Art. 98a ust. 2 powołanej ustawy u.s.g., nie odsyła do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem nie można zarzucić naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przy wydaniu zarządzenia zastępczego. Wydanie zarządzenia zastępczego stanowi odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, do której nie ma zastosowania art. 91 ust. 5 powołanej ustawy u.s.g.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę,
że postępowanie w sprawie wydania zarządzenia zastępczego nie jest postępowaniem prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania zarządzenia zastępczego, gromadząc dowody oraz dokonując ich oceny, może posiłkować się zasadami wypracowanymi w procesie stosowania k.p.a., gdyż jest to postępowanie najbardziej zbliżone do postępowania związanego z wydaniem zarządzenia zastępczego (por. wyrok NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1425/19, opubl. Lex nr 2753273).
Uzasadniając oddalenie wniosków dowodowych Sąd pragnie wyjaśnić,
że podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organami administracji. W postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów tylko, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości związanych z tym czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem.
Wnioskowane przez skarżących dowody nie pozostawały w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Zwrócić uwagę także należy, że sąd administracyjny kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego aktu, nie ma w świetle obowiązujących przepisów ani obowiązku, ani nawet uprawnienia, aby odnosić się do zdarzeń późniejszych i uwzględniać dokumenty powstałe po wydaniu zaskarżonego aktu. Takimi dokumentami okazały się dokumenty dołączone do skargi, w tym oświadczenie Zarządu [...] z siedzibą w W. z dnia 13 maja 2025 r.
Złożenie zatem na etapie skargi do sądu administracyjnego dokumentacji finansowej, z której wynika, że Stowarzyszenie nie osiągnęło zysku z prowadzonej działalności gospodarczej, nie stanowiło uzupełnienia materiału dowodowego w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, lecz zmierzało faktycznie
do przeprowadzenia na nowo postępowania dowodowego i ustalenia na jego podstawie stanu faktycznego sprawy, z pominięciem materiału dowodowego zgromadzonego dotychczas w sprawie. Przyjęcie przez Sąd złożonej przez skarżących dokumentacji finansowej i rozstrzygnięcie sprawy na podstawie tej dokumentacji stanowiłoby naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji przeprowadziłby kontrolę legalności zaskarżonego aktu nadzoru w taki sposób, który doprowadziłby do przedstawienia przez ten Sąd sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach.
Z tych to powodów Sąd, skargi oddalił na podstawie art. 151 ustawy
z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.
z 2024 r., poz. 935 ze zm.).