III OSK 2836/23

III OSK 2836/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Lu 53/23 - Wyrok WSA w Lublinie z 2023-04-27
III OZ 571/23 - Postanowienie NSA z 2023-11-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 24f ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 53/23 w sprawie ze skargi W. S. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 53/23 oddalił skargę W. S. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia 8 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2022 r. Fundacja W. z L. zwróciła się do Wojewody Lubelskiego (dalej: "Wojewoda", "organ", "organ nadzoru") o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego W. S. (dalej: "skarżący", "radny").
W uzasadnieniu wniosku powołano się na fakt, że radny pełni funkcję Prezesa Zarządu Gminnej Spółdzielni [...] w L., która prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia Gminy L., oraz że Spółdzielnia prowadzi sprzedaż w sklepie, w którym dokonywane są zakupy na rzecz Gminy L. Wskazano również, że wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego, który został złożony do Rady Gminy ponad 3 miesiące temu, był rozpatrzony wyłącznie przez komisję Rady, a sama Rada nad nim nie procedowała. Do wniosku dołączono faktury VAT z 2021 r. dotyczące sprzedaży towarów na rzecz Gminy L.
W dniu 8 lipca 2022 r., na wezwanie Wojewody, Wójt Gminy L. przedłożył zestawienie faktur dotyczących sprzedaży towarów na rzecz Gminy L. oraz jej jednostki organizacyjnej - Zespołu Szkół Nr 1 w L., w sklepie prowadzonym przez Gminną Spółdzielnię [...] w L. oraz umowę na dostawę artykułów żywnościowych do stołówki szkolnej zawartą przez Zespół Szkół Nr 1 w L. z Gminą Spółdzielnią [...] w L. (umowa nr 08/2020 z dnia 21 grudnia 2020 r.) i złożył wyjaśnienia.
Wójt wyjaśnił, że zakupy potwierdzone 36 fakturami, opiewającymi na kwotę 11.494.26 zł (w tym najwyższa pozycja 199,00 zł i najniższa 0,20 gr.) dokonywane były przez pracowników Urzędu Gminy L. incydentalnie i sporadycznie, jako doraźnie potrzeby lub wynikające z nagłych zdarzeń, w tym awarii, wymagających natychmiastowych działań zapobiegających nieszczęśliwym wypadkom. Zakupów dokonywano zgodnie z Zarządzeniem Wójta Gminy nr 304/2020 z dnia 31 grudnia 2020 r. w sprawie regulaminu udzielania zamówień publicznych o wartości szacunkowej nieprzekraczającej kwoty 13000 zł, poza jakąkolwiek wiedzą radnego i bez wpływu na dokonywanie tych zakupów.
Na wezwanie organu nadzoru skarżący w piśmie z dnia 8 lipca 2022 r. udzielił w sprawie wyjaśnień. Wskazał, że od 2013 r. pełni funkcję Prezesa Zarządu Gminnej Spółdzielni [...] w L., a wcześniej, od 1997 r., pełnił funkcję wiceprezesa tej spółdzielni. W treści przedłożonego organowi nadzoru oświadczenia potwierdził też okoliczność, iż w ramach prowadzonej działalności gospodarczej Gminna Spółdzielnia [...] w L. dokonywała sprzedaży towarów na rzecz Gminy L. oraz jej jednostki organizacyjnej. Wyjaśnił, że przedmiotowa sprzedaż nigdy nie miała miejsca na podstawie zawieranych umów, oraz że o sprzedaży Gminie L. artykułów spożywczych, biurowych, chemicznych oraz przemysłowych dowiedział się dopiero w związku ze złożonym wnioskiem przez Fundację W. Dodał, że produkty wskazane w załączonych do wniosku fakturach zostały zakupione przez Gminę L. po takich samych jak dla wszystkich kupujących cenach.
Organ nadzoru ustalił, że jak wynika z Centralnej Informacji KRS, Gminna Spółdzielnia [...] w L. prowadzi działalność gospodarczą, której przedmiotem jest m.in. działalność oznaczona symbolem PKD: 47,19,Z - sprzedaż detaliczna prowadzona w niewyspecjalizowanych sklepach.
Dokumentacja przedłożona organowi nadzoru przez Wójta Gminy L. pismem z dnia 8 lipca 2022 r., potwierdza, iż Gminna Spółdzielnia [...] w L. świadczyła odpłatne usługi sprzedaży artykułów spożywczych, artykułów chemicznych, artykułów gospodarstwa domowego, materiałów remontowych na rzecz Gminy L. oraz jednostki organizacyjnej Gminy L., tj. Zespołu Szkół Nr 1 w L. Analiza przedłożonej dokumentacji wykazała również, iż Gminna Spółdzielnia [...] w L. zawarła umowę na dostawę artykułów żywnościowych do stołówki szkolnej Zespołu Szkół Nr 1 w L. (umowa nr 08/2020 z dnia 21 grudnia 2020 r.). Umowa ta została podpisana przez W. S. - Prezesa Zarządu reprezentującego Gminną Spółdzielnię [...] w L.
Pismem z dnia 10 października 2022 r. Wojewoda przedstawił swoje stanowisko w sprawie i wezwał Radę Gminy L. do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego W. S. w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania. Wezwanie zostało doręczone w dniu 11 października 2022 r.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 28 listopada 2022 r. zawiadomił o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego.
Wobec niepodjęcia przez Radę Gminy L. uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu skarżącego we wskazanym terminie Wojewoda Lubelski, działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., zwana dalej: "u.s.g.") wydał w dniu 8 grudnia 2022 r. zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego W. S.
Na powyższe zarządzenie zastępcze W. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
Skarżący wskazał, że z uwagi na zauważone w czasie analizy orzecznictwa i doktryny rozbieżności w zakresie rozumienia i stosowania art. 24f ust. 1 u.s.g. wniósł o zwrócenie się przez Sąd, w trybie art. 15 § pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwana dalej: "p.p.s.a.") do Naczelnego Sądu Administracyjnego z następującym pytaniem prawnym: "Jak należy rozumieć oraz stosować art 24f ust 1 ustawy o samorządzie gminnym w szczególności, czy przez prowadzenie bądź zarządzanie przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat należy rozumieć także incydentalne transakcje handlowe, w drobnych bieżących sprawach życia codziennego, dokonywane przez pracowników jednostki samorządu terytorialnego z podmiotami prawa, w którymi zarządza radny gminy, z zastrzeżeniem iż stron transakcji nie łączą stałe kontrakty biznesowe oraz umowy cywilnoprawne, zaś radny pełniący ww. funkcję członka Zarządu Gminnej Spółdzielni [...] nie posiada wiedzy o dacie zakupu towaru i nie ma wpływu na cenę zakupu towaru - gdyż cena, termin płatności i pozostałe warunki sprzedaży - są takie same dla każdego Klienta Spółdzielni zaś zakup odbywa się z wykorzystaniem procedury regulaminu zamówień poniżej kwoty 4.000 Euro -zamówienie podprogowe.".
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę W. S. uznając, że zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane zgodnie z prawem.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że nie ulega wątpliwości, że na gruncie niniejszej sprawy doszło do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Skarżący bowiem jako radny Gminy L. zarządzał jednocześnie, jako Prezes Gminnej Spółdzielnia [...], działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy. Wykorzystanie mienia komunalnego gminy znajduje potwierdzenie w fakturach VAT wystawionych na rzecz Gminy L. i jej jednostki organizacyjnej. Jak ustalił organ, z tytułu wykonanych transakcji Gminna Spółdzielnia [...] w L. wystawiła w 2021 r. na rzecz Gminy L. oraz Zespołu Szkół Nr 1 w L. łącznie 47 faktur VAT na zbiorczą kwotę 24 958,09 zł. Przedmiotowe faktury zostały w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym wykazane i opisane, i nie były przez skarżącego kwestionowane, tym samym nie ma potrzeby ich szczegółowego opisywania. Data wystawienia tych faktur (w przypadku Zespołu Szkół Nr 1 w L. były to faktury wystawiane za dany miesiąc, a w pozostałym przypadku faktury dzienne, w tym wystawiane w danym dniu kilkukrotnie) jednoznacznie wskazuje, że w 2021 r. transakcje były dokonywane wielokrotnie i systematycznie. Tym samym nie można zaakceptować twierdzenia skarżącego, iż w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy sprzedaż artykułów spożywczych, artykułów chemicznych, artykułów gospodarstwa domowego, materiałów remontowych na rzecz Gminy L. oraz jednostki organizacyjnej Gminy L., tj. Zespołu Szkół Nr 1 w L. miała charakter jedynie incydentalny.
Sąd I instancji stwierdził, że faktury wystawione na rzecz Gminy L. i jej jednostki organizacyjnej dotyczyły sprzedaży towarów (m.in. artykułów spożywczych, artykułów gospodarstwa domowego, materiałów budowlanych) znajdujących się w ofercie sklepu prowadzonego przez Spółdzielnię. Bezsprzecznie środki na realizację faktur, to jest zapłatę ceny za sprzedane towary, pochodziły z budżetu gminy. Środki te stanowiły zatem niewątpliwie mienie Gminy L. W ocenie Sądu organ nadzoru nie naruszył prawa uznając, że środki pieniężne wypłacone na rzecz podmiotu zarządzanego przez skarżącego z tytułu realizowanych przez ten podmiot sprzedaży towarów i usług na rzecz Gminy i jej jednostki organizacyjnej stanowi "wykorzystanie mienia komunalnego gminy" w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że prawidłowe było dalsze postępowanie organu nadzoru, wzywające Radę Gminy L. (pismo z dnia 10 października 2022 r.) do podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego skarżącego.
Sąd I instancji stwierdził, że wbrew zarzutom skargi organ nie naruszył ani wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania. Organ nadzoru podjął wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zgromadził, a następnie rozpatrzył materiał dowodowy potrzebny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnie z art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a"), co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. W kontekście zarzutów skargi dodać tylko należy, że podnoszone przez skarżącego okoliczności czasowego użyczenia za symboliczną opłatą lokalu Spółdzielni dla potrzeb Biblioteki Gminnej, czy składania wniosków o umorzenie bądź odroczenie płatności w podatku od nieruchomości nie były przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego ani podnoszone ani rozważane, co czyni przedmiotowe zarzuty nietrafnymi. Zgromadzony przez organ nadzoru materiał dowodowy był wystarczający dla załatwienia sprawy i prawidłowego uznania, iż w okolicznościach rozpatrywanego przypadku doszło do naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g., a jeżeli podnoszone przez skarżącego nowe okoliczności istotnie w sprawie miały miejsce, to dodatkowo wzmacniają trafność rozstrzygnięcia organu.
W zakresie zawartego w skardze wniosku o zwrócenie się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym, w trybie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z tym przepisem Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak z kolei stanowi art. 264 § 2 p.p.s.a., uchwały, o których mowa w art. 15 § 1 pkt 2, Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokuratora Generalnego, Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, Rzecznika Praw Dziecka, a uchwały, o których mowa w art. 15 § 1 pkt 3 (uchwały konkretne), na podstawie postanowienia składu orzekającego. Tym samym z wnioskiem o podjęcie uchwały abstrakcyjnej mogą wystąpić jedynie ściśle określone podmioty. Ponadto rozbieżności w stosowaniu przepisów prawnych przez sądy administracyjne muszą być rzeczywiste. Pojawienie się natomiast pojedynczych orzeczeń odbiegających od wykładni przyjmowanej w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych z reguły nie stanowi dostatecznej podstawy do uznania, że w orzecznictwie wystąpiła rozbieżność, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (zob. Kabat Andrzej kom. do art. 15 i art. 264 [w:] Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021 – komentarz). Z tych przyczyn wniosek skarżącego nie zasługiwał na uwzględnienie.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł W. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.
a) pozbawienie skarżącego możliwości obrony swoich praw, poprzez zbyt późne udzielenie pouczenia o możliwości złożenia wyjaśnień na piśmie, o które wnosił skarżący w piśmie z dnia 12 kwietnia 2023 roku oraz wydanie wyroku przed złożeniem pisemnych wyjaśnień przez skarżącego, co stanowi w konsekwencji podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania wyrażoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.;
b) zaniechanie zwrócenia się przez sąd w trybie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - by Sąd zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z następującym pytaniem prawnym: Jak należy rozumieć oraz stosować art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w szczególności? Czy przez prowadzenie bądź zarządzanie przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat należy rozumieć także incydentalne transakcje handlowe, w drobnych bieżących sprawach życia codziennego, dokonywane przez pracowników jednostki samorządu terytorialnego z podmiotami prawa, w którymi zarządza radny gminy, z zastrzeżeniem iż stron transakcji nie łączą stałe kontrakty biznesowe oraz umowy cywilnoprawne zaś radny pełniący w/w funkcję członka Zarządu Gminnej Spółdzielni [...] nie posiada wiedzy o dacie zakupu towaru i nie ma wpływu na cenę zakupu towaru - gdyż cena, termin płatności i pozostałe warunki sprzedaży - są takie same dla każdego Klienta Spółdzielni zaś zakup odbywa się z wykorzystaniem procedury regulaminu zamówień poniżej kwoty 4.000 Euro - zamówienie podprogowe?
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a konkretnie:
a) art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędne zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, iż incydentalna sprzedaż artykułów spożywczych oraz przemysłowych przez sklep spółdzielczy (Gminnej Spółdzielni [...]) na rzecz Gminy L. stanowi prowadzenie przez skarżącego - jako radnego Gminy L. oraz Prezesa Gminnej Spółdzielni [...] prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w sytuacji gdy w/w podmioty nie łączy żadna umowa ani kontrakt handlowy, wszelkie zaś czynności miały charakter czysto komercyjny, wykonane ad hoc, nie były nakierowane na osiągnięcie zysku z wykorzystaniem mienia gminy oraz pozostawały poza wiedzą oraz wytycznymi Skarżącego zaś warunki sprzedaży nie odbiegały od warunków sprzedaży na rzecz innych podmiotów;
b) art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędne zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, iż czasowe użyczenie za symboliczną opłatą lokalu Spółdzielni dla potrzeb Biblioteki Gminnej stanowi prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w sytuacji gdy czynność ta miała na celu czasowe zapewnienie ciągłości usług bibliotecznych, nie prowadziła do osiągnięcia zysku i nie miała na celu wykorzystywania mienia gminy w ramach działalności Spółdzielni;
c) art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędne zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, iż składanie wniosków o umorzenie bądź odroczenie płatności w podatku od nieruchomości stanowi prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy oraz przedłożonych dokumentów i wyjaśnień wynika wprost, iż składane wnioski dotyczyły szczególnych sytuacji, które uzasadniały konieczność skorzystania z szeroko rozumianych ulg w spłacie podatku, nie stanowiły zaś - jak błędnie uważa skarżony organ - podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego na podstawie w/w przepisu.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o stwierdzenie nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie z uwagi na pozbawienie skarżącego możliwości obrony swoich praw poprzez złożenie pisemnych wyjaśnień w sprawie, o co skarżący wnosił w toku postępowania, poprzez przesłanie do skarżącego przez sąd pouczenia o w/w uprawnieniu po dacie wydania wyroku w sprawie, tj. w dniu 2 maja 2023 roku, co uniemożliwiło skarżącemu dalsze wypowiedzenie się w sprawie i odparcie argumentacji skarżonego organu.
W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Pismem procesowym uzupełniającym skargę kasacyjną z dnia 31 lipca 2023 r. skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W niniejszej sprawie zostały sformułowane zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego, zatem w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego można ocenić dopiero w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy.
Najdalej idący jest zarzut nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na pozbawienie skarżącego możności obrony swoich praw przez zbyt późne udzielenie pouczenia o możliwości złożenia wyjaśnień na piśmie, o które skarżący wnosił w piśmie z 12 kwietnia 2023 r. oraz wydanie wyroku przed złożeniem pisemnych wyjaśnień przez skarżącego, co zdaniem skarżącego kasacyjnie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania wyrażoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Pozbawienie możności obrony praw należy rozumieć ściśle - chodzi zatem o kardynalne błędy dotyczące udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakiekolwiek usterki czy utrudnienia w tym zakresie (zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 2024 r., III FSK 12/22). Pozbawienie strony możności obrony swoich praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. ma miejsce jedynie w przypadku, gdy na skutek uchybień procesowych sądu lub strony przeciwnej, strona (wbrew swojej woli) nie mogła i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji. O uchybieniu tym można mówić, gdy godzi ono w istotę procesu i stawia pod znakiem zapytania spełnienie jego celu. Generalnie rzecz ujmując, pozbawienie strony możności obrony swych praw w procesie stwarza sytuację, w której sąd nie powinien w ogóle przystępować do ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym pozbawienie strony możności obrony należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy (tak NSA m.in. w wyroku z 1 marca 2024 r., III OSK 334/23).
Należy podnieść, że skarżący w postępowaniu sądowoadministracyjnym był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który w jego imieniu sporządził i wniósł skargę. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Powyższa odpowiedź na skargę została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 23 lutego 2023 r. (potwierdzenie odbioru - k. 24 akt sądowych).
Zarządzeniem z 17 marca 2023 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a zarządzeniem z 27 marca 2023 r. poinformowano o tym oraz o składzie rozpoznającym sprawę pełnomocnika skarżącego. Powyższe zarządzenie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu 11 kwietnia 2023 r. (potwierdzenie odbioru - k. 34 akt sądowych). Dopiero w piśmie z 12 kwietnia 2023 r. (data wniesienia do WSA - 13 kwietnia 2023 r.; k. 40 akt sądowych) skarżący (działający przez pełnomocnika) oświadczył, że nie wyraża zgody na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Pełnomocnik skarżącego został wezwany o złożenie pełnomocnictwa zarządzeniem z 7 lutego 2023 r., a zarządzenie to zostało wykonane. Wszelka korespondencja w postępowaniu sądowym była kierowana na ręce pełnomocnika skarżącego.
W piśmie z 12 kwietnia 2023 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że "Skarżący i jego pełnomocnik przeoczyli wniosek Skarżonego organu" i powołał się na trudności komunikacyjne pełnomocnika ze skarżącym.
Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Niewątpliwie pełnomocnik skarżącego otrzymał informację o zgłoszeniu przez organ wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2023 r. Termin do zgłoszenia żądania rozpoznania sprawy na rozprawie upływał zatem w dniu 9 marca 2023 r.
Należy też wskazać, że art. 6 p.p.s.a. statuuje zasadę udzielania pomocy stronom, stanowiąc, że "Sąd administracyjny w razie uzasadnionej potrzeby udziela stronom występującym w sprawie bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych i skutków ich zaniedbań". W niniejszej sprawie skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, Sąd I instancji nie miał zatem obowiązku pouczania skarżącego co do czynności procesowych i skutków ich zaniedbań, w tym co do treści wyżej cytowanych przepisów.
Należy też podnieść, że skarżący kasacyjnie nie wykazał, na czym konkretnie miałoby polegać pozbawienie możliwości obrony praw przez skarżącego z uwagi na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a nie na rozprawie. Przepisy Prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dają skarżącemu prawa do "składania wyjaśnień", które miałyby walor dowodowy. Swoje stanowisko w odniesieniu do aktu administracyjnego będącego przedmiotem skargi skarżący przedstawił w skardze, mógł też uzupełnić argumentację na każdym etapie postępowania w odrębnym piśmie procesowym. Zarzut nieważności postępowania jest zatem bezzasadny.
Naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania skarżący kasacyjnie upatruje także w naruszeniu art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez zaniechanie zwrócenia się przez Sąd pierwszej instancji z pytaniem prawnym: "Jak należy rozumieć oraz stosować art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w szczególności? Czy przez prowadzenie bądź zarządzanie przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat należy rozumieć także incydentalne transakcje handlowe, w drobnych bieżących sprawach życia codziennego, dokonywane przez pracowników jednostki samorządu terytorialnego z podmiotami prawa, w którymi zarządza radny gminy, z zastrzeżeniem, iż stron transakcji nie łączą stałe kontrakty biznesowe oraz umowy cywilnoprawne, zaś radny pełniący w/w funkcję członka Zarządu Gminnej Spółdzielni [...] nie posiada wiedzy o dacie zakupu towaru i nie ma wpływu na cenę zakupu towaru – gdyż cena, termin płatności i pozostałe warunki sprzedaży – są takie same dla każdego Klienta Spółdzielni zaś zakup odbywa się z wykorzystaniem procedury regulaminu zamówień poniżej kwoty 4.000 Euro – zamówienia podprogowe?".
Artykuł 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, iż Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uzasadnienie wniosku o podjęcie uchwały i wyjaśnienie przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie, służy wykazaniu, że objęty wnioskiem przepis wymaga wyjaśnienia, albowiem jego stosowanie wywołało rzeczywistą i utrzymującą się rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ze względu na normatywnie określone warunki dopuszczalności podjęcia uchwały, jakim jest wzgląd na konieczność usunięcia rozbieżności, przyjmuje się, że to na wnioskodawcy ciąży powinność uzasadnienia, że zachodzą podstawy do jej podjęcia.
Sam sposób skonstruowania pytania przez skarżącego kasacyjnie wskazuje na to, że w istocie nie chodzi o wyjaśnienie wątpliwości interpretacyjnych, lecz o rozstrzygnięcie w zakresie konkretnego stanu faktycznego, który opisuje skarżący kasacyjnie.
Sąd pierwszej instancji powołał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których Sąd dokonał wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g., wskazując, że stanowisko judykatury jest ugruntowane, a "odwoływanie się przez skarżącego do jednostkowych orzeczeń sądów administracyjnych" na tym tle "nie może wpływać na podważenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia" (s. 10 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji). Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko. Dla podjęcia uchwały NSA nie jest wystarczające pojawienie się jakiejkolwiek, jednostkowej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Rozbieżność, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nie może być rozumiana jako każdy przypadek wydania odmiennego orzeczenia w danej kategorii spraw (odstępstwa od ustalonej linii orzeczniczej). Rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych, jako podstawa do wydania przez NSA uchwały mającej na celu wyjaśnienie określonych wątpliwości prawnych, musi być realna. O występowaniu rzeczywistej potrzeby podjęcia uchwały abstrakcyjnej, wymuszającej ujednolicenie stanowisk sądów administracyjnych, można mówić w szczególności wówczas, gdy rozpoznawanie przez NSA środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych nie doprowadziło do ujednolicenia orzecznictwa w stosowaniu przepisów prawa administracyjnego. Chodzi zatem nie tyle o różnicę poglądów prawnych, niejako zarysowaną na tle poszczególnych (jednostkowych), prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych, ale przede wszystkim o powstałą na tym tle tendencję do umacniania się składów orzekających w przyjmowanych przez nie ocenach prawnych (tak NSA w postanowieniu z 17 lutego 2014 r., II FPS 9/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle art. 24f ust. 1 u.s.g. takie wątpliwości prawne nie występują, stąd omawiany zarzut skargi kasacyjnej nie jest zasadny.
Ponieważ zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się bezskuteczne należy uznać, że stan faktyczny, przyjęty przez Sąd I instancji jako podstawa orzekania, został ustalony prawidłowo.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy podkreślić, że zarzut naruszenia przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. przez niewłaściwe zastosowanie nie jest skuteczny już choćby z tej przyczyny, że skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie ustaleń stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi.
Skarżący kasacyjnie nie sformułował natomiast w sposób wyraźny zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię. Użył bowiem sformułowania "błędne zastosowanie". Nawet jednak gdyby przyjąć, że w istocie skarżącemu kasacyjnie chodziło o błędną wykładnię art. 24f ust. 1 u.s.g., to zarzut ten należy również uznać za niezasadny.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oceniał legalność zarządzenia zastępczego Wojewody Lubelskiego z 8 grudnia 2022 r. PN-II.4131.1.6.2022 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z powodu naruszenia przez niego zakazu zarządzania działalnością gospodarczą Gminnej Spółdzielni [...] w L., która prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy L., to jest naruszenia ustawowego zakazu sformułowanego w art. 24f ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że: "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Niewątpliwie zakaz zawarty w art. 24f ust. 1 u.s.g. służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Pełni on także istotną funkcję gwarancyjną wykonywania mandatu radnego w interesie gminnej wspólnoty samorządowej. Interes publiczny, którego realizacji służą "antykorupcyjne" normy art. 24f ust. 1 u.s.g. polega na "zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (uchwała TK z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt W 2/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Z tych względów wszelkie wątpliwości związane z interpretacją normy art. 24f ust. 1 u.s.g. nie powinny prowadzić do obejścia jej ratio legis i do akceptacji działalności niezgodnej ze standardami uczciwego wykonywania mandatu radnego.
Zauważyć należy, że norma art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia - "wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1714/10, LEX nr 746748). Nie jest też istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 921/10, LEX nr 688796). Na pewno wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z prowadzoną działalnością gospodarczą.
O kwalifikacji danej działalności ostatecznie przesądza kryterium obiektywne, tj. ustalenie, czy dany podmiot faktycznie prowadzi działalność, która obiektywnie może przynosić dochód (por. uchwała SN z dnia 30 listopada 1992 r., III CZP 134/92, OSNCP 1993, nr 5). Działalność gospodarcza jest bowiem faktem, kategorią o charakterze obiektywnym. Nie ma znaczenia okoliczność, że podmiot prowadzący określoną działalność nie ocenia jej (subiektywnie), jako działalności gospodarczej, nie nazywa jej tak bądź też oświadcza, że jej nie prowadzi. Zatem jeśli tylko dana działalność jest obiektywnie zdolna przynosić zysk podmiotowi ją prowadzącemu (i nie jest nielegalna), powinna być traktowana jako działalność gospodarcza. Przepis art. 24f ust. 1 w zw. z 1a u.s.g. nie wymienia rodzajów działalności gospodarczej lub sposobu prowadzenia takiej działalności, które nie będą wiązały się z koniecznością zaprzestania jej prowadzenia (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 159/10). Powyższa regulacja zasadniczo ma nie tylko przeciwdziałać korupcji, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabiania zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania – czyli innymi słowy, by funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie.
Okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy pozwalają na stwierdzenie, że w przypadku skarżącego kasacyjnie zaistniały przesłanki wynikające z normy prawa materialnego tj. art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, nakazujące stwierdzenie wygaśnięcia mandatu. Zgodnie z poczynionymi ustaleniami skarżący kasacyjnie jest Prezesem Gminnej Spółdzielni [...] w L. Spółdzielnia prowadzi działalność gospodarczą, m.in. oznaczoną symbolem PKD: 47,19,Z - sprzedaż detaliczna prowadzona w niewyspecjalizowanych sklepach. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 648) spółdzielnia jest dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób, o zmiennym składzie osobowym i zmiennym funduszu udziałowym, które w interesie swoich członków prowadzi wspólną działalność gospodarczą. Prowadzenie działalności gospodarczej jest zatem podstawowym przedmiotem działania spółdzielni, celem i racją jej bytu prawnego. Powyższe stanowisko wyraził także Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 9 marca 2017 r., III CZP 69/16, OSNC 2017/11/121.
Z kolei wykorzystanie mienia komunalnego Gminy L. w działalności Spółdzielni znajduje potwierdzenie w fakturach VAT wystawionych na rzecz Gminy L. i jej jednostki organizacyjnej. Gminna Spółdzielnia [...] w L. wystawiła w 2021 r. na rzecz Gminy L. oraz Zespołu Szkół Nr 1 w L. 47 faktur VAT na kwotę łącznie 24958,09 zł. Z powyższych faktur wynika, że transakcje były wykonywane systematycznie, wielokrotnie. Środki na realizację faktur pochodziły z budżetu Gminy, stanowiły tym samym mienie Gminy L. Trzeba podkreślić, że nie mamy tu do czynienia z wykorzystaniem mienia komunalnego ogólnodostępnego. Z mieniem komunalnym ogólnodostępnym mamy do czynienia wówczas, gdy jest ono wykorzystywane na powszechnych zasadach, tj. gdy w normalny sposób korzysta się z takiego mienia publicznego jak na przykład parkingu, biblioteki gminnej itp. Ogólnodostępnego mienia komunalnego nie można utożsamiać z wykonywaną działalnością gospodarczą jako ogólnie dostępną dla każdego. Wobec takich ustaleń stanu faktycznego bez znaczenia są dalsze zarzuty określone jako "błędne zastosowanie" art. 24f ust. 1 u.s.g., gdyż zaistnienie wyżej opisanej okoliczności stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Wynagrodzenie za usługi wykonywane na rzecz jednostki komunalnej, wypłacone usługodawcy z budżetu tej jednostki oraz zapłata za sprzedany na rzecz gminy czy jednostki komunalnej towar mieszczą się w pojęciu prowadzenia działalności gospodarczej (zarządzania działalnością gospodarczą) z wykorzystaniem mienia komunalnego, co trafnie skonstatował Sąd I instancji.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 184 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.