II SA/Sz 393/25

II SA/Sz 393/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Świerzko-Bukowska /sprawozdawca/
Joanna Wojciechowska
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 91 ust 1, art. 93 ust 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.),, Protokolant Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Rady Gminy Świdwin z dnia 26 lutego 2025 r. nr XIII/92/2025 w przedmiocie zamiaru likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w Oparznie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Świdwin na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rada Gminy [...] w dniu 26 lutego 2025 r. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 29 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r., poz. 737 ze zm.) podjęła uchwałę nr XIII/92/2025 w sprawie zamiaru likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w O.
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył Wojewoda Zachodniopomorski (dalej: "Wojewoda", "organ nadzoru") wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w związku z wpływającymi sygnałami, że w głosowaniu nad projektem rzeczonej uchwały brała udział radna Rady Gminy [...] [...] zatrudniona w Szkole Podstawowej w O. przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające. W oparciu o wyjaśnienia Przewodniczącej Rady Gminy [...] z dnia 14 kwietnia 2025 r. ustalono, że wskazana radna brała udział w głosowaniu nad przyjęciem aktu i wstrzymała się od głosu. Przy czym organ nadzoru zaznaczył, że wstrzymanie się od głosu stanowi jedną z form głosowania, oznacza bowiem wzięcie udziału w głosowaniu nad projektem aktu. Nie został tym samym spełniony wymóg, o którym mowa w art. 25a u.s.g., zgodnie z którym radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego.
Dalej Wojewoda wywiódł, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem interesu prawnego rozumie się osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Interes prawny istnieje wówczas, gdy między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego radnego istnieje związek o charakterze materialnoprawnym polegający na tym, że akt stosowania tej normy wyrażony w drodze uchwały będzie miał wpływ na sytuację tego radnego. Przepis art. 25a u.s.g. zakazuje udziału w pracach rady i głosowaniu każdego radnego, którego interesu prawnego ono dotyczy, co oznacza, że nie ma znaczenia dla oceny spełnienia hipotezy tego przepisu kwestia ewentualnego naruszenia owego interesu, gdyż wystarczającym jest to, że przedmiot głosowania go dotyczy.
W niniejszej sprawie istnienie interesu prawnego po stronie [...] jest bezsporne. Kolizję interesów powoduje z jednej strony zatrudnienie na stanowisku nauczyciela w Szkole Podstawowej w O. , a z drugiej pełnienie funkcji radnej i udział w głosowaniu na projektem uchwały w sprawie zamiaru likwidacji tej placówki. Tym samym skoro [...] jest pracownikiem szkoły Podstawowej w O. , to jej udział w głosowaniu nad uchwałą wyrażającą zamiar likwidacji tej szkoły, stanowi naruszenie art. 25a u.s.g. Głosowanie to jest bowiem bezpośrednio związane ze stosunkiem pracy radnej, innymi słowy kwestia likwidacji pracodawcy niewątpliwie dotyczy jej interesu prawnego. W tej sytuacji obowiązek wyłączenia z głosowania wynikający z przywołanej normy był bezwzględny. Skutkiem powyższego uchwała, która zapadła z udziałem radnego podlegającego wyłączeniu z mocy prawa jest nieważna.
W odpowiedzi na skargę organ uznając słuszność podniesionych w niej zarzutów wniósł o jej uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje.
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") właściwość tych sądów obejmuje m.in. kontrolę zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, a także innych aktów tychże organów, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wyznaczają przepisy u.s.g. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Z mocy art. 86 u.s.g. organem nadzoru jest wojewoda. Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały. Wojewoda może bowiem zaskarżyć ją do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.).
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Do istotnych wad uchwały czy też zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego, skutkujących stwierdzeniem ich nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał czy zarządzeń, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał czy zarządzeń (por. np. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2025 r., sygn. akt I OSK 1715/23, a także Z. Kmieciak, M. Stahl: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podzielił argumentację prawną Wojewody podnoszącego istotne naruszenie w procedurze legislacyjnej przepisu art. 25a u.s.g., zgodnie z którym radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego.
Trafnie wywodzi Wojewoda, że pod pojęciem interesu prawnego rozumie się osobisty, konkretny, aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją danej osoby. Interes prawny istnieje wówczas, gdy między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego radnego istnieje związek o charakterze materialnoprawnym polegający na tym, że akt stosowania tej normy wyrażony w drodze uchwały będzie miał wpływ na sytuację tego radnego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2006/11).
Zaskarżona uchwała dotyczy podjęcia zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w O. Przy czym bezsporne w sprawie jest to, że [...] była radną i jednocześnie pracownikiem tejże szkoły. Jednocześnie z imiennego wykazu głosowania radnych dotyczącego zaskarżonej uchwały wynika, że radna [...] głosowała nad jej uchwaleniem.
W ocenie Sądu, niewątpliwie interes prawny wskazanej radnej wyraża się w samym fakcie zatrudnienia jej w szkole objętej uchwałą. Przepis art. 25a u.s.g. posługuje się kategorycznym stwierdzeniem, co uzasadnia obiektywne rozumienie ujętego tamże interesu prawnego. Podzielić w tym zakresie należy stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2006/11, z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 115/13 i sygn. akt I OSK 124/13, w których wskazano, że przepis ten dotyczy wszystkich aktów podejmowanych przez organ gminy czy komisję, oraz wszelkich uchwał, w tym intencyjnych. W wyrokach tych Naczelny Sąd Administracyjny wyraził również pogląd, zgodnie z którym ocena interesu i skutków jego ewentualnego naruszenia jest wyłączona, bo nawet wówczas gdy interes radnego jest zbieżny z interesem gminy, podlega on wyłączeniu. Zatem już tylko sama możliwość dotknięcia interesu prawnego wystarcza dla zastosowania tej normy.
Jeżeli zatem radny jest pracownikiem szkoły, której dotyczy uchwała, podlega wyłączeniu od głosowania nad nią. Skoro radna [...] była pracownikiem szkoły, której uchwała dotyczy, to podlegała wyłączeniu od udziału w głosowaniu nad jej przyjęciem. W konsekwencji uchwała ta, jako zapadła z jej udziałem jest nieważna.
Mając na uwadze powyższe Sąd działając w oparciu o art. 147 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, jako podjętej z naruszeniem art. 25a u.s.g. (pkt I sentencji wyroku).
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt II sentencji wyroku) obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).
Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.