Pełny tekst orzeczenia II SA/SZ 379/25

II SA/Sz 379/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Świerzko-Bukowska
Marzena Iwankiewicz
Wiesław Drabik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1995
art. 26 ust. 3 pkt 6, art. 36
Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia - t.j.
Dz.U. 2024 poz 17
art. 157 par. 1, art. 190 par. 1
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 par. 1, art. 80, art. 106, art. 107 par. 3, art. 126
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2025 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia 2 kwietnia 2025 r. nr PA-I-633-1436/25/MK w przedmiocie opinii w sprawie wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 2 kwietnia 2025 r., nr PA.-633-1436/25/MK Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie ("organ II instancji") utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w S. (dalej: "organ I instancji") z 3 marca 2025 r. [...] o nie posiadaniu nienagannej opinii przez Z. K. (dalej: skarżący).
Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Organ II instancji, działając na podstawie art. 26 ust. 3 pkt 6 w związku z art. 26 ust. 5 ustawy z 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2021 r., poz. 1995 ze zm.), wystąpił z wnioskiem do organu I instancji o wydanie opinii
w przedmiocie posiadania lub nieposiadania nienagannej opinii przez skarżącego, posiadającego wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej.
Organ I instancji postanowieniem z 3 marca 2025 r. stwierdził, że skarżący nie posiada nienagannej opinii.
Przywołując ustalenia w sprawie organ I instancji wskazał, że skarżący podlegał postępowaniu przed Wydziałem Karnym Sądu Rejonowego w S. w sprawie sygn. akt. [...]. W dniu [...] sierpnia 2023 r., zapadł wyrok o warunkowym umorzeniu sprawy na okres 3 lat próby, tj. do dnia [...] sierpnia 2026 r., w tym dozór kuratora, przeproszenie pokrzywdzonego oraz zadośćuczynienie.
Organ I instancji wskazał, że warunkowe umorzenie postępowania karnego oznacza, że Sąd uznał, iż ww. popełnił zarzucane mu czyny. Mając powyższe na uwadze, popełnienie przestępstwa z art. 190§1 Kodeksu karnego w zbiegu
z art. 157 § 1 k.k. nie daje on rękojmi należytego wykonywania zawodu pracownika ochrony. Oba przestępstwa mają charakter umyślny, co świadczy o braku należytej samokontroli i agresywnych zachowaniach, które mogą być niebezpieczne
w kontekście pracy w ochronie oraz dostępu do broni palnej. Fakt popełnienia przestępstw z użyciem groźby i przemocy podważa zaufanie kandydata i rodzi uzasadnione wątpliwości co do jego zdolności do rozwiązywania konfliktów w sposób zgodny z prawem i zasadami etyki zawodowej. Pracownik ochrony musi wykazywać się odpornością psychiczną, opanowaniem i umiejętnościami stosowania środków przymusu w sposób proporcjonalny.
W tak ustalonych okolicznościach faktycznych, organ I instancji uznał,
że skarżący z uwagi na powyższe czyny nie daje również rękojmi w zakresie posługiwania się bronią palną. Osoba wobec, której umorzono warunkowo postępowanie za umyślne przestępstwa przeciwko zdrowiu i wolności nie spełnia tego kryterium. Stosowanie przemocy i zastraszanie wskazuje na brak opanowania
i kontroli emocji. Istniej ryzyko, że broń mogłaby zostać użyta w sposób nieadekwatny do sytuacji.
Na ww. postanowienie organu I instancji skarżący wniósł zażalenie. Podniósł
w nim, że organ opiniujący naruszył art. 26 ust. 3 pkt 6 i ust 5 ustawy o ochronie osób i mienia, poprzez wydanie postanowienia - opinii (art. 26 ust. 4 pkt 6 ustawy), w oparciu o nieaktualne informacje, a to błędne przyjęcie, że jednorazowe zdarzenia
o charakterze incydentalnym w postaci popełnienia czynu w 2019 r., a więc jeszcze przed wydaniem poprzedniej opinii, mają wpływ na aktualną opinię o skarżącym. Ponadto podniósł naruszenie art. 27 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, poprzez wskazanie tego przepisu jako podstawę wydania opinii negatywnej wobec opiniowanego, a to uznania, iż skarżący nie spełnia przesłanek określonych w tym przepisie, a to kryteria, o których mowa w art. 26 ust. 3 pkt 1 i 4-6 ww. ustawy, pomimo iż opiniowany jest obywatelem polskim, ma pełną zdolność do czynności prawnych, nie był skazany prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne (warunkowe umorzenie postępowania nie stanowi skazania) i nie toczy się przeciwko niemu postępowanie karne o takie przestępstwo, a nadto zgodnie z aktualnymi informacjami posiada nienaganną postawę i przestrzega porządku prawnego.
Skarżący zarzucił też organowi błędne ustalenia stanu faktycznego i postawy opiniowanego, co doprowadziło do wydania błędnej opinii, w szczególności:
1) błędne uznanie, że opiniowany nie daje rękojmi należytego wykonywania zawodu pracownika ochrony, pomimo iż u podstaw takowego przekonania leży wyłącznie jedna okoliczność, a to zdarzenie sprzed 6 lat - z [...] lutego 2019 r., pomimo iż opinia winna być wydawana w oparciu o aktualne informacje,
2) błędne uznanie, że opiniowanemu brak należytej samokontroli i reprezentuje agresywne zachowania, pomimo iż zachowanie z [...] lutego 2019 r. miało charakter incydentalny, a opiniowany posiada zarówno pozytywną opinią w miejscu zamieszkania, w miejscu pracy, a co więcej postępowanie karne uprzednio prowadzone wobec niego (w związku ze zdarzeniem z [...] lutego 2019 r.) zostało warunkowo umorzone, a to potwierdza, że również Sąd orzekający w sprawie uznał, że opiniowany daje rękojmie tego, że zdarzenie to było zachowaniem jednorazowym, a postawa opiniowanego daje podstawy do warunkowego umorzenia postępowania, aktualne informacje uzyskane od kuratora zawodowego nadzorującego okres próby zakreślony przy warunkowym umorzeniu postępowania również nie wskazują na to aby opiniowany wykazywał zachowania agresywne, brak samokontroli czy w innych sposób naruszał porządek prawny lub wykluczają pracę w ochronie czy dostęp do broni,
3) pominięcie, że skarżący wiele lat pracuje w ochronie mienia i osób i dotychczas nie doszło do żadnych zdarzeń podważających profesjonalizm, możliwości samokontroli czy właściwe reakcje opiniowanego w sytuacjach związanych z pracą, wręcz przeciwnie opiniowany dysponuje pozytywną opinią z miejsca zamieszkania,
z miejsca pracy, jak również od lat nie doszło do sytuacji, w której w jakimkolwiek zakresie naruszyłby porządek prawny,
4) wydanie negatywnej opinii przez organ wobec opiniowanego wyłącznie
w oparciu o fakt warunkowego umorzenia postępowania, toczącego się wobec niego w związku z czynem popełnionym przed ponad 6 laty, pomimo iż opinia wydana powinna być w oparciu o aktualne informacje, nie rzadziej aniżeli co trzy lata,
a warunkowe umorzenie postępowania nie stanowi skazania i jako takie nie stanowi podstawy do uznania, iż opiniowany nie spełnia warunków określonych ustawą.
Powołanym na wstępie postanowieniem z 2 kwietnia 2025 r. organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z 3 marca 2025 r. W motywach postanowienia, powołując się na treść art. 26 ust. 3 pkt 6 i art. 26 ust. 5 ustawy
o ochronie osób i mienia, organ II instancji przedstawił rozumienie pojęcia "nienaganna opinia" oraz charakterystykę pracy pracownika ochrony. Następnie organ II instancji przywołał istotne okoliczności faktyczne sprawy. Negatywnie opiniujące postanowienie organu I instancji wydano w związku z prowadzonym postępowaniem karnym z art. 190 § 1 k.k. w zbiegu z art. 157 § 1 k.k. oraz z art. 190 § 1 k.k. w zbiegu z art. 216 § 1 k.k. Powyższe postępowanie zostało zakończone wyrokiem Sądu Rejonowego w B., sygn. akt [...] z [...] lutego 2023 r., na mocy którego postępowanie karne wobec skarżącego zostało warunkowo umorzone na okres trzech lat próby. Sąd orzekł wobec niego również dozór kuratora oraz obowiązek zapłaty na rzecz pokrzywdzonego zadośćuczynienia za doznaną krzywdę. Na skutek apelacji Sądu Okręgowego w K., [...] Wydział Karny Odwoławczy w sprawie sygn. akt [...], przedmiotowy wyrok został utrzymany w mocy, przy czym Sąd II instancji podwyższył kwotę zadośćuczynienia oraz dodatkowo zobowiązał skarżącego do pisemnego przeproszenia pokrzywdzonego. Organ I instancji, mając powyższe na uwadze, uznał iż mimo warunkowego umorzenia postępowania wobec skarżącego popełnił zarzucane mu czyny a jego zachowanie wobec pokrzywdzonego pozwala na stwierdzenie, że nie daje on rękojmi należytego wykonywania zawodu pracownika ochrony. Osoba wobec, której umorzono warunkowo postępowanie za umyślne przestępstwa przeciwko zdrowiu i życiu nie spełnia tego kryterium. Stosowanie przemocy i zastraszanie wskazuje na brak opanowania i kontroli emocji.
Z. K., zastępowany przez adwokata, wystąpił
do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na
ww. postanowienie organu II instancji z 2 kwietnia 2025 r., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy, poprze zmianę wydanego postanowienia i wydanie opinii nienagannej o osobie skarżącego, względnie o uchylenie wydanego postanowienia i poprzedzającego postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wydania ponownego postanowienia przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności istniejących na dzień wydania opinii.
Jednocześnie, na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, co nie spowoduje opóźnienia rozpoznania sprawy, a to z:
1) pisma Naczelnika Wydziału Prewencji Ruchu Drogowego KPP w S. nadkom. K. K. celem wykazania, że popełnienie czynu zabronionego przez skarżącego wywołane było wielokrotnym i godzącym w dobro całej rodzinny skarżącego działaniami osoby pokrzywdzonej i jego otoczenia, celem wykazania,
że pokrzywdzony pozostaje obiektywnie osobą powściągliwą, godną zaufania, bezkonfliktową i spełniającą wszystkie warunki określone w ustawie o ochronie osób
i mienia, wielokrotnej interwencji Policji w związku z działaniami podejmowanymi przeciwko skarżącemu i jego bliskim, co doprowadziło do zaognienia się konfliktu
w dniu [...] lutego 2019 r., obustronnego konfliktu, działania w sposób powściągliwy przez skarżącego, próby uniknięcia konfrontacji i konfliktu, przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i okoliczności sprawy, braku oceny w sposób wszechstronny osoby skarżącego, jego zachowania, powodów takowego zachowania, motywacji i współmierności, zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia,
2) wyroku Sądu Rejonowego w B. wydanego w sprawie o sygn. akt [...]
[...] wraz z uzasadnieniem ustnym (ustne motywy rozstrzygnięcia) oraz pisemnym wyroku celem wykazania ustaleń Sądu w sprawie, przyczyn popełnienia czynu zabronionego przez skarżącego, znacznego i wielokrotnego zaogniania konfliktu przez samego pokrzywdzonego, istotnej ingerencji pokrzywdzonego
w prywatność i dobra starszych rodziców skarżącego, nagrywania przez pokrzywdzonego i jego otoczenie przez dłuższy czas skarżącego i jego najbliższych, braku oceny w sposób wszechstronny osoby skarżącego, jego zachowania, powodów takowego zachowania, motywacji i współmierności, zasadności wniosku
o wstrzymanie wykonania postanowienia,
3) orzeczenia o niepełnosprawności z [...] maja 2022 r. celem wykazania sytuacji rodzinnej skarżącego, braku oceny w sposób wszechstronny osoby skarżącego, jego zachowania, powodów takowego zachowania, motywacji i współmierności, zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia, nienagannej postawy skarżącego,
4) opinii służbowej z 28 kwietnia 2025 r. celem wykazania podstawy skarżącego, dawania przez niego rękojmi właściwego wykonywania zawodu, nienagannej opinii, sposobu postępowania i reagowania w danych okoliczności i wobec danych osób, zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego w sprawie, niepodanie w uzasadnieniu przyczyn i przesłanek, którymi kierował się organ wydając negatywną opinię, podczas gdy opinię oparto na jednym zarzucie, jednostkowo popełnionym występku, wobec którego warunkowo umarzono postępowanie karnego dostrzegając okoliczności łagodzące i nieznaczną winę skarżącego i znaczne negatywnie postawę pokrzywdzonego,
2) art. 8 k.p.a., przez jego niezastosowanie i prowadzenie przez organ sprawy
w sposób niejasny, nieklarowny, bez wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy i nieprzeprowadzenie kluczowych dowodów w sprawie (zweryfikowanie okoliczności zdarzenia z [...] lutego 2019 r., warunkowego umorzenia postępowania, przebiegu okresu próby wyznaczonej skazanemu), podczas gdy organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa,
3) art. 106 § 4 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, pomimo iż stanowisko organu opiera się na jedynie na założeniu niepotwierdzonych materiałem dowodowym i prawidłowo ustalonym stanem faktycznym.
Ponadto skarżący zarzucił wydanemu postanowieniu błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na wynik postępowania, polegający na bezzasadnym przyjęciu, że:
1) skarżący nie daje rękojmi należytego wykonywania zawodu pracownika ochrony, pomimo iż u podstaw takowego przekonania leży wyłącznie jedna okoliczność, a to zdarzenie sprzed 6 lat - z [...] lutego 2019 r., pomimo iż opinia winna być wydawana w oparciu o aktualne informacje,
2) skarżącemu brak należytej samokontroli i reprezentuje agresywne zachowania, pomimo iż zachowanie z [...] lutego 2019 r. miało charakter incydentalny i sprowokowany wielokrotnymi nagannymi zachowaniami osób trzecich, godzącymi w dobra rodziców skarżącego, osób starszych i bezbronnych, a który to czyn uznany został przez Sąd orzekający w sprawie za czyn o nieznacznej winie i wywołany przez pokrzywdzonego,
3) że zdarzenie z [...] lutego 2019 r. rzutuje i wpływa na opinie o skarżącym, pomimo
iż przez wiele lat wykonywania pracy w ochronie mienia i osób dotychczas nie doszło
do żadnych zdarzeń podważających profesjonalizm, możliwości samokontroli
czy właściwe reakcje skarżącego w sytuacjach związanych z pracą, wręcz przeciwnie opiniowany dysponuje pozytywną opinią z miejsca zamieszkania, z miejsca pracy, jak również od lat nie doszło do sytuacji, w której w jakimkolwiek zakresie naruszyłby porządek prawny, pomimo iż osoba wobec której popełniony został czyn w dniu [...] lutego 2019 r. stale i natarczywie prowokowała takie sytuacje również po zdarzeniu z [...] lutego 2019 r., co Sąd orzekający również dostrzegał i co legło u podstaw stwierdzenia, że konflikt pokrzywdzonego i rodziców skarżącego zaogniany jest właśnie przez samego pokrzywdzonego i wina skarżącego za zarzucany czyn jest nieznaczna,
4) że warunkowego umorzenia postępowania toczącego się wobec niego
w związku z czynem popełnionym przed ponad 6 laty, pozostaje wystarczające dla uznania, że obecnie na dzień wydawania opinii skarżący nie posiada nienagannej opinii, pomimo iż organ nawet nie podjął trudu wyjaśnienia okoliczności popełnienia czynu, sposobu działania pokrzywdzonego, przyczyn warunkowego umorzenia postępowania i sposobu funkcjonowania skarżącego w okresie po popełnieniu czynu, a poprzedzającym wydanie opinii,
5) możliwe jest ustalanie opinii o skarżącym przy uwzględnieniu tak odległych okoliczności jak zdarzenia, do którego doszło w dniu [...] lutego 2019 r., pomimo
iż art. 26 ust. 5 ustawy o ochronie osób i mienia wskazuje, iż opinie, o której mowa
w ust. 3 pkt 6, wydaje się nie rzadziej niż co 3 lata, w formie postanowienia, na które służy zażalenie; takowe skorelowanie przepisów - w ocenie skarżącego - sprowadza się do konieczności uznania, że opinia wydawana musi być w oparciu o aktualne informacje, a te aktualizowane są za trzy lata; organ oparł natomiast opinie
o informacje sprzed 6 lat,
6) nie daje gwarancji prawidłowego wykonywania zawodu związane z ochroną mienia i osób, w tym użycia broni palnej, pomimo iż skarżący przez niemal całe swoje życie (poza jednorazową sytuacją z [...] lutego 2019 r.) pozostaje osobą bezkonfliktową, przestrzegającą porządku prawnego, empatyczną i ukierunkowaną na świadome realizowane swoich obowiązków (wykształcenie pedagogiczne, kierunkowe, resocjalizacja), nieprzejawiającą zachowań, które choćby potencjalnie mogłyby zagrażać mieniu czy osobom, które ochrania, jak również całkowicie pomięto, iż jednorazowe zachowanie Skarżącego w dniu [...] lutego 2019 r. stanowiło reakcję na wielokrotne, niewłaściwe, bezprawne i prowokacyjne zachowanie osoby trzeciej wobec już starszych rodziców skarżącego i jego pozostałych bliskich, tym bardziej w sytuacji, w której skarżący wychowuje małoletniego niepełnosprawnego syna,
7) skarżący nie daje gwarancji właściwego realizowania obowiązków pracownika ochrony, pomimo iż jego otoczenie, co nie zostało zweryfikowane przez organ, dostrzega ile trudu skarżący wkłada w zapewnienie synowi właściwego rozwoju
i źródła utrzymania, a wydanie wobec skarżącego negatywnej opinii wiąże się z utratą pracy i możliwości utrzymania przez skarżącego rodziny.
Powyższe zarzuty zostały uszczegółowione w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie
W piśmie z 29 sierpnia 2025r. skarżący wniósł o dopuszczenie
i przeprowadzenie dowodu z postanowienia Sądu Rejonowego w B. [...] Zamiejscowy Wydział Karny w S. z [...] lipca 2025 r. sygn. akt [...]
na wykazanie faktu zwolnienia skarżącego od dozoru kuratora ustanowionego do sprawy sygn. akt VII k [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy
z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., co oznacza, że jeżeli sąd administracyjny dostrzega naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, to niezależnie od argumentów skarżącego, tenże sąd administracyjny uprawniony jest do uwzględnienia skargi.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonych granicach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Postępowanie w przedmiocie wydana opinii jest prowadzone w trybie przewidzianym w art. 106 k.p.a. i w tym zakresie stanowi ono postępowanie administracyjne, podlegające wszelkim jego regułom. Skoro postępowanie to jest częścią postępowania głównego, mają do niego zastosowanie przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak również art. 10 k.p.a., gwarantujące czynny udział strony w każdym stadium postępowania, w tym także w postępowaniu opiniującym (por. wyrok NSA
z 29 września 2011 r., sygn. akt II GSK 963/10). Organ administracji publicznej zobowiązany jest zatem do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z rozpoznawaną sprawą. W ramach tego obowiązku organ powinien przeprowadzić dowody istotne dla ustalenia stanu faktycznego, a następnie wszechstronnie rozpatrzyć materiał dowodowy. Z kolei odzwierciedleniem procesowym wykonania obowiązku prawidłowego i wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego jest uzasadnienie rozstrzygnięcia spełniające warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.
Nie budzi wątpliwości, że zaskarżone postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii o skarżącym ma charakter uznaniowy. Tym samym, kontrola sądu administracyjnego jest w stosunku do takich rozstrzygnięć ograniczona. Sprowadza się bowiem do badania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie organ rozpoznający sprawę nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym
i wnikliwym jego rozważeniu dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu tego uprawnienia.
W okolicznościach niniejszej sprawy spór zasadniczo sprowadzał się do tego czy organy Policji przy wydawaniu postanowienia w przedmiocie posiadania "nienagannej opinii" zasadnie wzięły pod uwagę fakt, że zostało wobec skarżącego umorzone postępowanie karne. Przy czym jak organy wskazują, warunkowe umorzenie postępowania karnego wskazuje na uznanie winy skarżącego. Nie ulega więc wątpliwości, że skarżący dopuścił się umyślnie czynu przestępczego.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. z 2021 r., poz. 1995). Zgodnie z treścią art. 26 ust. 3 pkt 6 ww. ustawy, na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej wpisuje się osobę, która posiada nienaganną opinię wydaną przez właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania komendanta powiatowego (rejonowego, miejskiego) Policji, sporządzoną na podstawie aktualnie posiadanych przez Policję informacji albo – w przypadku obywatela innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym oraz obywatela polskiego zamieszkałego na terenie tych państw - przez organ odpowiedniego szczebla i kompetencji tych państw, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania tej osoby.
Z kolei zgodnie z art. 26 ust. 5 powołanej ustawy opinię, o której mowa w ust. 3 pkt 6, wydaje się nie rzadziej niż co 3 lata, w formie postanowienia, na które służy zażalenie, a w przypadku opinii dotyczącej obywatela innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym oraz obywatela polskiego zamieszkałego na terenie tych państw, w formie przyjętej w tym państwie.
Jednocześnie zgodnie z treścią art. 26 ust. 3 pkt 5 powołanej ustawy, jednym
z wymogów wpisania na listę kwalifikowanych pracowników ochrony jest brak skazania kandydata prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne i nie toczy się przeciwko kandydatowi postępowania karnego o takie przestępstwo.
Ustawa o ochronie osób i mienia nie definiuje pojęcia "nienaganna opinia",
nie określa też kryteriów, jakimi kierować ma się organ opiniujący osobę posiadającą,
czy też ubiegającą się o wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony.
Słownik języka polskiego PWN wskazuje, że "nienaganny" to niedający powodu do jakiegokolwiek zarzutu (https://sjp.pwn.pl). Z kolei słownik synonimów wskazuje, że nienaganny to inaczej m.in. wzorowy, perfekcyjny, doskonały, idealny, znakomity, bezbłędny, pokazowy, nieposzlakowany, nieskazitelny, bez zarzutu, pierwszej klasy/wody, najwyższej próby (https://www.synonimy.pl/synonim/nienaganny).
W orzecznictwie wypracowanym w omawianym zakresie, przez "naganne" rozumie się zachowanie lub postępowanie zasługujące na krytykę lub karę, zaś "nienaganne" to zachowanie, któremu nie można nic zarzucić. Naczelny Sąd Administracyjny akcentuje, że generalnie na nienaganną opinię zasługuje człowiek prawy, uczciwy, solidny, o nieskazitelnym charakterze, niedający powodów do krytyki (por. cyt. wyrok NSA z 4 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 1066/08). Przy ocenie, czy osobie opiniowanej można przypisać walor "nienaganności", istotny jest cel wydawanej opinii, co – w przypadku pracownika ochrony – oznacza, że nie można nie wziąć pod uwagę charakteru powierzonych mu zadań (np. ochrona przed niezgodnym z prawem działaniem osób trzecich, czy odpowiedzialność za powierzone mienie). Decydujące znaczenie ma więc w takim przypadku zachowanie się opiniowanego wobec innych osób, w różnych sytuacjach, prawidłowość oceny sytuacji konfliktowych, prawidłowość i adekwatność reakcji na różne czynniki i zagrożenia (por. wyrok NSA z 29 września 2011 r., sygn. akt II GSK 963/10).
Ustawodawca, nie bez przyczyny, do art. 26 ust. 3 pkt 6 ww. ustawy wprowadził wymóg posiadania "nienagannej opinii", a nie "opinii pozytywnej". Rozróżnienie to nie pozostaje bowiem bez wpływu na sposób ostatecznej oceny opiniowanego. Wymóg posiadania "nienagannej opinii" jest bowiem dalej idący i bardziej rygorystyczny, aniżeli wymóg posiadania tylko "opinii pozytywnej". "Nienaganna opinia" jest niejako kwalifikowaną postacią "pozytywnej opinii". Dlatego też przy ustalaniu, czy osoba pretendująca do reglamentowanego zawodu, jakim jest zawód kwalifikowanego pracownika ochrony, ma "nienaganną opinię", kryteria oceny muszą być odpowiednio rygorystyczne. W takim kontekście "nienaganną opinię" może mieć więc osoba, która nie tylko postępuje według prawa i przestrzega zasad współżycia społecznego, ale także co do której nie ma obaw, że zachowa się nieodpowiedzialnie w sytuacji kryzysowej. (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt VI SA./Wa 1073/19; wyrok NSA z 12 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 1537/19).
Wydając opinię w trybie art. 26 ust. 3 pkt 6 cyt. ustawy, niezbędne jest uwzględnienie zakresu zadań i związanych z tym uprawnień, jakie pełni pracownik ochrony. Z przedmiotowej ustawy wynika, że kwalifikowany pracownik ochrony m.in.: wykonuje czynności w ramach specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych, konwojuje wartości pieniężne oraz inne przedmioty wartościowe lub niebezpieczne, wykonuje czynności związane z ochroną osób, stosuje środki przymusu bezpośredniego, może też używać broni palnej (por. art. 26 i art. 36 cyt. ustawy). Nie ulega wątpliwości, że pracownik ochrony ma za zadanie zapewnić bezpieczeństwo osób i mienia, a zatem przy ocenie kryterium nienaganności zachowania należy przyjąć najwyższy standard zachowania, jaki ma spełniać pracownik ochrony osób
i mienia. Pracownicy ochrony winni dawać rękojmię prawidłowego wykonywania swej pracy. Niezbędne jest zatem przed uzyskaniem ww. uprawnień, dokonanie oceny zachowania kandydata na pracownika ochrony wobec innych osób i zdarzeń,
w różnych sytuacjach i środowiskach, poszanowanie powszechnie uznawanych wartości, prawidłowość i adekwatność reakcji na różne czynniki i zagrożenia. Surowe kryteria oceny nienaganności i wymagania względem kandydata na pracownika ochrony, jako mające stanowić gwarancję właściwego wykonywania zadań, obligują organ aby przy wydawaniu opinii wziąć pod uwagę postawę kandydata w jak najszerszym obszarze aktywności życiowej. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 16 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 88/22).
Jednocześnie Sąd wskazuje, że przesłanka nienagannej opinii jest odrębna od przesłanki niekaralności. Warunkowe umorzenie postępowania karnego, niewątpliwie świadczy o nie spełnieniu przesłanki "nienagannej opinii". W kontekście powołanej tu przesłanki posiadania nienagannej opinii, Sąd stoi na stanowisku, iż warunkowe umorzenie postępowania karnego oznacza, że mamy do czynienia z zastosowaniem środkiem probacyjnego, który opiera się na zaniechaniu skazania i wymierzenia kary sprawcy winnemu popełnienia przestępstwa. Decyzja sądu karnego w zakresie warunkowego umorzenia postępowania wymaga, aby stan faktyczny sprawy nie budził żadnych wątpliwości w świetle zebranego materiału dowodowego i dokonanej przez sąd jego oceny. To właśnie na podstawie tych dowodów sąd ustala sprawstwo oskarżonego, stopień jego zawinienia i społecznej szkodliwości czynu, a więc okoliczności, które implikują inną przesłankę warunkowego umorzenia postępowania, a mianowicie wymóg, by okoliczności popełnienia czynu nie budziły wątpliwości". (Mozgawa Marek (red.), Kodeks karny. Komentarz aktualizowany Mozgawa Marek (red.), Kodeks karny. Komentarz aktualizowany Opublikowano: LEX/el. 2025 ).
Z powyższego wynika, że warunkowe umorzenie w rozumieniu prawnokarnym, uniemożliwia dokonania oceny posiadania nienagannej opinii przy uwzględnieniu znanych Policji okoliczności, które legły u podstaw wydania wyroku warunkowo umarzającego sprawę. W ocenie Sądu, z uwagi na funkcję i cel wydania opinii, zasadnym jest więc branie pod uwagę całokształtu zachowań i postaw skarżącego w jego dorosłym życiu. Skarżący dopuścił się przestępstwa z art. 190 § 1 k.k. w zbiegu z art. 157 § 1 k.k. Wskazano, iż oba przestępstwa mają charakter umyślny, co świadczy o nienależytej samokontroli skarżącego. Fakt popełnienia przestępstwa z użyciem groźby i przemocy podważa zaufanie takiej osoby i rodzi uzasadnione wątpliwości co do jego zdolności do rozwiązywania konfliktów w sposób zgodny z prawem, a w zawodzie kwalifikowanego pracownika ochrony fizycznej jest to konieczne.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że organy dopełniły wszelkich wymogów prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego zarówno w zakresie zebrania materiału dowodowego, jego oceny, zapewnienia stronie czynnego udziału oraz uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Przy wydaniu opinii uwzględniono nie tylko wydarzenia wcześniejsze, ale również dane świadczące o prawidłowym funkcjonowaniu skarżącego w środowisku i w pracy. Uwzględniono, że brak jest danych wskazujących aby nadużywał alkoholu lub utrzymywał kontakty z osobami ze świata przestępczego. Niemniej jednak organ uznał, że ze względu na wagę popełnionego czynu jakim jest popełnienie przestępstwa z art. 190 § 1 k.k. w zb. z art. 157 § 1 k.k. (k- 62, pismo Komendanta Policji w [...] z 10 lutego 2025 r. w sprawie ustaleń wyroku umarzającego postępowanie karne) stanowi przesłankę do wydania negatywnej opinii.
W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, trudno zarzucić organom Policji braku podstaw do przyjęcia, że skarżący nie może dać gwarancji prawidłowego wykonywania zawodu wymagającego opinii, fakt popełnienia przestępstw z użyciem groźby i przemocy podważa zaufanie i rodzi uzasadnione wątpliwości co do zdolności skarżącego do rozwiązywania konfliktów w sposób zgodny z prawem i zasadami etyki zawodowej. Pracownik ochrony musi wykazywać się odpornością psychiczną, opanowaniem i umiejętnościami stosowania środków przymusu w sposób proporcjonalny. Powyższe nie daje rękojmi w zakresie posługiwania się bronią palną w czasie wykonywania zadań kwalifikowanego pracownika ochrony fizycznej. Osoba wobec, której umorzono warunkowo postępowanie za umyślne przestępstwa przeciwko zdrowiu i życiu nie spełnia tego kryterium. Stosowanie przemocy i zastraszanie wskazuje na brak opanowania i kontroli emocji, co mogłoby spowodować ryzyko użycia broni w sposób nieadekwatny do sytuacji.
Sąd nie stwierdza naruszeń przepisów prawa procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzono wyczerpujące postępowanie dowodowe wymagane w tego typu sprawach. Nie doszło więc do naruszenia reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązujących do zgromadzenia wszechstronnego materiału dowodowego. Dowody zostały ocenione w ich całokształcie, zatem zachowano regułę wynikającą z art. 80 k.p.a. Organy, wbrew opinii skarżącego, prawidłowo oceniły jego postawę na różnych płaszczyznach życia, gdzie w oparciu o negatywny wynik oceny dotyczącej przestrzegania przepisów prawa odnoszących się do dobra, na które szczególnie powinien zwracać uwagę jako kwalifikowany pracownik ochrony (mienie) uznano, że nie spełnia on tym samym przesłanek do uznania jego postępowania za "nienaganne". Stanowisko organów zostało wyczerpująco uzasadnione zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie stwierdza uchybienia realizacji celu jaki przyświeca art. 8 k.p.a., tj. obowiązkowi prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Odnośnie zawnioskowanych wniosków dowodowych zgłoszonych przez pełnomocnika skarżącego dołączonych do skargi, Sąd dokonał ich i stwierdził,
że korelują one z ustaleniami poczynionymi przez organ I i II instancji. Sąd zaznacza przy tym, że przesłanką wydania negatywnej opinii względem skarżącego, był sam fakt uprzedniego warunkowego umorzenia postępowania karnego. Organ zważył bowiem na wagę naruszonego dobra, czyli wolności i bezprawnej przemocy w kontekście funkcji gwarancyjnej regulacji dotyczącej wydania "nienagannej opinii" oraz fakt pozostawania skarżącego pod dozorem kuratorskim do 30 sierpnia 2026 r. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe, w ocenie Sądu, albowiem daje wyraz właściwego wyważenia dóbr i objęcia ochroną tych o najwyższej randze. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.