II SA/Sz 355/25

II SA/Sz 355/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Świerzko-Bukowska /sprawozdawca/
Joanna Wojciechowska
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 28 ust. 1, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2025 r. sprawy ze skargi D. P. na uchwałę Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 5 listopada 2021 r. nr XXXIII/290/2021 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kołobrzeg dla obrębów Bogucino, Stramnica oddala skargę.
Uzasadnienie
D. P. (dalej: "skarżący") reprezentowany przez pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Gminy (dalej: "Rada", "organ") z dnia 5 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. dla obrębów B. , S. , zarzucając jej naruszenie:
- art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 k.c. przez zmianę przeznaczenia nieruchomości stanowiącej działkę gruntu rolnego nr [...] i [...] jako terenu zieleni krajobrazowej (1.96-ZK) oraz brak dostatecznego uzasadnienia wprowadzenia tej zmiany i nie uwzględnienia interesu prywatnego skarżącego, braku właściwych analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych stanowiących podstawę wprowadzenia takiej zmiany, a tym samym naruszenie zasady władztwa planistycznego przez nieuzasadnione ograniczenie przysługującego skarżącemu prawa własności,
- art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez przekroczenie granic władztwa planistycznego i dowolność wprowadzenia zaskarżonych zapisów m.p.z.p. bez realnego uzasadnienia merytorycznego,
- art. 14 ust. 5 u.p.z.p. mającego istotne znaczenie dla wdrożenia procedury zmiany planu miejscowego,
- art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. przez brak przejrzystości procedur planistycznych związanych z ustaleniem granicy terenu zieleni krajobrazowej na terenie działek skarżącego,
- art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. przez ich niezastosowanie skutkujące brakiem udzielenia informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych w przedmiocie objęcia m.p.z.p. działek nr [...] i [...] ze zmianą ich przeznaczenia oraz niewyjaśnieniem przesłanek jakimi kierował się organ podejmując uchwałę.
W oparciu o powyższe skarżący wniósł o:
- stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części dotyczącej zmiany przeznaczenia gruntu rolnego działki nr [...] o pow. 0,2498 ha (nr KW [...]) i działki nr [...] o pow. 0,2497 ha (nr KW [...]) stanowiących własność skarżącego na grunt oznaczony w uchwale symbolem 1.96 – ZK "teren zieleni krajobrazowej" (§ 64 ust. 1 i 2 uchwały),
- przeprowadzenie dowodów z: a) zaskarżonej uchwały na płycie CD na fakt zmiany przeznaczenia gruntów należących do skarżącego, b) wydruków KW [...] i [...] potwierdzających prawo własności,
- zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego i pełnomocnictwa wg norm przepisanych.
Zdaniem skarżącego poprzez zmianę przeznaczenia terenu, na którym położona jest jego nieruchomość z rolniczego na tereny zieleni krajobrazowej doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Zaskarżona uchwała pozbawia go możliwości wykorzystania jego działek na cele rolniczo-ogrodnicze, siedliskowe czy nawet na cele odrolnienia działki, w celu rozpoczęcia budowy o charakterze mieszkaniowym.
W dalszej części skarżący podkreślił, że w procesie planistycznym krzyżują się dwie kwestie wynikające z jednej strony z konstytucyjnej ochrony prawa własności, a z drugiej z konieczności zapewnienia ładu przestrzennego i prawa organów gminy do kształtowania tego ładu, w najlepiej pojętym interesie ogółu mieszkańców. Z jednej strony jest zatem wynikające z prawa własności prawo do zagospodarowania nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, a z drugiej uprawnienie gminy do kształtowania przestrzeni – tzw. władztwo planistyczne, które wyraża się w możliwości władczego wkroczenia w prawo własności, natomiast rolą Sądu jest dokonanie oceny, czy ograniczenie prawa własności na skutek uchwalenia m.p.z.p. miało usprawiedliwione podstawy i nie było nadmierne.
Uchwała w zaskarżonej części istotnie narusza prawo, ponieważ doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego, bowiem skarżący został w dużej mierze pozbawiony możliwości dysponowania swoją własnością, przy czym wprowadzone ograniczenia nie znajdują racjonalnego uzasadnienia. Teren elementarny o symbolu [...], na którym położona jest jego nieruchomość zyskał w m.p.z.p. przeznaczenie "tereny zieleni krajobrazowej". Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Przytaczając definicje "terenów zieleni" oraz "walorów krajobrazowych" zawarte w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody skarżący wywiódł, że tereny zieleni krajobrazowej to tereny pokryte roślinnością o szczególnych walorach przyrodniczych mające za zadanie ubogacić krajobraz. W zaskarżonym planie miejscowym brak jest szczegółowych wytycznych co do tego w jaki sposób tereny te mają zostać zagospodarowane, jaka roślinność i w jakim układzie kompozycyjnym winna się na nich znaleźć, co powoduje, że ustalenia m.p.z.p. w tym zakresie są nieczytelne. Ponadto przeznaczenie terenu pod zieleń krajobrazową oznacza, że zyskuje on walor miejsca, które będzie można określić jako przestrzeń publiczną, z której skarżący nie będzie mógł pobierać żadnych pożytków, ale które winien utrzymywać w należytym stanie. W ocenie skarżącego w praktyce oznaczało to będzie konieczność dokonania nasadzeń i ich utrzymania dla podniesienia walorów krajobrazowych miejscowości na koszt właściciela nieruchomości. Sprzedaż takiej nieruchomości na warunkach rynkowych będzie niemożliwa. Powyższe oznacza, że ustalenia m.p.z.p. nadmiernie ingerują w jego prawo własności uniemożliwiając mu wykorzystanie nieruchomości do własnych celów.
Ponadto w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. teren, na którym położona jest nieruchomość skarżącego oznaczony jest symbolem "R", który oznacza grunty orne i użytki zielone. W tym zakresie ustalenia zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej działek skarżącego są niezgodne z ustaleniami studium, co stanowi istotne naruszenie prawa.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego na rzecz Gminy K. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z rysunku przywołanego jako ryc. 1 na okoliczność przeprowadzenia inwentaryzacji terenu przed uchwaleniem m.p.z.p., map przywołanych jako ryc. 2 i ryc. 3, zdjęcia satelitarnego przywołanego jako ryc. 4 na okoliczność braku możliwości zagospodarowania terenu zgodnie z wnioskami skarżącego, mapy przywołanej jako ryc. 5 na okoliczność pierwotnego przeznaczenia terenu.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi organ podkreślił, że w trakcie opracowania m.p.z.p. wykonano wszystkie niezbędne opracowania i analizy ekonomiczne i środowiskowe. Zaznaczył, że zgodnie z art. 3 u.p.z.p. oraz orzecznictwem sądowoadministracyjnym władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Przy uchwalaniu planu następuje wyważanie interesów: publicznego i prywatnego, co prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Przy czym o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Natomiast jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag.
Jedną z podstaw ustalenia przeznaczenia poszczególnych terenów m.p.z.p. jest wizja terenowa i/lub inwentaryzacja, której celem jest ustalenie faktycznego sposobu użytkowania terenu. W oparciu o przeprowadzone wizje w terenie (maj i sierpień 2020 r.) oraz analizę materiałów kartograficznych ustalono, że działki skarżącego stanowią teren niezagospodarowany, intensywnie zadrzewiony od wielu lat (ryc. 1 i 2). Zaniedbanie spowodowane brakiem wycinki (w 2005 r. działka była niezadrzewiona) oraz brak jakiegokolwiek gospodarczego użytkowania przedmiotowego terenu spowodowały, że w 2010 r. był on już intensywnie pokryty roślinnością. Tym samym w trakcie opracowywania m.p.z.p. działki skarżącego stanowiły już teren swego rodzaju lasu o wysokich walorach środowiskowych, w związku z czym autorzy planu postanowili o jego przeznaczeniu w projekcie m.p.z.p. pod zieleń krajobrazową. Zmiana przeznaczenia terenu w planie była więc w pełni uzasadniona zastanym i utrzymującym się od lat sposobem ułożenia stosunków na przedmiotowym obszarze i nie wprowadzała żadnego nowego rozwiązania pod tym względem – działki nr [...] i [...] zostały przeznaczone pod zieleń krajobrazową na podstawie badania ich stanu, zalesienia oraz inwentaryzacji w terenie. Wyłączenie terenu ww. działek spod zabudowy uzasadnione zatem było uwarunkowaniami i kierunkami ochrony środowiska przyrodniczego określonymi w pkt. 4.2.1. Studium a nie ograniczeniem prawa podmiotowego. Jakkolwiek analiza ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. w granicach tych działek wykazała, że przedmiotowy teren przeznaczony był pod grunty orne (ryc. 5), to jego stan od wielu lat nie odpowiada temu ustaleniu.
Organ podkreślił, że przeznaczenie w planie tego terenu pod teren zieleni krajobrazowej nie wyklucza możliwości utrzymania rolniczej funkcji (bez możliwości zabudowy), ponieważ zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 82) zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne są również gruntami rolnymi.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 14 ust. 5 u.p.z.p. organ wskazał, że analiza zasadności przystąpienia do opracowania m.p.z.p. wykonana została przed podjęciem uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia 21 marca 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębów B. i S..
W odniesieniu natomiast do zarzutów naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. oraz art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. wyjaśnił, że przedmiotowy plan sporządzony został na podstawie procedury określonej w art. 17 u.p.z.p., w związku z czym w trakcie procedury zapewniono udział społeczeństwa w zakresie wynikającym z obowiązujących przepisów, w tym zapewniono możliwość składania wniosków przed sporządzeniem projektu oraz złożenia uwag do projektu wyłożonego do publicznego wglądu. Skarżący z tych możliwości nie skorzystał. Ponadto obowiązujące przepisy nie nakładają na organy obowiązku bezpośredniego informowania zainteresowanych o rozstrzygnięciach uwag w procedurze sporządzania planów miejscowych.
Na rozprawie w dniu 16 października 2025 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko w skardze i wyjaśnił, że skarżący przez ostatnie 10 lat pracował za granicą i dlatego nie składał uwag do projektu planu. Natomiast po powrocie chciał podjąć inwestycję budowlaną na rzeczonym terenie. Pełnomocnik wskazał również, że na działce drogowej w bezpośrednim sąsiedztwie działek skarżącego gmina będzie prowadziła ścieżkę rowerową i już jest przygotowywana inwentaryzacja drzew przeznaczonych do wycinki, co w ocenie skarżącego świadczy o braku nadzwyczajnych walorów przyrodniczych terenu. Działki skarżącego znajdują się w sąsiedztwie drogi ekspresowej i nie ma potrzeby aby ten teren obejmować jakąś szczególną ochroną. Pełnomocnik skarżącego cofnął wniosek o przeprowadzenie dowodu z płyty CD zawierającej tekst zaskarżonej uchwały.
Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko i wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę.
Sąd postanowił przeprowadzić dowód z załączonych do skargi odpisów z ksiąg wieczystych oraz powoływanych w odpowiedzi na skargę zdjęć satelitarnych i rysunków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest na podstawie kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie do postanowień art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd, stosownie do art. 151 p.p.s.a., skargę oddala.
Jak wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej: "u.s.g."), warunkiem wniesienia skargi na tej podstawie jest wykazanie przez skarżącego naruszenia regulacjami kwestionowanej uchwały jego indywidualnego interesu prawnego.
Skarżący dysponuje legitymacją procesową do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Co do zasady interesem prawnym do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego legitymują się bowiem właściciele działek położnych na terenie objętym danym planem miejscowym, ponieważ jego ustalenia bezpośrednio oddziałują na prawa i obowiązki właścicieli tych działek, zwłaszcza w zakresie wynikającej z planu miejscowego zmiany przeznaczenia terenów, czy możliwości ich zagospodarowania. Skarżący wykazał natomiast, że jest właścicielem nieruchomości, składającej się z działek nr [...] i nr [...], położonej w obrębie S., objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym zaskarżoną uchwałą. Uzasadniając natomiast materialnoprawną legitymację do skutecznego kwestionowania postanowień przedmiotowej uchwały skarżący wskazał na naruszenie jego indywidualnego interesu prawnego w postaci naruszenia uchwałą jego uprawnień właścicielskich poprzez zmianę przeznaczenia terenu z rolniczego na tereny zieleni krajobrazowej oraz wprowadzenie ograniczenia w postaci zakazu zabudowy.
Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Bezspornie Rada Gminy była właściwa pod względem rzeczowym i miejscowym do podjęcia zaskarżonej uchwały.
Sąd nie dopatrzył się naruszenia trybu sporządzenia planu. W szczególności w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia art. 14 ust. 5 u.p.z.p. W dokumentacji prac planistycznych znajduje się bowiem analiza dotycząca zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. dla obrębów B. i S. (k. 7 akt planistycznych). Ponadto dopełnione zostały obowiązki informacyjne wynikające z art. 17 pkt 1, pkt 9 i pkt 11 u.p.z.p. (k. 9-12, 265-272, 369-374 akt planistycznych). Zarówno w związku z obwieszczeniem o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. jak i na etapie wyłożenia do publicznego wglądu projektu m.p.z.p. (które odbyło się dwukrotnie) skarżący nie skorzystał z możliwości złożenia uwag ani wniosków co do ustaleń m.p.z.p. Nie mogła przy tym odnieść skutku argumentacja skarżącego, że takich uwag i wniosków nie składał, bowiem przebywał za granicą. Procedura sporządzenia planu została przeprowadzona w sposób jawny i przejrzysty – stąd też nie można mówić o naruszeniu art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. Nie można również mówić o naruszeniu art. 9 i 11 k.p.a., bowiem przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania w procesie planistycznym.
Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wbrew stanowisku skarżącego zaskarżona uchwała w zakresie, w jakim przeznacza nieruchomość skarżącego, składającą się z działek nr [...] i nr [...], na tereny zieleni krajobrazowej [...], nie narusza ustaleń obowiązującego na przedmiotowym obszarze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.. Podkreślić należy, że zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym (por. np. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2033/16). Przyjmuje się również, że w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, przy czym powinno to nastąpić w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Istotnie, na rysunku Studium teren, na którym położone są działki skarżącego oznaczony jest symbolem R, którym określono grunty orne i użytki zielone. W m.p.z.p. teren ten został przeznaczony na zieleń krajobrazową z zakazem zabudowy kubaturowej. Wskazać należy, że badanie zgodności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie polega wyłącznie na weryfikacji części graficznej studium. W ocenie Sądu całościowa analiza ustaleń i zapisów Studium nie daje podstaw do przyjęcia, że postanowienia m.p.z.p. w odniesieniu do nieruchomości skarżącego pozostają w sprzeczności ze Studium. Przede wszystkim wskazać należy, że w Studium przyjęto, że środowisko to ogół elementów przyrodniczych, w szczególności powierzchnia ziemi łącznie z glebą, kopaliny, wody, powietrze atmosferyczne, świat roślinny i zwierzęcy, a także krajobraz znajdujący się zarówno w stanie naturalnym jak też przekształconym przez człowieka. W ramach uwarunkowań i kierunków ochrony środowiska przyrodniczego przewidziano m.in. ochronę powierzchni ziemi i krajobrazu oraz ochronę szaty roślinnej, w tym ochronę ekosystemów leśnych, nieleśnych – zadrzewień śródpolnych (str. 30, 33-34 tekstu ujednoliconego Studium). Wskazano, że środowisko geograficzne terenu gminy K. pozwala na wydzielenie w ramach krajobrazu otwartego krajobraz o wysokich walorach przyrodniczych i krajobrazowych (dolina P. , pradolina nadmorska G.-D.), krajobraz o średnich walorach przyrodniczych i krajobrazowych (dolina rzeki D. i B., pradolina S. i, wzniesienia w rejonie S. i K.) oraz krajobraz rolniczo-leśny (pozostałe obszary z przeważającą funkcją rolniczą i zwartą zabudową wiejską). Ustalono, że krajobrazy o wysokich walorach przyrodniczych zostaną objęte ochroną prawną wynikającą z ustawy o ochronie przyrody. Natomiast w odniesieniu do obszarów o średnich walorach krajobrazowych i terenów rolniczo-leśnych wskazano m.in. na konieczność: wzbogacania dużych przestrzeni rolnych zadrzewieniami śródpolnymi i przydrożnymi; wprowadzania nowych i pozostawienia zadrzewień i zakrzaczeń wzdłuż strumieni oraz dróg śródpolnych; realizowania zadrzewień wzdłuż dróg śródpolnych, gminnych i powiatowych (str. 37, 59-60 tekstu ujednoliconego Studium). W odniesieniu do miejscowości S. wskazując na niekorzystne zjawisko budownictwa rozproszonego (powodującego m.in. utrudnienia użytkowania terenów rolnych, negatywne przekształcenie krajobrazu) przyjęto m.in. że w planie miejscowym dla tego terenu zainwestowanie należy ograniczyć do zwartych obszarów, a nie wysp śródpolnych (str. 83 tekstu ujednoliconego Studium). Preferowany, możliwy kierunek zainwestowania oznaczono symbolem ? na rysunku Studium, przy czym przyjęto, że jeżeli symbol ten usytuowany jest wzdłuż drogi to obszar zainwestowania dotyczy pasa szerokości do 60 m (str. 90 tekstu ujednoliconego Studium). Wreszcie, w ramach kierunków kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej zalecono szczególną dbałość o wprowadzenie kęp i pasów zieleni, zachowanie oczek wodnych jako niezbędnego elementu krajobrazu rolniczego. Wskazano, iż w przypadku gruntów małowartościowych rolniczo bądź trudnych do zagospodarowania korzystną dla środowiska zmianą w użytkowaniu gruntów są zalesienia (str. 114 tekstu ujednoliconego Studium).
W świetle powyższego ustalenie m.p.z.p. o przeznaczeniu nieruchomości skarżącego na teren zieleni krajobrazowej, w ocenie Sądu, mieści się w zaleceniach Studium i nie narusza jego ustaleń. Analogicznie należy odnieść się do ustalenia zakazu zabudowy kubaturowej. Nieruchomość skarżącego nie znajduje się bowiem w obszarze oznaczonym na rysunku Studium symbolem ?, a zatem nie została przewidziana do zabudowy.
Zdaniem Sądu za niezasadny należy uznać zarzut przekroczenia władztwa planistycznego w odniesieniu do nieruchomości skarżącego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołane regulacje u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 140 k.c., przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Podkreślić należy, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać ograniczeń między innymi na podstawie przepisów u.p.z.p. Gmina, kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie, musi uwzględniać nie tylko prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 9 u.p.z.p.). Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.).
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że przy ustalaniu przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania wzięto pod uwagę dotychczasowe jego przeznaczenie, uwarunkowania funkcjonalno-przestrzenne, interes publiczny i prywatny, a także wnioski zebrane w toku prowadzonej procedury planistycznej. Jak wskazano to już powyżej skarżący nie składał uwag ani wniosków do m.p.z.p. Zmiana przeznaczenia w m.p.z.p. z terenu rolnego na teren zieleni krajobrazowej uzasadniona została zastanym i utrzymującym się od lat sposobem zagospodarowania tego terenu. Zdaniem Sądu, intensywne zadrzewienie powoduje, że teren ten zyskuje przymiot terenu o zwiększonej wartości przyrodniczo-krajobrazowej, większej niż teren typowo rolniczy. Zadrzewienie stanowi istotny element krajobrazu naturalnego, pełniąc nie tylko funkcję estetyczną, ale także odgrywając kluczową rolę w utrzymaniu ekosystemu. Jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, przeznaczenie działek nr [...] i [...] pod zabudowę (w tym zabudowę siedliskową) przyczyniłoby się do utraty walorów przyrodniczo-krajobrazowych i byłoby niezgodne z wytycznymi ochrony środowiska, a nawet wskazywanych powyżej kierunków kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej zawartymi w Studium. Niezadowolenie skarżącego z postanowień m.p.z.p., które niweczą jego plany co do zabudowy ww. działek nie stanowią o przekroczeniu władztwa planistycznego gminy. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż nie tylko działki skarżącego ale i zadrzewione działki sąsiednie zostały przeznaczone na tereny zieleni krajobrazowej. Tym samym ustaleń m.p.z.p. w stosunku do nieruchomości skarżącego nie można uznać za arbitralne i nieproporcjonalne.
Podkreślić również należy, że wyznaczenie na nieruchomości skarżącego terenu zieleni krajobrazowej nie eliminuje możliwości dochodzenia roszczeń na podstawie art. 36 u.p.z.p. I tak, zgodnie z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z uwzględnieniem ust. 2 i art. 37ą ust. 1, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Natomiast w myśl art. 37 ust. 3 u.p.z.p., jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.
Wskazać również należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Należy jednak zaznaczyć, że owa "obligatoryjność" elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie może być rozumiana zbyt dosłownie, gdyż - jak się trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1993/14) - plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń. Stąd też w ocenie Sądu, nie są trafne zarzuty skarżącego co do braku szczegółowych wytycznych co do tego w jaki sposób tereny te mają być zagospodarowane czy też jaka roślinność i w jakim układzie kompozycyjnym powinna się na nich znaleźć. W związku z ustalonym zakazem zabudowy kubatorowej bezprzedmiotowe było ustalanie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu. Ponadto z postanowień planu nie wynika i wynikać nie musi obowiązek dokonania na rzeczonym terenie określonych nasadzeń i ich utrzymania przez właściciela. W rozpatrywanym przypadku nie jest - zdaniem Sądu - trafny wywód skarżącego, że przeznaczenie terenu pod zieleń krajobrazową oznacza, że zyskuje on status przestrzeni publicznej przeznaczonej do wspólnego użytku. Wskazać należy, że w zaskarżonej uchwale przewidziano odrębne obszary mające kształtować ogólnodostępną przestrzeń publiczną, w tym m.in. tereny oznaczone symbolami ZP/WS - teren zieleni urządzonej i wód powierzchniowych śródlądowych, dla których obowiązuje nakaz zagospodarowania minimum 50% powierzchni jako powierzchni biologicznie czynnej, z uwzględnieniem nasadzeń zieleni wysokiej; nakaz zagospodarowania terenu bez barier architektonicznych; nakaz zapewnienia odpowiedniego oświetlenia; stosowanie takich materiałów jak kamień, drewno lub materiał drewnopodobny, szkoło, stal, beton, cegła (§ 20 ust. 2 i ust. 4 m.p.z.p.).
W świetle powyższego podniesione w skardze zarzuty Sąd uznał za nieuzasadnione. Zakres ingerencji Rady Gminy w prawo własności skarżącego w zakresie działek nr [...] i [...] z obrębu S. , przeznaczonych na teren zieleni krajobrazowej nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Uchwalony m.p.z.p. nie jest sprzeczny z zapisami Studium.
W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., postanowił oddalić skargę.
Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego od skarżącego, Sąd wyjaśnia, że w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, tj. w pierwszej instancji, zgodnie z art. 200 p.p.s.a. zasadą jest, że zwrot kosztów postępowania może nastąpić jedynie na rzecz skarżącego i tylko w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona lub umorzono postępowania w wypadkach wymienionych w art. 201 p.p.s.a.
Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.