II SA/Sz 291/20

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2020 r. sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przekazania według właściwości skargi mieszkańców gminy S. oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] stycznia 2020 r. Rada Gminy S. działając na podstawie

art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) oraz art. 231 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przekazania według właściwości skargi mieszkańców gminy S..

W § 1 uchwały postanowiono przekazać Wójtowi Gminy S., skargę mieszkańców gminy S. z dnia [...] listopada 2019 r., w przedmiocie ustalenia,

czy Zastępca Wójta Pan M. G. reprezentując Urząd Gminy S.

w Związku Gmin [...], nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku poinformowania Wójta oraz Rady Gminy o podjętej [...] uchwale dotyczącej zwiększania stawki członkowskiej płaconej do Związku.

W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, że skarga nie zawiera zarzutów dotyczących działalności organu wykonawczego Gminy S. - Wójta Gminy S.. Zastępca Wójta nie jest zaś organem gminy, zadania swoje wykonuje z upoważnienia albo w zastępstwie wójta. W związku z tym do rozpatrzenia skargi związanej z działalnością służbową Zastępcy Wójta Gminy S., jako pracownika urzędu, właściwy jest jego przełożony - Wójt Gminy S..

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] stycznia 2020 r.

Zdaniem Wojewody Rada Gminy S. , podejmując przedmiotową uchwałę, działała z rażącym naruszeniem art. 231 § 1 Kpa w zw. z art. 229 pkt 3 Kpa. Nie można mówić o kompetencji Wójta do rozpatrzenia skargi na Zastępcę Wójta, która wynikać miałaby z przepisów ustawy o pracownikach samorządowych (co sugeruje treść uzasadnienia do uchwały Nr [...]). Przepis art. 7 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych stanowi, że czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki, o których mowa w art. 2, z zastrzeżeniem art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 2 i 3 oraz art. 10 ust. 2

i 3, wykonują: wójt (burmistrz, prezydent miasta) - wobec zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarza gminy, skarbnika gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Brak jest w nim mowy wprost o uprawnieniu do rozpatrywania skarg na wymienione w nim osoby, a jedynie wskazano organ właściwy do wykonywania wobec nich czynności z zakresu prawa pracy. Ponadto, według organu nadzoru, analizując powyższą kwestię należy mieć na względzie funkcję jaką pełni zastępca organu wykonawczego w danej jednostce samorządu terytorialnego. Zastępca wójta, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie powołania. Przepis art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Działania swoje zastępca wójta zawsze wykonuje więc w zastępstwie wójta bądź też z jego upoważnienia, będą to więc zawsze zadania organu wykonawczego, a co za tym idzie zadania reprezentowanej przez niego jednostki.

W omawianej sprawie zasadnicze znaczenie ma to, że czynności, które zakwestionowane zostały w skardze mieszkańców Gminy z dnia [...] listopada 2019 r., a które - co wynika z analizy skargi - dotyczyły działalności M. G. związanej z pełnieniem funkcji reprezentanta Gminy S. w Związku Gmin [...].

Stosownie do art. 70 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w skład zgromadzenia związku wchodzą wójtowie gmin uczestniczących w związku. Ustęp 2 tego przepisu stanowi natomiast, że na wniosek wójta rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta albo radnemu. Przepisy te powiela Statut Związku Gmin [...], w którym w § 14 ust. 2 postanowiono, że w skład Zgromadzenia wchodzą wójtowie i burmistrzowie gmin uczestniczących w Związku, a w § 14 ust. 3 wskazano, że na wniosek wójta lub burmistrza rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta albo radnemu.

Wolą ustawodawcy reprezentantem gminy w zgromadzeniu związku jest zatem organ wykonawczy gminy. Jednocześnie przewidziano odstępstwo od tej zasady polegające na możliwości powierzenia - na wniosek organu wykonawczego - zastępcy wójta albo radnemu takiego reprezentowania, czego dokonuje rada gminy w stosownej uchwale. Rada Gminy S. uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., podjętą na wniosek Wójta Gminy S., takie reprezentowanie Gminy w Zgromadzeniu Związku Gminy [...] powierzyła Zastępcy Wójta Gminy S. . Zastępca Wójta wykonując wszelkie czynności w ww. organie Związku działał więc jako przedstawiciel Gminy S. w zastępstwie Wójta Gminy.

Powyższe, według Wojewody, przesądza o tym, że nieuprawnione jest twierdzenie, iż skarga na działalność Zastępcy Wójta w ww. zakresie może zostać rozpatrzona przez osobę wykonującą czynności z zakresu prawa pracy, tj. przez Wójta Gminy S. w oparciu o art. 7 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych.

Zatem to Rada Gminy S. zobowiązana była do rozpatrzenia skargi na Zastępcę Wójta Gminy S., a jej przekazanie do rozpatrzenia organowi wykonawczemu uznać należy za sprzeczne z prawem.

Kwestionując zasadność rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] lutego 2020 r. Gmina S., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której podniosła, że treść

art. 229 pkt 3 Kpa wyraźnie przesądza, że przewidziany tryb skargowy winien odnosić się jedynie do podmiotów w nim wyraźnie wymienionych, tj. wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, nie może on być stosowany rozszerzająco, dotyczyć innych podmiotów, w tym zastępcy wójta. Za taką interpretacją tej normy prawnej przemawia zarówno wykładnia gramatyczna, jak i wykładnia celowościowa, ze względu na szczególny charakter tego postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny i wskazuje na zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Normy kompetencyjnej nie można domniemywać i konstruować w drodze wykładni prawa, musi być ona wyraźnie w ustawie określona (zob. uchwała NSA z dnia 15 grudnia 2004 r.,

FPS 2/04).

W analizowanej sprawie, skarga mieszkańców nie zawierała zarzutów dotyczących działalności Wójta, a dotyczyła Zastępcy Wójta, któremu na podstawie

art. 70 ust. 2 u.s.g. Rada Gminy powierzyła reprezentowanie Gminy w Zgromadzeniu

Związku Gmin [...], co jednak nie powoduje, zdaniem skarżącej, iż Zastępca Wójta staje się organem wykonawczym Gminy. Wobec braku wyraźnego wskazania w art. 229 pkt 3 Kpa nie można przyjąć, że Rada Gminy jest właściwa do rozpatrzenia skargi na działania Zastępcy Wójta. Gdyby ustawodawca chciał, aby Rada Gminy rozpatrywała skargę także na działalność innych podmiotów niżeli wymienione w analizowanym przepisie, dałby temu wyraz.

Skarżąca podkreśliła dalej, że jak wynika z art. 7 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych, czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za urząd gminy,

z zastrzeżeniem art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 2 i 3 oraz art. 10 ust. 2 i 3, wobec zastępcy wójta burmistrza, prezydenta miasta, wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Przy czym czynności z zakresu prawa pracy należy rozumieć szeroko. Zgodnie z orzecznictwem sądowym pojęcie "czynności z zakresu prawa pracy" obejmuje zarówno oświadczenia woli, jak i wszelkie działania niebędące oświadczeniami woli w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz mające doniosłość prawną, czyli wywołujące jakiś skutek prawny. W ten zakres wschodzi także rozpatrywanie skarg na działania Zastępcy Wójta i pociągnięcie go do ewentualnej odpowiedzialności służbowej.

W ocenie skarżącej do rozpatrzenia skargi związanej z działalnością służbową Zastępcy Wójta, jako pracownika urzędu (którym był w czasie reprezentowania Gminy podczas zgromadzenia), właściwy jest jego przełożony - Wójt Gminy

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach ze skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Aktem nadzoru jest m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody w stosunku do uchwały rady gminy, zgodnie z kompetencjami tego organu, wynikającymi z art. 85 i 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm. - "u.s.g.").

W ramach tego nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem - art. 91 ust. 1 u.s.g. Granice rodzaju naruszenia prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały wyznacza art. 91 ust. 4 u.s.g., który stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Tylko zatem istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy.

Do istotnego naruszenia prawa, według orzecznictwa, zalicza się między innymi naruszenie przez organ przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, jak też wadliwe zastosowanie normy prawnej w podstawie prawnej aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2017r., I OSK 1066/17; Legalis).

W ocenie Sądu, Wojewoda zasadnie stwierdził, że uchwała Rady Gminy S. z dnia [...] stycznia 2020 r. istotnie narusza art. 231 § 1 w zw. z art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), co musiało skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

Zgodnie z art. 231 § 1 Kpa, będącego podstawą podjęcia uchwały, jeżeli organ, który otrzymał skargę, nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ, co musiało skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

W myśl art. 229 pkt 3 Kpa, jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - rada gminy.

Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, iż Rada Gminy S. wadliwie przyjęła, w oparciu o art. 7 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych, kompetencję Wójta Gminy S. do załatwienia skargi na działalność Zastępcy Wójta, podczas gdy do rozpoznania skargi właściwa była - na zasadzie art. 229 pkt 3 Kpa - Rada Gminy.

Kwestionowane postępowanie Zastępcy Wójta Gminy S. związane było bowiem ze stanowiskiem reprezentanta Gminy w Zgromadzeniu Związku Gmin [...], nie zaś z wykonywaniem własnych obowiązków zastępcy wójta jako pracownika samorządowego, który faktycznie w zakresie czynności z zakresu prawa pracy (vide: art. 7 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych w związku z art. 31 § 1 Kodeksu pracy) podlega służbowo Wójtowi, któremu przysługują kompetencje pracodawcy.

Podstawy do przekazania zastępcy wójta czy radnemu, kompetencji wójta (burmistrza) do reprezentowania gminy w Zgromadzeniu Związku Gmin wynikają

z przepisów prawa oraz ze Statutu Związku Gmin.

W skład Zgromadzenia Związku Gmin co do zasady wchodzą wójtowie poszczególnych gmin – członków związku (art. 70 ust. 1 u.s.g.).

Natomiast na podstawie art. 70 ust. 2 u.s.g., na wniosek wójta rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta albo radnemu.

Przepisy te powiela Statut Związku Gmin [...] (vide: obwieszczenie Wojewody Z. z dnia 10 lipca 2015 r. [...]), w którym w § 14 ust. 2 postanowiono, że w skład Zgromadzenia wchodzą wójtowie i burmistrzowie gmin uczestniczących w Związku, natomiast w § 14 ust. 3 Statutu wskazano, że na wniosek wójta lub burmistrza rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta albo radnemu.

Ponadto, Statut w § 14 ust. 4 przewiduje, że każda z gmin - członków Związku ma prawo do jednego przedstawiciela w Zgromadzeniu.

W takim przypadku, wyznaczana przez radę gminy osoba działa w oparciu

o kompetencje przyznane uchwałą rady gminy. Mają one charakter kompetencji własnych, wynikających z powierzenia tej funkcji.

Prawidłowe jest więc stanowisko Wojewody, że skoro Zastępca Wójta, w związku z powierzeniem mu uchwałą rady Gminy S. nr [...] obowiązków związanych z reprezentacją Gminy S. w Zgromadzeniu Związku Gmin [...], pełnił funkcję przedstawiciela Gminy w jego Zgromadzeniu, to jego działania należy traktować jako działania własne organu wykonawczego gminy.

Tym samym rozpatrzenie skargi na zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań i czynności (art. 227 Kpa) przez Zastępcę Wójta w ramach powyższego upoważnienia, należy według właściwości do Rady Gminy S. .

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem i nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej przepisami art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.

W tej sytuacji skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie

art. 151 p.p.s.a.