II SA/Sz 277/22

II SA/Sz 277/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2022-12-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Grzegorczyk-Meder /sprawozdawca/
Katarzyna Sokołowska
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
III OSK 630/23 - Wyrok NSA z 2024-11-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1098
art. 84 ust. 7, art. 84 ust. 8, art. 84 ust. 1 i 2.
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nasadzeń zastępczych oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12 marca 2021 r., nr TZ [...], wydaną na podstawie art. 84 ust. 4, ust. 7, art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r., poz. 55 ze zm., zwanej dalej: "u.o.p."), art 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), skierowaną do M. Spółki z o.o. z siedzibą w S. (zwaną dalej: "stroną" lub "skarżącą"),
Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu w K. (zwany dalej: "organem I instancji"):
1. umorzył opłatę administracyjną w wysokości 90.893,63 zł, odroczoną na okres 3 lat za usunięcie drzew z terenu działki nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K., naliczoną stronie decyzją z dnia 23 maja 2016 r., zgodnie z art. 84 ust. 4 u.o.p.;
2. działając z urzędu ustalił, że opłata administracyjna w wysokości 31.399,62 zł
za usunięcie drzew z terenu ww. działki, nie podlega umorzeniu, zgodnie z art. 84
ust. 7 u.o.p.;
3. opłatę ustaloną w punkcie 2 niniejszej decyzji należy wpłacić na wskazany rachunek bankowy, stosownie do art. 87 ust. 3 u.o.p.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że w toku postępowania stwierdził brak części nasadzeń zastępczych, których warunek posadzenia nałożono na stronę decyzją z dnia 23 maja 2016 r., tj. w szczególności brak: 10 szt. drzew gatunku grusza drobnoowocowa "Chanticleer", 7 szt. drzew gatunku jarząb szwedzki, 1 szt. drzewa gatunku śliwa wiśniowa "Nigra", a także 10 m2 krzewów gatunku trzmielina "Fortune'a" i 10 m2 krzewów gatunku berberys "Thunberga". Zaś pozostałe drzewa i krzewy, stanowiące nasadzenia zastępcze, których posadzenie nałożono jako warunek decyzji z dnia 23 maja 2016 r., zostały wykonane.
W związku z nie wykonaniem przez stronę części warunku nasadzeń zastępczych, nałożonego w pkt. 3 decyzji z dnia 23 maja 2016 r., polegającego na posadzeniu 48 szt. drzew (tj. 12 szt. drzew gatunku śliwa wiśniowa "Nigra", 15 szt. drzew gatunku grusza drobnoowocowa "Chanticleer", 14 szt. gatunku wiśnia piłkowana "Amanogawa", 7 szt. drzew gatunku jarząb szwedzki oraz krzewów gatunków: tawuła japońska, pęcherznica kalinolistna, krzewuszka cudowna, dereń biały, berberys "Thunberga", trzmielina "Fortune'a" i irga błyszcząca, które pokryją powierzchnię przynajmniej 100 m2, w terminie do dnia 31 października 2017 r., na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...]
w K., zgodnie z art. 84 ust. 7 u.o.p. i ze specyfikacją stanowiącą integralną część decyzji, organ ustalił, że opłata administracyjna naliczona w ww. decyzji, w wysokości 31.399,62 zł nie podlega umorzeniu.
Organ I instancji wyjaśnił, iż z zebranego materiału dowodowego wynika,
że strona posadziła w terminie nałożonym decyzją, 30 szt. drzew i 80 m2 krzewów,
tj. 110 obiektów roślinnych. Strona nie posadziła natomiast, zgodnie z wydanym zezwoleniem, 18 szt. drzew i 20 m2 krzewów, czyli 38 obiektów roślinnych, w związku z powyższym opłata została naliczona proporcjonalnie do ilości nieposadzonych w terminie drzew i krzewów. Opłata proporcjonalna za 38 obiektów roślinnych, nie posadzonych zgodnie z warunkiem wydanej decyzji została wyliczona na kwotę 31.399,62 zł (opłata ustalona za usunięcie drzew - 122.293,25 zł x 38 obiektów roślinnych : 148 obiektów roślinnych). Pozostałą część opłaty administracyjnej z kwoty 122.293,25 zł, tj. 90.893,63 zł, organ umorzył zgodnie art. 84 ust. 4 u.o.p., uznając, że nasadzenia zastępcze w tej części zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem i zachowały żywotność po upływie 3 lat od terminu wskazanego w wydanej decyzji z dnia 23 maja 2016 r.
Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji organu I instancji, której zarzuciła naruszenie:
- art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych
do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony,
- art. 84 ust. 3, ust. 4 i ust. 7 u.o.p., poprzez przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy uprawnionym jest odstąpienie od umorzenia opłaty w takim zakresie, jaki wynika
z pkt 2 decyzji, tj. kwoty 31.399,62 zł.
W uzasadnieniu odwołania strona rozwinęła ww. zarzuty. Wniosła także
o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków - K. G., J. K. oraz Ł. S., na okoliczność dokonania nasadzeń zastępczych w terminie do dnia 31 października 2017 r., przyczyn ich braku w dniu 4 grudnia 2017 r., braku wiedzy strony co do zamiaru ich wykopania, przyczyn ich wykopania i daty ponownego posadzenia.
Decyzją z dnia 25 stycznia 2022 r., nr [...], wydaną
na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.,
art. 84 ust. 7 i 8, art. 87 ust. 3 u.o.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w K. (zwane dalej: "organem II instancji" lub "Kolegium") uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 12 marca 2021 r. w części, tj. co do pkt 3 i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tej części (pkt 1 decyzji organu II instancji).
W pozostałej części Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, tj. co do pkt 1 i 2 (pkt 2 decyzji organu II instancji).
Organ II instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji stwierdził, że odwołanie
nie zasługiwało na uwzględnienie, gdyż decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Powołując się na art. 2, art. 4, art. 84 ust. 3, ust. 7 i 8 u.o.p., organ II instancji podniósł, iż ww. przepisy wskazują jednoznacznie, że w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych zgodnie z zezwoleniem następuje pobranie opłaty ustalonej
w zezwoleniu. Opłata jest przy tym przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem.
Argumentował, iż w literaturze przedmiotu zauważono, że nasadzenia zastępcze stanowią istotny element modelu powszechnej ochrony przyrody realizowanej poprzez mechanizm administracyjnoprawnej reglamentacji usuwania drzew i krzewów. W doktrynie prawa ochrony środowiska przyjmuje się, iż opłata za usuwanie drzew i krzewów stanowi opłatę za korzystanie ze środowiska. Zaś w judykaturze wyrażono pogląd, iż przeliczenie opłaty w trybie art. 84 ust. 7 u.o.p., wobec niewykonania obowiązku nasadzeń zastępczych zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa (krzewu), jest formą sankcji za brak ekwiwalentnego zastąpienia unicestwionego elementu przyrody, jakim jest drzewo (krzew). Przeliczenia dokonuje się zaś proporcjonalnie do liczby drzew, wykonanych zgodnie ze zleceniem.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, organ stwierdził, iż spornym jest, czy strona dokonała nasadzeń zastępczych w terminie
(tj. do 31 października 2017 r.), czy też nie. Z akt sprawy wynika, iż strona zawiadomiła w dniu 14 listopada 2017 r. (data stempla pocztowego) o dokonaniu nasadzeń zastępczych. Po przeprowadzeniu oględzin w dniu 4 grudnia 2017 r., stwierdzono brak nasadzeń w ilości 10 szt. drzew gatunku grusza drobnoowocowa "Chanticleer", 7 szt. drzew gatunku jarząb szwedzki, 1 szt. drzewa gatunku śliwa wiśniowa 'Nigra', a także 10 m2 krzewów gatunku trzmielina "Fortune'a" i 10 m2 krzewów gatunku berberys "Thunberga".
Organ II instancji, mając na uwadze powyższe ustalenia, doszedł
do przekonania, iż w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki z art. 84 ust. 7 u.o.p., do tego aby organ I instancji mógł wymierzyć opłatę (proporcjonalną) za niedokonanie nasadzeń zastępczych wobec strony. Według Kolegium, organ I instancji dowiódł, iż wbrew postanowieniom decyzji z dnia 23 maja 2016 r., strona nie dokonała nasadzeń zastępczych w całości a tylko w części. Okoliczność, iż część drzew i krzewów została wykopana na czas trwania prac drogowych, by nie uległy zniszczeniu, nie ma dla sprawy znaczenia. Ponadto przyjętą linię obrony, jakoby strona nie wiedziała dlaczego wykonawca robót drogowych tego dokonał w konfrontacji z materiałem dowodowym, Kolegium nie uznało za twierdzenie prawdziwe. Organ argumentował, iż stronie umknęło, że pismem z dnia 4 grudnia 2017 r. zawiadomiła, iż to wykonawca robót drogowych wykopał te rośliny i posadzi je ponownie 22 grudnia 2017 r. Zatem strona już przeszło 4 lata temu wiedziała o tym i to strona jako inwestor przedsięwzięcia budowlanego czuwa nad tym co się dzieje na placu budowy i terenach przyległych. Zatem winna zapobiegać działaniom dowolnym na jej terenie. Jak zauważył organ, strona podkreślała, iż zna zasady umarzania opłaty za wycinkę drzew i dobrze zdawała sobie sprawę, iż by móc wobec niej umorzyć całość spornej opłaty, musiała dochować terminu dokonania nasadzeń zastępczych. Strona zamiast wykopywać drzewa oraz krzewy, winna je ochronić w inny sposób lub też wystąpić o zmianę terminu nasadzenia, co do spornych drzew i krzewów. Organ wobec stwierdzenia - obiektywnego braku ww. drzew i krzewów w dniu 4 grudnia 2017 r. nie był zobligowany do poszukiwania przyczyn takiego stanu rzeczy. Przewidziany w art. 84 ust. 7 u.o.p. obowiązek pobrania przez organ opłaty aktualizuje się w przypadku "niewykonania nasadzeń zastępczych lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem". Chodzi tu więc nie tylko o przypadki niedokonania nasadzeń w ogóle, ale też o inne sytuacje naruszenia w tym zakresie warunków zezwolenia. Dotyczyć to może - przykładowo - ilości nasadzonych drzew, ich gatunku, parametrów wielkościowych, czy miejsca nasadzeń.
W przedmiotowym przypadku mamy do czynienia z niewykonaniem nasadzeń w całości, wbrew postanowieniom decyzji. Rolą strony jest wykonanie obowiązków nałożonych na nią w decyzji administracyjnej. Strona nie może dowolnie interpretować zapisów decyzji i zamieniać je we własnym zakresie, na własne potrzeby. Skoro więc organ nałożył na stronę obowiązek nasadzenia między innymi - 10 szt. drzew gatunku grusza drobnoowocowa "Chanticleer", 7 szt. drzew gatunku jarząb szwedzki, 1 szt. drzewa gatunku śliwa wiśniowa "Nigra", a także 10 m2 krzewów gatunku trzmielina Fortune'a i 10 m2 krzewów gatunku berberys Thunberga, to oceniane musi być wykonanie nałożonego na stronę obowiązku.
Kolegium w całej rozciągłości poparło argumentację organu I instancji. Nadto dodało, że decyzja z 23 maja 2016 r. jasno określała warunki, które należy spełnić, by móc skorzystać z dobrodziejstwa umorzenia opłaty. Dla Kolegium nie ulegało wątpliwości, że strona warunków tych nie spełniła w pełni, a tylko w części. Bez wątpienia, w dacie orzekania przez Kolegium, czy też organ I instancji, nie została wydana decyzja, która w jakikolwiek sposób modyfikowałaby treść ostatecznej decyzji z dnia 23 maja 2016 r., tj. w szczególności termin dokonania nasadzeń zastępczych.
Zdaniem Kolegium, niedopełnienie obowiązku nasadzeń zastępczych rodzi skutek uiszczenia opłaty za usunięcia drzewa. Zauważyło, iż z przeprowadzonych oględzin nie tylko sporządzono protokół, ale także dokumentację fotograficzną, która obrazuje brak drzew i krzewów. Zaś przedłożone w dniu 8 stycznia 2018 r. przez stronę fotografie, obrazują dokonanie nasadzeń zastępczych (tak jak na zdjęciach z ponownej kontroli w dniu 1 lutego 2018 r.), lecz wobec braku dat na owych fotografiach, nie można bezspornie ustalić, iż obrazują one stan na dzień 31 października 2021 r., czyli termin graniczny na dokonanie spornych nasadzeń. Strona do informacji o dokonaniu nasadzeń zastępczych z dnia 10 listopada 2017 r. nie załączyła żadnych fotografii, czy też protokołów.
W ocenie Kolegium, nie zasługiwał na uwzględnienie, złożony przez stronę
w odwołaniu wniosek dowodowy o przesłuchanie świadków. Zdaniem organu
II instancji, świadkowie ci nie wnieśliby nic do sprawy, co by mogło wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Organ w postępowaniu o nałożenie opłaty za niedokonanie nasadzeń zastępczych ma ustalić fakt dokonania nasadzeń zastępczych w terminie w formie oględzin. Badanie zaś przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, wchodzi w rachubę tylko, gdy drzewa lub krzewy nie zachowały żywotności w okresie 3 lat od nasadzenia, a nie w przypadku, gdy drzew nie posadzono w terminie. Innymi słowy organ nie bada zasadności wykopania spornych drzew czy krzewów i motywów jakimi kierowały się osoby trzecie czy też strona.
Kolegium nie dopatrzyło się uchybień w przedmiocie wysokości opłaty za niewykonanie nasadzeń zastępczych, kwota 31.399,62 zł odpowiada opłacie z decyzji z dnia 23 maja 2016 r. i stanowi kwotę proporcjonalną do liczby drzew i krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z obowiązkiem (w terminie). Nie nasuwa także żadnych wątpliwości pkt 1 zaskarżonej decyzji, ponieważ ziściły się przesłanki do umorzenia opłaty w części.
Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w pkt 3 swej decyzji zobowiązał stronę do uiszczenia opłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 87 ust. 3 u.o.p.) na rachunek bankowy. Zauważyło, iż ustawa u.o.p. jak i przepisy k.p.a. nie przewidują zawierania w rozstrzygnięciu decyzji w przedmiocie nałożenia opłaty w myśl art. 84 ust. 7 u.o.p. - terminu płatności oraz numeru rachunku —bankowego, na który należy uiścić opłatę. W tym kontekście organ nie wydaje rozstrzygnięcia, ponieważ termin płatności określa przepis ustawy. Zawarcie powyższego stwierdzenia w pkt 3 decyzji organu I instancji zostało zatem dokonane bez podstawy prawnej. Wadliwość w powyższym względzie skutkowała koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji w tej części z obrotu prawnego i umorzeniem postępowania w tym zakresie.
Podsumowując, organ II instancji stwierdził, że organ I instancji orzekając
o pobraniu proporcjonalnej opłaty ustalonej za usunięcie drzew (pkt 2 decyzji),
jak i umorzeniu proporcjonalnym opłaty za usunięcie drzew (pkt 1 decyzji), wbrew zarzutom odwołania nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego.
M. Spółka z o.o. z siedzibą w S., wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję organu II instancji z dnia
25 stycznia 2022 r., co do części pkt 2, tj. utrzymującą w mocy pkt 2 decyzji organu
I instancji z dnia 12 marca 2021 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji
w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony,
- art. 84 ust. 3, ust. 4 i ust. 7 u.o.p., poprzez przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy uprawnionym jest odstąpienie od umorzenia opłaty w takim zakresie, jaki wynika
z pkt 2 decyzji, tj. kwoty 31.399,62 zł.
Skarżąca podtrzymała wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu
z zeznań świadków - K. G., J. K. oraz Ł. S. (wezwania na adres strony) oraz wykonawcy robót budowlanych
z firmy, która wykopała drzewa na okoliczność dokonania nasadzeń zastępczych
w terminie do dnia 31 października 2017 r., przyczyn ich braku w dniu 4 grudnia
2017 r., braku wiedzy strony co do zamiaru ich wykopania, przyczyn ich wykopania
i daty ponownego posadzenia.
W uzasadnieniu skargi wnosząca ją podała, że nie kwestionuje nałożonego
na nią obowiązku, który polegał na dokonaniu nasadzeń zastępczych w celu umorzenia opłaty administracyjnej ustalonej decyzją z dnia 23 maja 2016 r. Wskazała, że obowiązek został przez nią wykonany w sposób prawidłowy, a brak części nasadzeń w dacie przeprowadzonych po raz pierwszy oględzin nie wynikał z przyczyn leżących po jej stronie, a w szczególności nie wynikał z niewykonania lub nienależytego wykonania obowiązku, lecz z obawy o żywotność posadzonych roślin.
W pierwszej kolejności skarżąca zauważyła, że brak wykonania części nasadzeń w aspekcie niniejszej sprawy jawi się jako całkowicie nielogiczny. Skarżąca jest wieloletnim uczestnikiem rynku deweloperskiego i w toku prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej wielokrotnie była stroną decyzji zezwalających na usunięcie drzew. Z nałożonego na nią obowiązku wykonywania nasadzeń zastępczych wywiązywała się bez zastrzeżeń. W realiach niniejszej sprawy, organ I instancji został w terminie zawiadomiony o dokonaniu nasadzeń. Zdaniem skarżącej, już sam ten fakt świadczy o tym, że skarżąca realizowała wydaną decyzję albowiem trudno oczekiwać, że profesjonalny podmiot, który niejednokrotnie dokonywał już wycinek oraz nasadzeń zastępczych dokona zgłoszenia ich wykonania jednocześnie nie realizując tego obowiązku.
Według skarżącej, w realiach niniejszej sprawy, jak wynika choćby z treści pisma z dnia 5 grudnia 2017 r., na przewidziany w treści wydanej przez organ I instancji decyzji dzień, nasadzenia zastępcze zostały dokonane. Jednakże inny podmiot, jakim był wykonawca robót drogowych, dokonał wykopania części nasadzeń.
Zdaniem skarżącej, ww. fakt winien być rozpatrywany w szerokiej perspektywie. Przede wszystkim skarżąca wskazała, że takiego działania ani nie zleciła, ani też nie zaakceptowała, a wręcz przeciwnie - gdyby była o nim poinformowana, to z całą pewnością wyraziłaby sprzeciw. Jednocześnie organ I instancji winien wziąć pod uwagę całokształt okoliczności, do czego obowiązany jest na podstawie art. 7 k.p.a. Otóż dokonując analizy okoliczności, w których doszło do wykopania nasadzonych już drzew stwierdzić należy, że taka decyzja była całkowicie uzasadniona i podyktowana troską o rośliny. Ich pozostawienie w toku wykonywanych robót skutkowałby ich obumarciem. Podkreśliła, że przedmiotowe rośliny zostały niebawem posadzone ponownie, co zostało potwierdzone w toku kolejnych oględzin.
W ocenie skarżącej, nie może zyskać akceptacji twierdzenie organu II instancji
z którego wynika, że odmowa przeprowadzenia dowodu zawnioskowanego przez stronę zasługuje na akceptację albowiem zeznania wskazanych świadków nie wniosłyby niczego nowego do sprawy. W rzeczywistości w toku prowadzonego postępowania administracyjnego celem skarżącej pozostawało wykazanie, iż nasadzenia zastępcze zostały wykonane zgodnie z wydaną decyzją, a brak roślin w dacie dokonania oględzin wynikał nie tylko z przyczyn leżących poza skarżącą, lecz przede wszystkim z decyzji podjętej przez wykonawcę drogi, celem zabezpieczenia ich żywotności. Nałożenie zatem na skarżącą obowiązku zapłaty w sytuacji, gdy celem czasowego usunięcia przez firmę zewnętrzną dokonanych i żywotnych nasadzeń była wola zapewnienia im możliwości zachowania żywotności w związku z prowadzonymi pracami, skarżąca uznaje za niezgodne z logiką zastosowanych przepisów materialnoprawnych.
Jak podniosła skarżąca, analiza art. 84 ust. 4 i ust. 7 u.o.p., prowadzi do konstatacji, iż warunkiem umorzenia opłaty jest dokonanie nasadzeń zastępczych
i zachowanie ich żywotności przez kolejne trzy lata, względnie brak zachowania żywotności wynikać może wyłącznie z przyczyn, które nie leżą po stronie adresata decyzji. Przenosząc powyższe uregulowania na kanwę niniejszej sprawy skarżąca wskazała, że w dacie oznaczonej w treści decyzji z dnia 23 maja 2016 r. nasadzenia zastępcze były dokonane, a jedynie w grudniu 2017 r., w związku z prowadzonymi pracami budowlanymi, chwilowo wykopane celem ich ochrony przed zniszczeniem.
Odnosząc się do argumentacji organu I instancji, w zakresie w jakim dotyczy ona uprawnienia strony do złożenia wniosku o zmianę decyzji zezwalającej na wycięcie drzew w zakresie terminu dokonania nasadzeń, skarżąca wskazała, że nie kwestionuje zarówno uprawnienia jako takiego, jak i powołanego w treści uzasadnienia decyzji orzecznictwa, z którego wynika, że możliwość taka istnieje jedynie do czasu upływu terminu wskazanego w treści wydanej decyzji. Podkreśliła skarżąca, że brak było jakichkolwiek podstaw do podjęcia takich działań przez nią albowiem, jak już wskazała wcześniej, w dacie określonej w treści decyzji z 23 maja 2016 r. nasadzenia były wykonane.
W ocenie skarżącej, postępowanie prowadzone przez organ I instancji było sprzeczne z dyrektywami wynikającymi z art. 7 oraz art. 77 k.p.a. Organ administracji winien w sposób rzetelny i całkowity przeprowadzić postępowanie dowodowe dążąc w szczególności do wyjaśnienia przyczyn braku części nasadzeń, a także odpowiedzialności strony. Powyższemu służą wnioski dowodowe co do przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków zawartych w treści niniejszego pisma.
Dopiero wszechstronne ustalenie stanu faktycznego pozwoli na prawidłowe zastosowanie norm materialnoprawnych zawartych w treści art. 84 u.o.p., które to przepisy zostały w niniejszej sprawie, jako konsekwencja niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego, błędnie zastosowane i skutkowały ustaleniem opłaty administracyjnej. Skarżąca podkreśliła z całą stanowczością, że ratio legis przepisów u.o.p. jest niewątpliwie takie, aby inwestor uzyskujący zgodę na usunięcie drzew zobowiązany do dokonania nasadzeń zastępczych dokonał obiektywnie możliwych starań mających na celu ich utrzymanie w stanie żywotności, a w przypadku braku tego stanu w określonym terminie - nie ponosił za to odpowiedzialności. Skarżąca uważa, że w realiach niniejszej sprawy, nałożone na siebie zobowiązanie wykonała prawidłowo. Rośliny zostały wyłącznie czasowo usunięte przez inny podmiot (na co skarżąca zgody nie wyrażała), lecz wyłącznie w celu ich ochrony przed zniszczeniem. Po krótkim czasie zostały ponownie posadzone i w sposób niewątpliwy żywotność zachowały. Wobec powyższego, dla skarżącej nie ulega wątpliwości, że obowiązek został przez nią wykonany prawidłowo, a odmowa umorzenia opłaty w zaskarżonym zakresie nie jest zasadna.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uroszczonym na posiedzeniu niejawnym art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis
art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") stanowi
z kolei, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Według art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę na wniosek organu, przy braku sprzeciwu strony skarżącej. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola sprawy, dokonana według ww. kryterium legalności działań organu administracji publicznej, nie potwierdziła zasadności wniesionej skargi.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć decyzji organów obu instancji
w kontrolowanej sprawie są przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.
o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r., poz. 1098 ze zm., zwanej dalej: "u.o.p.").
Stosownie do art. 84 ust. 7 u.o.p., w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem.
W myśl art. 84 ust. 8 u.o.p., decyzje w sprawach, o których mowa w ust. 4, 5 i 7 wydaje organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu.
W okolicznościach kontrolowanej sprawy niesporne jest, że decyzją z dnia 23 maja 2016 r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w K. udzielił skarżącej zezwolenia na usunięcie 33 szt. - 61 pni, z terenu działki nr [...], obr. [...] przy ul. Ż. w K. i z tego tytułu organ ustalił opłatę w wysokości [...] zł. Jednocześnie organ nałożył na skarżącą obowiązek posadzenia 12 szt. drzew gatunku śliwa wiśniowa "Nigra", 15 szt. drzew gatunku grusza drobnoowocowa "Chanticleer", 14 szt. gatunku wiśnia piłkowana "Amanogava", 7 szt. drzew gatunku jarząb szwedzki oraz krzewy gatunków: tawuła japońska, pęcherznica kalinolistna, krzewuszka cudowna, dereń biały, berberys Thunberga, trzmielina Fortun‘a i irga błyszcząca, które pokryją powierzchnią przynajmniej 100 m2, w terminie do 31 października 2017 r., stosownie do art. 83c ust. 3
i 4 u.o.p.
Nie jest również sporne, że skarżąca w dniu 16 listopada 2017 r. powiadomiła organ o wykonaniu nasadzeń zastępczych drzew i krzewów, zgodnie z zobowiązaniem wynikającym z decyzji z dnia 23 maja 2016 r. W dniu 4 grudnia 2017 r. organ I instancji dokonał kontroli nasadzeń zastępczych i stwierdził wówczas brak: 10 szt. drzew gatunku grusza drobnoowocowa "Chanticleer", 7 szt. drzew gatunku jarząb szwedzki, 1 szt. drzewa gatunku śliwa wiśniowa "Nigra", a także 10 m2 krzewów gatunku trzmielina "Fortune'a" i 10 m2 krzewów gatunku berberys "Thunberga".
W oświadczeniu złożonym w dniu 5 grudnia 2017 r. skarżąca wyjaśniła, że w dniu 4 grudnia 2017 r. wykonawca robót drogowych, podczas prowadzenia prac związanych z zakładaniem terenów zielonych, wykopał 17 szt. drzew, aby ich nie zniszczyć. Skarżąca oświadczyła, że przedmiotowe drzewa zostały zabezpieczone i zadeklarowała, że będą one posadzone ponownie w terminie do dnia 22 grudnia 2017 r.
Skarżąca nie kwestionowała w skardze legalności rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, zawartego w jej pkt I - uchylającym decyzję organu I instancji w części (jej pkt III), w jakiej zobowiązał skarżącą do uiszczenia opłaty w terminie 14 dni od dnia, w której decyzja stała się ostateczna na rachunek bankowy organu. Sąd uznaje także prawidłowość tej części zaskarżonej decyzji.
Istotę sporu stanowi dokonana przez organy obu instancji ocena przedstawionych wyżej okoliczności dotyczących obowiązku dokonania przez skarżącą nasadzeń, w świetle przepisów prawa materialnego, których zastosowanie legło u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sąd uznał, że dokonana przez organy obu instancji ocena stanu faktycznego sprawy była prawidłowa oparta
na pełnym materiale dowodowym i wszechstronnie oceniona.
W okolicznościach sprawy, sytuację skarżącej należy rozpatrywać przez pryzmat obowiązków, które nałożono na nią ww. decyzją z dnia 23 maja 2016 r., w związku z wydanym zezwoleniem na wniosek skarżącej o usunięcie drzew z terenu ww. nieruchomości należącej do skarżącej. Sąd uznaje prawidłowość wniosków organu przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że strona nie zrealizowała w pełni warunków kompensacji usuniętych drzew, a tylko w części. Potwierdza powyższe, kontrola organu I instancji dokonanych nasadzeń, mająca miejsce w dniu 4 grudnia 2017 r. Jak trafnie wskazał organ II instancji, obowiązek nałożony na skarżącą decyzją z dnia 23 maja 2016 r. nie był modyfikowany, w szczególności w zakresie terminu dokonania nasadzeń zastępczych. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przedmiotowy termin był zakreślony skarżącej do 31 października 2017 r. Skarżąca zgłosiła organowi wypełnienie obowiązku dokonania nasadzeń w dniu 16 listopada 2017 r., tak więc musiała sobie zdawać sprawę ze skutków podjętego zgłoszenia i ewentualnych następstw, jakie wynikną z kontroli sprawdzającej wypełnienie nałożonego na nią obowiązku.
W ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skargi oparta
na okolicznościach wskazanych przez skarżącą, z której wynika, że w momencie kontroli organu I instancji, wykonawca robót dokonał wykopania części nasadzeń, bez zgody i wiedzy skarżącej. Sąd nie podziela przedstawionych wyjaśnień skarżącej. Zwolnienie skarżącej ze skutków braku części nasadzeń, mogłoby mieć miejsce w sytuacji wystąpienia obiektywnych przyczyn, na które skarżąca nie miałaby wpływu. Nie może być uznana za taką sytuacja, jak w realiach niniejszej sprawy, gdzie podmiot działający w terenie należącym do skarżącej, usunął nasadzenia ze względu na prace w ramach zagospodarowania osiedla, na terenie należącym do skarżącej. Sytuację tę należy oceniać w kategoriach odpowiedzialności skarżącej za skutki działań bądź zaniechań, podmiotów którymi posługuje się skarżąca w prowadzonej działalności gospodarczej. Skarżąca ponosi odpowiedzialność za usunięcie nasadzeń przez ten podmiot, jak za własne działanie lub zaniechanie. Skarżąca działała w takiej sytuacji na zasadzie ryzyka, a jej argumentacja, że jest wieloletnim uczestnikiem rynku deweloperskiego i wielokrotnie była stroną decyzji zezwalających na usunięcie drzew, tylko potwierdza świadomość ciążącego na skarżącej obowiązku działania według wzorca należytej staranności, jakiej oczekuje się od profesjonalnego podmiotu. W takiej sytuacji skarżąca nie może zasłaniać się niewiedzą, czy też niemożnością sprawowania kontroli nad osobami lub podmiotami, za pomocą których realizuje swój cel gospodarczy. Przy tym wyjaśnienia skarżącej przedstawione we wskazanej mierze w trakcie postępowania administracyjnego nie są do końca spójne z jej późniejszymi wyjaśnieniami. W treści skargi skarżąca argumentowała bowiem, że brak części nasadzeń w trakcie przeprowadzonych po raz pierwszy oględzin nie wynikał z niewykonania lub nienależytego wykonania obowiązku, lecz z obawy o żywotność posadzonych roślin. Wyjaśnienia te prowadzą do wniosku, że skarżąca miała, a przynajmniej winna mieć wiedzę o kolizji planowanych prac drogowych w obszarze dokonanych nasadzeń. Sytuacja ta nie mogła zwalniać skarżącej od wypełnienia obowiązku nałożonego decyzją z dnia 23 maja 2016 r. Skarżąca mając świadomość złożonego przez siebie zawiadomienia o wypełnieniu obowiązku kompensacyjnego za usunięcie drzew, winna uwzględnić ten fakt w całokształcie realizowanego zamierzenia inwestycyjnego. Sąd przyznaje trafność wywodom organu II instancji, który wskazywał, że strona zamiast wykopywać drzewa oraz krzewy, winna je ochronić w inny sposób
lub też wystąpić o zmianę terminu nasadzenia, co do spornych drzew i krzewów. Z akt sprawy nie wynika, żeby pomiędzy zgłoszeniem z dnia 16 listopada 2017 r., a kontrolą organu, która odbyła się 4 grudnia 2017 r., skarżąca podjęła jakiekolwiek działania zapobiegające skutkom niewypełnienia obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 23 maja 2016 r.
Na ocenę ww. stanu sprawy przez organy, nie mogły w żaden sposób wpłynąć zeznania osób wskazanych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego (wniosek ten skarżąca powtórzyła też w skardze), bowiem nie świadczą one
o niezawinionym przez skarżącą braku części nasadzeń nałożonych decyzją administracyjną, w momencie pierwszej kontroli organu I instancji. Z przeprowadzonych oględzin nie tylko sporządzono protokół, ale także dokumentację fotograficzną, która obrazuje brak drzew i krzewów. Badanie przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, wchodzi w rachubę tylko, gdy drzewa lub krzewy nie zachowały żywotności w okresie 3 lat od nasadzenia, a nie w przypadku, gdy drzew nie posadzono w terminie.
Zdaniem Sądu, także potwierdzenie posadzenia brakującej części roślin, w trakcie kolejnej kontroli, mającej miejsce w dniu 1 lutego 2018 r. nie mogło czynić wadliwą ocenę organu, że w zakreślonym terminie, tj. do dnia 31 października 2017 r. skarżąca nie wypełniła obowiązku dokonania pełnych nasadzeń nałożonych decyzją z dnia 23 maja 2016 r. Przedłożone przez stronę, w dniu 8 stycznia 2018 r. fotografie, obrazują dokonanie nasadzeń zastępczych, lecz brak oznaczenia na tych dowodach dat, nie pozwala na ustalenie, iż obrazują one stan na dzień 31 października 2021 r., czyli termin graniczny na dokonanie spornych nasadzeń. Takich dowodów strona nie dołączyła również do informacji o dokonaniu nasadzeń (z dnia 10 listopada 2017 r.).
Wbrew zatem wywodom skargi, organ nie zaniechał podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony (art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."). Zarówno bowiem organ I jak i II instancji, dokonały bardzo wnikliwej i niebudzącej zastrzeżeń analizy okoliczności faktycznych sprawy, zebranych dowodów, jak i twierdzeń oraz wniosków dowodowych skarżącej. Jednakże okolicznościom przedstawionym przez skarżącą nie można przyznać oczekiwanego przez skarżącą znaczenia.
Zdaniem Sądu, opisany stan faktyczny wskazuje na brak należytego zorganizowania się przez skarżącą prowadzonej działalności, za które skarżąca ponosi odpowiedzialność. Sąd uznał zatem prawidłowość rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, bowiem niedopełnienie obowiązku nasadzeń zastępczych rodzi skutek uiszczenia opłaty za usunięcia drzewa, na podstawie art. 84 ust. 7 i ust. 8 u.o.p. Nie budzi również wątpliwości Sądu sposób i wynik obliczenia przez organ I instancji opłaty administracyjnej w wysokości 31.399,62 zł, za usunięcie drzew z terenu działki nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K., która nie podlegała umorzeniu zgodnie z art. 84 ust. 7 u.o.p. Skarżąca nie posadziła bowiem w zakreślonym terminie, zgodnie z wydanym pozwoleniem, 18 szt. drzew i 20 m2 krzewów (łącznie 38 obiektów roślinnych). Opłata została naliczona proporcjonalnie do tej ilości nieposadzonych w terminie drzew
i krzewów. Organ I instancji umorzył jednocześnie skarżącej, opłatę administracyjną
w wysokości 90.893,63 zł, która odpowiada proporcjonalnie ilości nasadzeń, które skarżąca dokonała w ramach obowiązku nałożonego na nią decyzją z dnia 23 maja
2016 r.
W świetle zatem zebranego materiału dowodowego oraz jego wnikliwej oceny, dokonanej zarówno przez organ I jak i II instancji, w ocenie Sądu, zarzut wydania zaskarżonej decyzji z błędnym zastosowaniem art. 84 u.o.p., uznać należy za niezasadny. Okoliczności podniesione przez skarżącą, w świetle całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie podważają prawidłowości ustaleń organów o braku części nasadzeń, a także stwierdzenia, że za ten stan odpowiedzialność ponosi skarżąca. Bez wątpienia skarżąca będąc zobowiązana do poinformowania organu o dokonaniu nasadzeń zastępczych winna była także udokumentować wypełnienie tego obowiązku. Ewentualne zatem skutki stwierdzonego braku nasadzeń powodują odpowiedzialność administracyjną podmiotu zobowiązanego. Odwołując się do powoływanego przez skarżącą doświadczenia w sprawie decyzji dotyczących usuwania drzew, podkreślić należy, że profesjonalny podmiot jakim jest skarżąca powinien dochować chociaż minimalnej staranności w dokumentowaniu realizacji przez niego obowiązku publicznoprawnego wynikającego z decyzji zezwalającej na usunięcie drzew (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2953/17). Jak wskazuje się
w orzecznictwie podmiot profesjonalnie realizujący przedsięwzięcie polegające na budowie zespołu budynków mieszkalnych, na który nakłada się obowiązek nasadzeń, w razie trudności obiektywnych uniemożliwiających dokonanie nasadzeń we wskazanych miejscach przed upływem terminu do wykonania nasadzeń może zawsze wystąpić o skorygowanie miejsc nasadzeń występując do właściwego organu. Tego rodzaju działań skarżąca nie podjęła.
Zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 84 ust. 1 i 2 u.o.p., posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu (art. 84 ust. 1 u.o.p.). Opłaty naliczane są w zezwoleniu na usunięcie drzewa lub krzewu i pobierane przez organ właściwy do wydania tego zezwolenia (art. 84 ust. 2). Stosowanie opłaty, o której mowa w art. 84 ust. 7 u.o.p. wywodzi się z założenia, że w działalności ochronnej muszą być uwzględniane także ekonomiczne aspekty korzystania ze środowiska w tym przyrody, wprowadzania w nim zmian, dokonywania degradacji, podejmowania działań ochronnych oraz restytucyjnych. Bodźcowe oddziaływanie opłaty o której mowa w art. 84 ust. 7 u.o.p. wykorzystywane powinno być także poprzez stosowanie jej jako sankcji z tytułu niewykonywania lub nieprawidłowego wykonywania obowiązków związanych z ochroną przyrody, obowiązków wynikających z ustawy, ale często kształtowanych przez decyzje administracyjne (por. A. Jaworowicz-Rudolf, Instrumenty finansowo-prawne ochrony środowiska (w:) Prawa i obowiązki przedsiębiorców w ochronie środowiska. Zarys encyklopedyczny, red. P. Korzeniowski, Warszawa 2010, s. 115). Naruszenie normy prawnej wynikającej z art. 84 ust. 7 u.o.p., polegające na niewykonaniu lub nienależytym wykonaniu obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, musi pociągać za sobą skutki prawne w postaci naliczenia opłaty, która jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt III OSK 5875/21). Powyższy pogląd w pełni podziela skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie.
Podsumowując, dokonana przez Sąd kontrola legalności nie potwierdziła trafności zarzutów skarżącej o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, które powołała w treści skargi. Sąd w granicach badanej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie stwierdził tego rodzaju naruszeń prawa procesowego i materialnego, które miałyby uzasadniać uwzględnienie skargi.
Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, niezasadną skargę oddalił.
Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.