II SA/Sz 218/24

II SA/Sz 218/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-05-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Krzysztof Szydłowski /sprawozdawca/
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący/
Wiesław Drabik
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par 1 pkt 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 344
art. 46 ust. 2 pkt 3 , art. 210 ust. 1 ust. 3, art. 43 ust. 2 pkt 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi C. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 31 stycznia 2024 r. nr SKO.4164.2230.2023 w przedmiocie wygaśnięcia prawa użytkowania nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, po rozpoznaniu odwołania C. (dalej: Strona lub Skarżący), orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], znak [...] w części orzekającej o wygaśnięciu prawa użytkowania działki nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w K., ustanowionego na rzecz Skarżącego.
Jak wyjaśniło Kolegium, decyzją z dnia [...], organ I instancji stwierdził wygaśnięcie prawa użytkowania dwóch działek tj. działki nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w K. oraz działki nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w K.. Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji, zaskarżając ją w części tj. w zakresie wygaszenia prawa użytkowania działki nr [...]. W takim też zakresie sprawa podlegała rozpatrzeniu przez organ odwoławczy, bowiem z uwagi na niezaskarżenie części decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania działki nr [...] obręb [...], stało się ona ostateczna.
Jak wyjaśniło Kolegium, decyzja organu jest trzecią w przedmiotowej sprawie, wydaną na skutek wcześniejszych decyzji kasatoryjnych Kolegium z dnia [...] oraz z dnia [...].
Natomiast uzasadniając swoją decyzję Kolegium przywołało uregulowania zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.; dalej: "ustawa" lub "u.g.n."). W szczególności wskazano, że zgodnie z art. 210 ust 1. ustawy, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne urządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Do użytkowania tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu. Natomiast do użytkowania ustanowionego w drodze decyzji przed dniem 1 stycznia 1998r. stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu (art. 210 ust 3. ustawy).
Kwestie związane z trwałym zarządem zostały uregulowane w rozdziale 5. ustawy, zatytułowanym "Oddawanie w trwały zarząd" (art. 43 - art. 50 u.g.n.). W art. 46 ust. 1 ustawy wskazano, że trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu.
Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy, właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że:
1) nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z decyzją o ustanowieniu trwałego zarządu;
2) jednostka organizacyjna nie zawiadomiła właściwego organu o oddaniu nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo o użyczeniu lub nie uzyskała zgody, o której mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3;
3) nieruchomość jest wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem określonym w decyzji, o której mowa w art. 45;
4) sposób korzystania z nieruchomości pogarsza stan środowiska w stopniu zagrażającym życiu, zdrowiu lub mieniu;
5) przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym uległo zmianie, która nie pozwala na dalsze wykorzystywanie nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób, a jednostka organizacyjna nie ma możliwości zmiany sposobu wykorzystywania nieruchomości;
6) nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Umowa najmu, dzierżawy lub użyczenia nieruchomości oddanej w trwały zarząd ulega rozwiązaniu po upływie 3 miesięcy od dnia wygaśnięcia trwałego zarządu, chyba że w okresie 3 miesięcy od dnia wygaśnięcia trwałego zarządu właściwy organ albo minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, albo jednostka organizacyjna, na rzecz której ustanowiono trwały zarząd - w przypadku gdy nieruchomość została ponownie oddana w trwały zarząd, wstąpi w stosunek najmu, dzierżawy lub użyczenia tej nieruchomości, (art. 46 ust. 3 ustawy). Art. 50 ustawy stanowi, że do trwałego zarządu w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu.
Wyjaśniono, że w art. 46 ust. 2 u.g.n. ustawodawca użył formy "może z urzędu wydać decyzję", co oznacza, że decyzja taka ma charakter uznaniowy. Rozpatrzenie przez organ odwoławczy tego rodzaju sprawy, opiera się na sprawdzeniu przestrzegania przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego, dopuszczalności stosowania danej instytucji prawnej i dokonania wyboru w ramach wyznaczonych przepisami zastosowanego środka do okoliczności konkretnej sprawy.
Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji zastosował się do wytycznych zawartych we wspominanym na wstępie rozstrzygnięciu organu II instancji z dnia [...], a także przedstawił przekonujący wywód prawny do ustalonego stanu faktycznego sprawy a zatem wykazał, iż ziściły się przesłanki do wygaszenia prawa użytkowania działki nr [...] wobec Strony. Materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji dowodzi, iż na działce nr [...] w K. nie jest realizowany cel określony w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...], [...]. Na mocy powyższej decyzji teren został przekazany na zlokalizowanie Ośrodka [...]. Tymczasem od co najmniej 2017 r. Strona wydzierżawia MOSIR w K. (Gminie K.) części działki nr [...] oraz budynek gospodarczy o powierzchni 227 m2. Budynek ten jest wykorzystywany do celów warsztatowo - magazynowych i nie jest tam prowadzona działalność Ośrodka[...]. Ponadto, od co najmniej 2016 r. Strona wydzierżawia inną część działki nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej (najpierw R.M., potem M.S.). W piśmie z dnia [...] M.S. oświadczyła, iż prowadzi tam tawernę rybacką w okresie letnim, a po za sezonem skup i sprzedaż ryb. Pracownicy organu I instancji w okresie [...] przeprowadzili kontrole ww. działki i nie stwierdzili nigdy by nieruchomość była wykorzystywana zgodnie z celem określonym w decyzji z [...]. W dniu [...] przeprowadzono oględziny z udziałem stowarzyszenia i dzierżawców nieruchomości. Z protokołu przeprowadzonego na tę okoliczność również wynika, iż nieruchomość nie jest wykorzystywana zgodnie z celem, a jest wykorzystywana w części do celów komercyjnych i magazynowych. Wykonana dokumentacja fotograficzna działki i budynku również to potwierdza.
W dniu [...] odbyła się rozprawa administracyjna. Jej przebieg i dokumentacja z nią związana nie budzi żadnych zastrzeżeń Kolegium. Z udzielonych odpowiedzi na pytania prowadzących rozprawę wynika, iż Skarżący wykorzystuje sporną nieruchomość na cele zarobkowe i nie ma dowodów potwierdzających fakt realizacji celu określonego w decyzji z [...]. Strona także nie przedstawiła zgód na wydzierżawienie części nieruchomości do celów komercyjnych (w stosunku do sprzedawców ryb).
Jak przyjął organ odwoławczy, przeprowadzone postępowanie administracyjne dowiodło, iż faktycznie na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...]w K. doszło do zaniechania realizacji celu na jaki została oddana ta nieruchomość w użytkowanie. Wbrew twierdzeniom strony, nie dowiedziono by na ww. nieruchomości prowadzone były biwaki harcerskie, czy kolonie dla dzieci i młodzieży, czy też inna działalność statutowa zbieżna z celem ustanowionego w [...] użytkowania. Zatem organ I instancji nie poczynił błędnych ustaleń faktycznych i nie dopuścił się naruszenia art. 46 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 210 u.g.n.
W zakresie objętego odwołaniem zarzutu nieustalenia odszkodowania stosownie do art. 33 ust. 2 ustawy zauważono, iż w myśl art. 210 ust. 1 ustawy stosuje się odpowiednio przepisy o trwałym zarządzie. Niewątpliwie art. 33 ust. 2 ustawy, reguluje kwestie wygaśnięcia użytkowania wieczystego, a nie użytkowania zatem nie było podstaw prawnych do wydawania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia, skoro do spraw użytkowania nie stosuje się regulacji dot. użytkowania wieczystego.
Pismem z [...] pełnomocnik Skarżącego wystąpił ze skargą na powyższą decyzję organu odwoławczego zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu:
1. obrazę przepisów prawa materialnego tj.
a) art. 46 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykorzystywanie nieruchomości poprzez osiąganie z niej dochodów przeznaczonych na działalność statutową zgodną z przeznaczeniem określonym w decyzji oddającej nieruchomość w trwały zarząd stanowi wykorzystywanie nieruchomości niezgodnie z jej przeznaczeniem, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że cele na jakie przedmiotowa nieruchomość została przekazana mogą być realizowane pośrednio lub bezpośrednio za jej pomocą, a w konsekwencji wygaszenie prawa użytkowania działki nr [...] w sytuacji, w której nie ziściły się przesłanki ustawowe wygaszenia tego prawa, z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, przysługującego organom rozstrzygającym o wygaśnięciu prawa użytkowania (trwałego zarządu), w sposób niecelowy i wbrew zasadom racjonalnego gospodarowania daną nieruchomością,
b) art. 46 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że działalnością zgodną z przeznaczeniem nieruchomości jest działalność tożsama z działalnością [...], podczas gdy prawidłowa wykładania pojęcia Ośrodka [...], prowadzi do wniosku, że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem, a ocena organów w tych zakresie ma charakter dowolny, a nie swobodny.
II Obrazę przepisów prawa procesowego, mającą istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy tj.
a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 77 §1 i 4 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, wybiórczą, sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oraz z pominięciem okoliczności powszechnie znanych i znanych organowi z urzędu ocenę materiału dowodowego prowadzącą do błędnego ustalenia, że na przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest wyłącznie działalność komercyjna dzierżawców, a Skarżący w ogóle nie korzysta z nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem, podczas gdy prawidłowa, rzetelna i oparta na całokształcie materiału dowodowego ocena dowodów prowadzi do wniosku, że na terenie [...] w K. prowadzona jest działalność statutowa Strony, zgodna z przeznaczeniem nieruchomości, a dochody osiągane z dzierżawy przeznaczane są w całości na działalność statutową [...] w K., a ponadto poprzez nierozważenie słusznego interesu stron i niewykazanie wyższości interesu społecznego, co w konsekwencji prowadziło do zastosowania środków nadmiernych nieadekwatnych,
b) art. 7a k.p.a. w zw. z art. 81a §1 k.p.a poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy przedmiot działalności Ośrodka [...] nie został jednoznacznie określony i zdefiniowany, a także poprzez niezdefiniowanie pojęcia wychowania morskiego, a w konsekwencji przyjęcie wykładni niekorzystnej dla strony podczas gdy mająca pierwszeństwo wykładania językowa prowadzi do wniosku, że prowadzona przez Stronę działalność wychowawcza, zgodna z misją i metodyką harcerską, na terenie [...] w K. jest działalnością Ośrodka, co winno skutkować tym, że niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego i treści norm prawnych, rozstrzygane są na korzyść strony,
c) art. 79 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości bez zawiadomienia i bez udziału stron, a w konsekwencji pozbawienie Strony prawa brania udział w przeprowadzeniu dowodu, zadawania i składania wyjaśnień, co w konsekwencji prowadziło do ustalenia błędnego stanu faktycznego sprawy, wobec przeprowadzenia oględzin i kontroli intencjonalnie w godzinach zajęć szkolnych i po zakończeniu roku harcerskiego w przerwie letniej,
3. błąd w ustaleniach stanu faktycznego polegający na przyjęciu, że na działce nr 10 w K. prowadzona jest wyłącznie działalność komercyjna dzierżawców nieruchomości, podczas gdy nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem na cele statutowe i działalność Ośrodka [...].
Wskazując na powyższe pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zawnioskował też o przeprowadzenie dowodu z oględzin stron internetowych oraz wydruku wyciągu publikacji ze stron internetowych jednostek organizacyjnych Skarżącego.
W obszernym uzasadnieniu skargi zarzuty zostały rozwinięte, przy czym dla spawy zdaniem strony Skarżącego jest to, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni pojęcia "Ośrodek [...]", co w konsekwencji prowadziło do błędnego ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość nie jest wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem. Trafnie organ I instancji wskazał bowiem, że sama decyzja oddającą przedmiotową nieruchomość w trwały zarząd Strony nie określała, na czym ma polegać działalność [...]. Nie oznacza to jednak, że działalność tą organ I i II instancji mogą definiować w sposób dowolny, w szczególności zaś poprzez odwołanie się do działalności jedynie jednego, spośród kilku Ośrodków w kraju. Działalność jednego podmiotu nie może być bowiem wyznacznikiem jakiejkolwiek praktyki tego rodzaju ośrodków, która będzie się różnić zarówno ze względu na odmienne warunki faktyczne, organizacyjne czy choćby ze względów finansowych. Nie można także, tak jak to ma miejsce w analizowanej sprawie, tego rodzaju działalności definiować czy określać przez pryzmat warunków historycznych, nie uwzględniając aktualnych uwarunkowań społeczno-gospodarczych, możliwości organizacyjnych i finansowych organizacji społecznych takich jak Skarżący. Tym samym za niewłaściwe należy uznać próby definiowania tej działalności przez pryzmat sposobu korzystania z nieruchomości w latach 80 i 90 ubiegłego wieku.
Wyjaśniono, że pojęcie harcerskiego morskiego ośrodka turystyczno-szkoleniowego w pierwszej kolejności należy wykładać zgodnie ze słownikowym znaczeniem użytych pojęć. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN ośrodek to instytucja świadcząca określone usługi lub prowadząca określone prace; też: miejsce, w którym mieści się taka instytucja, miejsce, wokół którego skupia się jakaś działalność. Morski oznacza zaś mający związek z morzem - w szczególności chodzi zaś o związek geograficzny, położony nad morzem. Co więcej ośrodek ten ma być ośrodkiem turystyczno-szkoleniowym, przy czym sposób użycia tych określeń w pierwszej kolejności wskazuje na funkcję turystyczną, a dopiero następnie szkoleniową. Turystyka oznacza zaś działalność polegającą na organizowaniu wyjazdów poza miejsce stałego zamieszkania. Działalność szkoleniowa polega zaś organizowaniu zajęć w celu uzupełnienia czyjegoś wykształcenia lub czyichś wiadomości z jakiejś dziedziny - w tym przypadku z dziedzin morskich. Ostatecznie zaś przeznaczenie nieruchomości zostało zdefiniowane słowem harcerski - tj. zgodny z celami i działalnością statutową ZHP jako ruchu wychowawczego dzieci i młodzieży. Przymiotnik "harcerski" ma przy tym niebagatelne znacznie, albowiem działalność takiego ośrodka należy oceniać właśnie przez pryzmat celów, metod i wartości harcerskich, odróżniających ją od każdego, nieharcerskiego ośrodka turystyczno-szkoleniowego położonego nad morzem.
Reasumując, w ocenie Strony, Ośrodek [...] jest miejscem położonym nad lub w pobliżu morza, w którym skupia się związana z turystyką i szkoleniem działalność statutowa C. polegająca na organizacji wyjazdów turystycznych i organizowaniu zajęć doskonalących i wychowawczych dzieci i młodzieży zgodnych z misją ZHP tj. wychowywaniem młodego człowieka, czyli wspieraniem go we wszechstronnym rozwoju i kształtowaniu charakteru przez stawianie wyzwań.
Zdaniem Skarżącego zarówno w toku postępowania, jak i wraz z niniejszą skargą Strona wykazała, że taka właśnie działalność harcerską na działce przy ul. [...] prowadzi. Bezsprzecznie bowiem nieruchomość ta służyła gromadom zuchowym, drużynom harcerskim i członkom ZHP do organizowania na niej pracy harcerskiej, zgodnej z metodą harcerską, w tym w szczególności biwaków i rajdów. Z przedłożonych wraz ze skargą wydruków obejmujących okres od 2021 r., jasno wynika, że terenie [...] regularnie odbywają się wydarzenia i formy pracy harcerskiej, w której biorą udział w szczególności jednostki [...]. Na tym terenie prowadzone są między innymi półkolonie, rajdy, biwaki drużyn harcerskich i gromad zuchowych.
Także w zakresie w jakim nieruchomość została oddana w dzierżawę, jest ona wykorzystywana na cele turystyki morskiej. MOSiR wykorzystuje przecież ją na składowanie sprzętu rekreacyjnego i plażowego, a zatem w celu organizacji wypoczynku nad morzem. Przedsiębiorstwo M.S. prowadzi zaś smażalnię i sprzedaż ryb, a zatem kultywuje wręcz podstawowy przedmiot działalności morskiej jaką jest pozyskiwanie owoców morza bałtyckiego, zwłaszcza na potrzeby ruchu turystycznego. Nawet zatem ten sposób korzystania z nieruchomości pozostaje w zgodzie z jej przeznaczeniem. Ponadto, środki uzyskiwane z tytułu dzierżawy przeznaczane są na działalność statutową Skarżącego, a zatem działalność zgodnie przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości
Zdaniem Strony, w świetle budzącego wątpliwości zakresu przedmiotu działalności harcerskiego ośrodka morskiego - jako zgodnego z przeznaczeniem nieruchomości, wątpliwości te powinny być rozstrzygane na korzyść strony. Nadto Organ I instancji podjął wyłącznie aktywność w celu uzyskania dowodów potwierdzających z góry przyjęte przez organ tezy, pomijając w całości te, zgłaszane przez Stronę. Co więcej organ przeprowadzał oględziny nieruchomości, o terminie których i ich przedmiocie nie zawiadamiał stron. Jednocześnie dokonywał ich w terminach i porach, w których z oczywistych względów aktywność jednostek organizacyjnych ZHP była ograniczona - oględziny były albo prowadzone w czasie powszechnie przyjętym dla zajęć szkolnych - a w konsekwencji w czasie, w którym dzieci i młodzież, do której skierowana jest oferta programowa Strony nie mogli z nieruchomości korzystać, albo w czasie wypoczynku letniego tj. w przerwie wakacyjnej kończącej rok harcerski.
W toku postępowania dowodowego organ kategorycznie stwierdził, że na przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest wyłącznie działalność komercyjna - dzierżawa na rzecz MOSiR w K. i przedsiębiorstwa M.S.. Ustalenie to nie daje się logicznie pogodzić z trafnie ustaloną przez organ okolicznością, że z części dzierżawionej przez S. korzystają także członkowie ZHP jako ze stołówki w ramach organizowanych rajdów, obozów i szkoleń. Ustalenie to jest wewnętrznie logicznie sprzeczne. Albo bowiem organ ustala, że na tym terenie prowadzona jest wyłącznie działalność komercyjna, albo że prowadzona jest tam działalność harcerska, w ramach której wykorzystywana jest infrastruktura dzierżawcy. Samo to stwierdzenie potwierdza zaś, że ocena materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu została dokonana intencjonalnie, podczas gdy materiał ten wprost wskazuje na prowadzoną działalność harcerską.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik Skarżącego w całości podtrzymał skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. – zwanej dalej: "p.p.s.a.").
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji stwierdzającą wygaśnięcia prawa użytkowania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w K..
Marterialnoprawną podstawę skarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 46 ust. 2 pkt 3 oraz art. 210 ust. 1, ust. 3 u.g.n.
Zgodnie z art. 46 ust. 2 pkt 3 u.g.n. właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że nieruchomość jest wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem określonym w decyzji, o której mowa w art. 45 (tj. decyzji ustanawiającej takie prawo).
Warto też zwrócić uwagę na art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n. stanowiący, iż właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu (użytkowania) w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że jednostka organizacyjna nie zawiadomiła właściwego organu o oddaniu nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo o użyczeniu lub nie uzyskała zgody, o której mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy. Zgodnie zaś z art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n., jednostka organizacyjna ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6, korzystania z nieruchomości oddanej w użytkowanie, w szczególności do oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd; zgoda jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.
Stosownie do art. 210 ust. 1 u.g.n. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne urządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Do użytkowania tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu. W myśl zaś do ust. 3 powyższej ustawy do użytkowania ustanowionego w drodze decyzji przed dniem 1 stycznia 1998 r. stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu.
Przywołane wyżej odpowiednie stosowanie przepisów o trwałym zarządzie nie wyłącza możliwości zastosowania art. 46 u.g.n. w stosunku do użytkowania, jeżeli ziszczą się przesłanki w nim przewidziane
W rozpatrywanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny tego czy w świetle ustaleń poczynionych przez organy administracji oraz dowodów przedłożonych przez stronę skarżącą uprawnione było stwierdzenie przez organy administracji, że działka oznaczona nr [...] była w okresie, w którym wydano decyzję o wygaśnięciu prawa wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem określonym w decyzji oddającej ją w użytkowanie Skarżącemu.
Jak ustaliły organy administracji w dacie orzekania nieruchomość pierwotnie przekazana Skarżącemu składała się z działek nr [...] (które powstały z podziału działki nr [...]) oraz będącej przedmiotem skarżonej decyzji Kolegium działki nr [...]. Przy czym decyzja organu I instancji nie dotyczyła działki [...] zabudowanej obiektem historycznym – [...]. Objęto nią dwie pozostałe działki tj. działkę [...] zabudowaną inwestycją miejską - [...] oraz działkę nr [...] zabudowaną obiektem magazynowym (hangarem) i obiektem opisywanym jako "smażalnia ryb". Przy czym Skarżący nie kwestionował decyzji organu I instancji o wygaśnięciu prawa użytkowania w zakresie dotyczącym działki nr [...] i ograniczył się do zaskarżenia odwołaniem jedynie części decyzji dotyczącej działki nr [...]. W takim też zakresie sprawa podlega weryfikacji najpierw przez Kolegium a aktualnie sąd administracyjny.
Jak wynika ze stosownych decyzji administracyjnych, do przekazania Skarżącemu działki nr [...]- stanowej wówczas część większej nieruchomości - doszło w następstwie wniosku Komendy [...] z [...] wskazującego na zamiar budowy Ośrodka [...]. W zamyśle inicjatorów ów Ośrodek miął zapewnić przelotowość 50 osób w turnusie szkoleniowym oraz 100-150 miejsc turystycznych pod namiotami. W ramach ośrodka przewidywano budowę zwilżanej z nim infrastruktury a założeniem Ośrodka miała być popularyzacja turystyki wodnej w powiązaniu z wychowaniem morskim społeczeństwa oraz uruchomienie stałej łączności Ośrodka z pobliskim portem i bazą rybołówstwa morskiego.
W następstwie powyższego wniosku, w dniu [...], została wydana decyzja ustalająca lokalizację szczegółową - Ośrodka [...]. Następnie, w dniu [...] wydana została decyzja o przekazaniu na czas nieokreślony, w użytkowanie na rzecz Związku, nieruchomości położonych w K. przy ul. [...], w celu zlokalizowania Ośrodka. Powyższe rozstrzygnięcie utraciło moc [...] w związku z wydaniem decyzji nr [...], w której pkt 2 wskazano, że nieruchomość przekazuje się na czas nieokreślony - zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem tj. jako ośrodek.
Nie jest sporne, że aktualnie działka nr [...] jest zabudowana obiektem magazynowym (hangarem) i smażalnią ryb. Hangar został przez Skarżącego oddany w dzierżawę na rzecz Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji (MOSiR) i przez ten podmiot jest wykorzystywany jako pomieszczenie magazynowe dla sprzętu technicznego związanego z obsługą kąpielisk. Drugi obiekt posadowiony na badanej nieruchomości również został oddany przez Skarżącego w dzierżawę i zgodnie z umową dzierżawy oraz wyjaśnieniami przedsiębiorcy (dzierżawcy) jest wykorzystywany przez 2 miesiące letnie jako tawerna rybacka, a przez pozostałe miesiące prowadzona jest w nim działalność skupu i sprzedaży ryb świeżych złowionych przez rybaków. Przy czym nie jest też sporne, że Skarżący nie uzyskiwał zgody właściciela na zawarcie umów dzierżawy ani nie informował o ich zawarciu.
Powyższe ustalenia stanowiły postawę wniosku, iż Skarżący zaniechał realizacji celu na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie a w konsekwencji do konkluzji, że uzasadnione było wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie prawa użytkowania nieruchomości.
Natomiast strona skarżąca stoi na stanowisku, iż decyzja ustanawiająca trwały zarząd nie wyklucza komercyjnego wykorzystania nieruchomości a pozyskiwane w ten sposób dochody przez Skarżącego (działającego jako organizacją pożytku publicznego) muszą być przeznaczone na jego działalność statutową. Jako istotną jest wskazywana w skardze okoliczność, że Skarżący jest organizacją not for profit tj. osiągającą zyski na cele statutowe.
W zakresie wykorzystania spornej nieruchomości na cele statutowe. Strona wskazuje w szczególności, iż nieruchomość służy gromadom zuchowym, drużynom harcerskim i członkom ZHP do organizowania na niej pracy harcerskiej, zgodnej z metodą harcerską, w tym w szczególności biwaków i rajdów. Wskazano, że na terenie nieruchomości regularnie odbywają się wydarzenia i formy pracy harcerskiej. Na tym terenie prowadzone są między innymi półkolonie, rajdy, biwaki drużyn harcerskich i gromad zuchowych.
W zakresie zawartych umów dzierżawy, Skarżący stanął w skardze na stanowisku, że dowodzą one, iż nieruchomość jest wykorzystywana na cele turystyki morskiej. Wynika to z faktu, że MOSiR wykorzystuje nieruchomość na składowanie sprzętu rekreacyjnego i plażowego, a zatem w celu organizacji wypoczynku nad morzem. Przedsiębiorca prowadzący smażalnię i sprzedaż ryb, kultywuje wręcz podstawowy przedmiot działalności morskiej jaką jest pozyskiwanie owoców morza bałtyckiego, zwłaszcza na potrzeby ruchu turystycznego. Ten sposób korzystania z nieruchomości pozostaje zatem w ocenie Skarżącego w zgodzie z jej przeznaczeniem. Przy czym dodatkowo, zdaniem strony Skarżącej wątpliwości w zakresie przedmiotu działalności harcerskiego ośrodka morskiego powinny być rozstrzygane na korzyść Strony.
W ocenie Sądu stanowisko strony Skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie i brak jest podstaw do uznania, że zaistniały w zakresie wykorzystania nieruchomości takie wątpliwości, które pozwalałyby na uznanie, że na aktualne wykorzystanie nieruchomości jest z zgodnie z przeznaczeniem określonym w decyzji oddającej ją Skarżącemu w użytkowanie i to nawet przy uwzględnieniu zmian społeczno-gospodarczych mających miejsce pomiędzy wydaniem decyzji w 1972 r. a stanem obecnym.
Sąd uznał, że skoro teren objęty decyzją z 1972 r. przekazano Skarżącemu "na czas nieokreślony - zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem tj. jako ośrodek [...]" to jakkolwiek takie przeznaczenie nie wyklucza prowadzenia na nieruchomości działalności komercyjnej czy też odpłatnej, to jednak dla uznania jej za zgodną z celem przekazania owa działalność powinna być powiązana z powstaniem i dalszym funkcjonowaniem ośrodka harcerskiego na nieruchomości. W szczególności nieruchomość nie została przekazana Skarżącemu celem jej dalszego dzierżawienia i prowadzenia na niej jakiejkolwiek działalności związanej z morzem czy gospodarką morską morska przez podmioty trzecie, lecz na cele związane funkcjonowaniem ośrodka.
Oceniając wywodzoną przez Skarżącego możliwość dzierżawy nieruchomości (czy też jej części) w celach pozyskiwania środków na realizację celów statutowych nie można nie dostrzegać, że w myśl art. art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n. właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że jednostka organizacyjna nie zawiadomiła właściwego organu o oddaniu nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo o użyczeniu lub nie uzyskała zgody, o której mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3. W tym zakresie wskazuje się w orzecznictwie, iż wprawdzie ustawodawca nie przewidział w ustawie o gospodarce gruntami szczególnej formy wyrażania zgody na zawarcie umów najmu dokonywanych przez użytkownika jednak zgoda organu w rozumieniu art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie może być dorozumiana. Zgoda powinna mieć charakter pewny i niebudzący wątpliwości, co wynika chociażby z sankcji jakie przewidział ustawodawca dla podmiotu, który takiej zgody nie uzyskał. Zgoda organu, o której mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n. mogła być wyrażona jedynie wówczas, gdy organ był zawiadamiany o woli zawarcia jednej z umów przewidzianych tych przepisem. I to organ decydował o formie jaką miała przyjąć jego zgoda. (zob. Wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 3024/18). Zatem dla uznania racji Skarżącego w zakresie jej dzierżawienia konieczna byłaby wyraźna zgoda właściciela i nie może być ona domniemywana.
Mając na względzie zarówno decyzję z 1972 r. jak i wniosek Skarżącego ją poprzedzający, który w ostatecznym rozrachunku doprowadził do przekazania mu nieruchomości, nie sposób uznać, aby nieruchomość stanowiąca mienie publiczne została powierzona Stronie celem jej dalszego wydzierżawiania dla pozyskania środków na cle statutowe. Tego rodzaju cel musiałby wprost wynikać z decyzji i nie sposób go domniemywać szczególnie wobec przywołanej powyżej zasady wynikającej z art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n. obligującej podmiot korzystający z nieruchomości do zawiadomienia organu o jej dzierżawieniu a nawet obligujący w niektórych przypadkach do uzyskania stosownej zgody. Skoro zgodnie z art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n., jednostka organizacyjna ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6, korzystania z nieruchomości oddanej w użytkowanie, w szczególności do oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, to w konsekwencji użytkowanie (trwały zarząd) jest formą władania nieruchomością, w której treści mieści się korzystanie z niej w celu prowadzenia działalności przez użytkownika. Natomiast korzystanie przez inne podmioty jest dopuszczalne na zasadzie wyjątku za wiedzą (zgodą) właściciela nieruchomości. Przedstawione przez stronę skarżąca stanowisko całkowicie pomija, że Strona nie zabiegała w ogóle o stosowną zgodę a nawet nie informowała o wydzierżawianiu nieruchomości innym podmiotom. Powyższe prowadzi do wniosku, iż akcentowane przez Stronę przeznaczanie środków uzyskiwanych z tytułu dzierżawy na działalność statutową Skarżącego nie daje się zakwalifikować jako wykorzystywanie nieruchomości zgodnie przeznaczeniem określonym w stosownej decyzji.
Nie sposób zaakceptować stanowiska Skarżącego jakoby nieruchomość objęta decyzją miała być faktycznie wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji, skoro w zakresie jej wykorzystania Skarżący jest w stanie w istocie wskazać jedynie spożywanie posiłków przez harcerzy. Mając na względzie, iż smażalnia mogąca zaoferować taka usługę działa jedynie w sezonie letnim (przez resztę czasu prowadzać jedynie skup i sprzedaż ryb od lokalnych rybaków), a wydzierżawiający nie zagwarantował sobie w przedłożonej umowie żadnych uprawnień co do korzystania z posiłków, należy przyjąć, iż tego rodzaju zdarzenia miały charakter incydentalny a korzystnie z usług smażalni odbywało się na zasadach ogólnych, dotyczących każdego klienta. Stąd nie sposób przyjąć, aby smażalna funkcjonowała w ramach funkcjonowania "ośrodka". Dokonując takiej oceny Sąd miał na względzie, że przedsiębiorca wskazywał w oświadczeniu z [...], że na terenie o działki nie jest systematycznie prowadzona działalność ośrodka, a smażalnia jest wykorzystywana jako stołówka w przypadku obozów, rajdów i szkoleń, gdzie uczestnicy mają możliwość zjedzenia ciepłych posiłków od jesieni do wiosny i są wówczas mile widziani.
Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że głównym przedmiotem działalności podmiotu prowadzącego smażalnię jest skup i sprzedaż ryb, czego nie już w żaden sposób nie sposób powiązać z działalności z działalnością ośrodka [...].
Sąd nie dopatrzył się też w sprawie przekroczenia zasad uznania administracyjnego. Wyjaśnić w tym zakresie należy, że w art. 46 ust. 2 u.g.n. ustawodawca użył formy "może z urzędu wydać decyzję", co oznacza, że decyzja taka ma charakter uznaniowy. Kontrola sądowa tego rodzaju decyzji, oparta jest na sprawdzeniu przestrzegania przez organ przepisów postępowania administracyjnego, dopuszczalności stosowania danej instytucji prawnej, dokonania wyboru w ramach wyznaczonych przepisami zastosowanego środka do okoliczności konkretnej sprawy. Wystąpienie jednej z przesłanek określonych w art. 46 ust. 2 pkt 1-5 jest warunkiem koniecznym do wydania decyzji, który wymaga odpowiedniego uzasadnienia w kontekście ogólnych przepisów o istocie użytkowania (trwałego zarządu) w zakresie wymaganym przez zasady postępowania administracyjnego (art. 6-11 k.p.a.). Użytkowanie (trwały zarząd) jest formą władania nieruchomością, w której treści mieści się korzystanie z niej w celu prowadzenia działalności przez użytkownika. Na aprobatę zasługują poglądy prezentowane w orzecznictwie, że granice uznania administracyjnego, przysługującego organom rozstrzygającym o wygaśnięciu prawa użytkowania (trwałego zarządu) wyznaczają względy celowościowe, a w szczególności zasady racjonalnego gospodarowania daną nieruchomością (por. wyrok z dnia 29 maja 1996r., sygn. akt SA/Sz 1548/95).
Nie jest sporne, że organ nawet stwierdziwszy zaistnienie przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia prawa użytkowania nie ma obowiązku wydania takiej decyzji, jednak warto też dostrzegać, że stwierdzeni wygaśnięcia prawa użytkowania dotyczyło jedynie części powierzonej Skarżącemu nieruchomości, i to tylko tej która ewidentnie była wykorzystana niezgodnie z celem określonym w decyzji. Przy ocenie działania organu nie można też nie dostrzegać obowiązku racjonalnego gospodarowania mieniem publicznym i środkami publicznymi. Za takie racjonalne i zgodne z zasadami finansów publicznych gospodarowanie mieniem publicznym nie sposób uznać sytuacji, w której majątek gminy jest powierzany innemu podmiotowi do realizacji określnych celów (tutaj utworzenie i prowadzenie ośrodka harcerskiego) by ostatecznie być częściowo dzierżawionym przez jednostkę organizacyjną gminy celem realizacji jej własnych zadań. Niewątpliwie, gmina może wspierać także finansowo działanie takich organizacji jak Skarżący, jednak powyższe powinno następować w transparenty sposób czemu zaistniała w realiach badanej sprawy praktyka nie sprzyja.
Sąd nie dopatrzył się także naruszenia wskazywanych w skardze przepisów prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena dowodów następowała z poszanowaniem określonych w k.p.a. zasad i jakkolwiek co do zasady należy się zgodzić ze skargą, iż oględziny nieruchomości powinny były następować z udziałem Skarżącego, to jednak nie sposób uznać, aby ustalenia poczynione w ramach oględzin miały decydujący wpływ na wynik postępowania. W istocie stanowiły one kolejny dowód potwierdzający inne ustalenia organu co do sposobu korzystania z nieruchomości wynikający przede wszystkim z umów z dzierżawy zawartych przez Skarżącego a potwierdzony w toku rozprawy administracyjnej. Strona skarżąca miała też nieograniczaną możliwość przedkładania wszelkich dowodów mających dowieść zgodności wykorzystania nieruchomości z decyzją i z takich możliwości korzystała na wszystkich etapach postępowania. Dowody te były należy wnikliwie oceniane przez organy administracji i w tym zakresie należy się zgodzić się z wnioskami poczynionymi przez organy administracji, że nie dają one podstaw do przyjęcia, aby na nieruchomości objętej decyzją prowadzona była działalność ośrodka. Dowody te, wraz ze stanowiskiem ujętym w skardze potwierdzają, że sporna nieruchomość służy Skarżącemu do pozyskiwania dochodów na działalność statutową. Taki cel nie wynika jednak z decyzji przekazującej nieruchomość w użytkowanie. Nie wynika on też z istoty przekazanego prawa użytkowania, w którym tego rodzaju wykorzystanie nieruchomości wymaga wyraźnej zgody jej właściciela.
Jeśli chodzi natomiast o dowody przedstawione przez stronę Skarżącą wraz ze skargą, to zdaniem Sądu w żadnej mierze nie podważają one ustaleń organu co do wykorzystywania spornej nieruchomości niezgodnie z celem, na który została Skarżącemu powierzona. Z powyższych dowodów wynika jedynie, iż strona skarżąca prowadzi swoją niewątpliwe doniosłą społecznie działalność statutową. Przedkładane dowody mogą wskazywać co najwyżej na prowadzenie zajęć w obiekcie zabytkowym ([...]) a więc na części nieruchomości, która nie jest przedmiotem skarżonej decyzji. Natomiast nie sposób ich odnieść do tej części pierwotnie przekazanej nieruchomości, której dotyczy skarżona decyzja.
Wobec powyższego nie dopatrzywszy się wad wyszczególnionych w skardze ani też innych naruszeń prawa uzasadniających uchylenie skarżonej decyzji Kolegium, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Cytowane powyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl