II SA/Sz 163/26

II SA/Sz 163/26 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2026-06-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-02-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Świerzko-Bukowska
Joanna Wojciechowska /przewodniczący/
Katarzyna Sokołowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Kara administracyjna
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1087
art. 472aa ust. 1 pkt 2, art. 35 ust. 3 pkt 7
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 189f par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2026 poz 143
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Szczecin na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 16 grudnia 2025 r. nr S.RUT.477.1.42.2025.MB w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za korzystanie z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 13 czerwca 2025 r., znak: SS.ZUT.477.1.34.2025.KM, Dyrektor Zarządu Zlewni w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, dalej jako "organ", na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 orz art. 472c ust. 1 w związku z art. 240 ust. 4 pkt 3 oraz at. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm.), dalej jako "u.p.w." i art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1 i 3, art. 189b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", wymierzył Gminie Miasto Szczecin, dalej jako "skarżąca", "Gmina", administracyjną karę pieniężną w wysokości 12.195,00 zł, za odprowadzanie wód opadowych pochodzących z terenu osiedla na ul. Podbórzańskiej w Szczecinie, wylotem W-1, do cieku Warszewiec, ujętych w zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, w okresie II kwartału 2024 r., bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w toku postępowania ustalono, że Gmina nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do cieku Warszewiec wód opadowych ujętych w zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, bowiem poprzednio udzielone przez Starostę Polickiego konsorcjum spółek pozwolenie wodnoprawne z 28 września 2012 r., było ważne do 15 października 2022 r. Podkreślono przy tym, że sieć kanalizacji deszczowej odprowadzająca wody opadowe i roztopowe z osiedla domów jednorodzinnych przy ul. Podbórzańskiej została protokolarnie przekazana Gminie Miasto Szczecin w dniu 17 listopada 2014 r. i Gmina użytkowała ją na zasadach określonych we wspomnianym pozwoleniu wodnoprawnym.
W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, iż w odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień skarżąca wskazała, że od dnia wydania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym jej strukturze organizacyjnej nastąpiło wiele zmian organizacyjnych i kadrowych, podkreślając, ze podjęła działania zmierzające do uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego. Gmina podniosła, że od kilku lat intensywnie pracuje nad uregulowaniem stanu formalno-prawnego wylotów w mieście.
Dalej organ I instancji przytoczył podstawy prawne rozstrzygnięcia, stwierdzając, iż w okolicznościach niniejszej sprawy ziściły się przesłanki do nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 12.195,00 zł. Końcowo organ wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary.
Od decyzji tej odwołanie wniosła Gmina Miasto Szczecin, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.
Decyzją z 16 grudnia 2025 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
Organ odwoławczy, w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w., odprowadzanie wód do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast stanowi usługę wodną, na którą, według art. 389 pkt 1 u.p.w., wymagane jest pozwolenie wodnoprawne.
Zgodnie natomiast z art. 472aa ust. 1 pkt 2 u.p.w., administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej. Przepis ten w sposób niewymagający dodatkowych założeń i wykładni nakazuje wymierzyć karę podmiotowi, który działał wbrew obowiązującym regulacjom. Odpowiedzialność administracyjna za korzystanie z usług wodnych bez odpowiedniej zgody wodnoprawnej jest zobiektywizowana, niezależna od winy sprawcy. Dla jej wystąpienia nieistotna jest przyczyna braku pozwolenia wodnoprawnego, ani też okoliczności tego nieuprawnionego korzystania. Zatem w każdym przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, polegającego na odprowadzaniu wód opadowych do wód, bez pozwolenia wodnoprawnego, organ - na podstawie przywołanego uregulowania Prawa wodnego - jest zobligowany do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Organ odwoławczy stwierdził, że bezspornym jest, iż odprowadzanie przez Gminę Miasto Szczecin wód opadowych z terenu osiedla na ul. Podbórzańskiej w Szczecinie, wylotem W-1, do cieku Warszewiec, w II kwartale 2024 r., nastąpiło bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, iż poprzednio obowiązujące pozwolenie wodnoprawne z 28 września 2012 r., było ważne do 15 października 2022 r.
Jak ocenił organ odwoławczy, wysokość kary za wskazane naruszenie została obliczona prawidłowo. Zgodnie bowiem z art. 472 aa ust. 3 u.p.w. wysokość administracyjnej kary pieniężnej (...), wynosi od 5.000 zł do 1.000.000 zł, z wyjątkiem odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód - gdzie podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500% opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód (art. 472aa ust. 3 pkt 3 u.p.w.). Wskazana regulacja ściśle - bez pozostawienia organowi luzu decyzyjnego, określa sposób obliczenia kary, wobec czego na jej wymiar nie mogą mieć wpływu inne okoliczności niż wymienione w tym przepisie.
Zdaniem Dyrektora RZGW w Szczecinie, słusznie zatem Dyrektor Zarządu Zlewni w rozpatrywanym przypadku wyliczył wysokość kary jako wielkość równą 500% opłaty zmiennej (wynoszącej 2439,00 zł), która ustalona została stronie w informacji z dnia 12 sierpnia 2024 r.
W zakresie zarzutu Gminy co do niekonstytucyjności powyższej regulacji organ odwoławczy wyjaśnił, że nie posiada kompetencji do oceny konstytucyjności obowiązujących przepisów prawa te bowiem należą do Trybunału Konstytucyjnego. Aktualnie brak jest orzeczenia, zgodnie z którym przepis zawarty w art. 472aa ust. 3 pkt 3 u.p.w. zostałby uznany przez ww. organ za niezgodny z Konstytucją, zatem organy administracyjne zobligowane są do jego respektowania i określania wysokości administracyjnej kary pieniężnej z uwzględnieniem tejże podstawy prawnej.
Organ odwoławczy rozważył także, czy zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary. Wyjaśniono w tym zakresie, że ustawa Prawo wodne nie reguluje kryteriów odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, wobec czego w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy zawarte w dziale IVa k.p.a.
Odnośnie obligatoryjnej przesłanki odstąpienia od ukarania zawartej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wyjaśniono, że w rozpoznawanej sprawie stopień naruszenia prawa należy uznać za większy niż znikomy ze względu na jego długotrwałość oraz przede wszystkim z uwagi na to, iż brak pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych do wód cieku Warszewiec powoduje stan braku warunków prowadzenia tej działalności, a tym samym obciążanie środowiska w sposób niekontrolowany, zarówno pod kątem jakościowym, jak i ilościowym. Wskazano, że wody opadowe ulegają zanieczyszczeniu już w trakcie opadu w wyniku kontaktu z powietrzem atmosferycznym, wychwytując z niego pyły, produkty niespalonego paliwa, substancje stałe i gazowe oraz inne. W następstwie opadu powstaje zaś spływ powierzchniowy, który ulega dalszemu zanieczyszczeniu. Wody opadowe odprowadzane z powierzchni uszczelnionych na terenach zurbanizowanych mogą być nośnikiem szeregu zanieczyszczeń niebezpiecznych dla środowiska, w tym dla wód powierzchniowych, do których są odprowadzane. W wodach opadowych odprowadzanych z powierzchni uszczelnionych, oprócz zawiesin (cząstek stałych) oraz substancji ropopochodnych, znajdują się również m.in. WWA (wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne), metale ciężkie czy mikroplastik. Wobec powyższego odprowadzanie wód opadowych do wód powinno następować w warunkach szczegółowych uregulowań i kontroli, przy zastosowaniu odpowiednich środków technicznych ograniczających ilość zanieczyszczeń, czemu właśnie służyć mają warunki i zobowiązania nakładane na korzystających z usług wodnych w pozwoleniach wodnoprawnych. Uwidocznienia wymaga fakt, iż to dopiero na etapie prowadzonego postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego zaakceptowany zostanie (bądź też nie) dobór zaproponowanego we wniosku rozwiązania technicznego do odprowadzania i podczyszczania wód opadowych, który zależny jest od rodzaju odbiornika oraz stopnia jego wrażliwości i warunków przestrzennych zlewni.
Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że w dobie nasilających się zdarzeń ekstremalnych, wiele z zobowiązań nałożonych na korzystających z usług wodnych w wydanych przed laty pozwoleniach wodnoprawnych przestaje być realnych do dotrzymania (także w zakresie ilości odprowadzanych wód) i wymagać może zastosowania innych lub dodatkowych środków technicznych.
Zdaniem organu odwoławczego nie jest zasadne stanowisko Gminy, iż uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego ma charakter jedynie formalny, co czyni wagę popełnionego naruszenia znikomą. Bowiem to dopiero uzyskane przez korzystającego z usługi wodnej pozwolenie wodnoprawne reguluje zarówno samą możliwość odprowadzania wód opadowych do wód, jak i szczegółowe zastosowanie odpowiedniego rodzaju urządzeń do tego służących (w tym urządzeń podczyszczających wody opadowe), sposób użytkowania tych urządzeń oraz wskazuje pełen zakres obowiązków, jakie musi realizować podmiot korzystający z danej usługi wodnej. Bez znaczenia dla zmniejszenia wagi popełnionego przez skarżącą naruszenia prawa, pozostaje podniesiona w zaskarżonej decyzji kwestia wypełniania przez Gminę obowiązku prowadzania przeglądów eksploatacyjnych urządzeń oczyszczających bowiem i tak, pełen i zaktualizowany zakres zobowiązań, ustalony zostałyby dopiero na etapie udzielania nowego pozwolenia wodnoprawnego.
Zważono przy tym, iż Gmina podjęła działania zmierzające do uregulowania stanu formalnoprawnego omawianego odprowadzania wód opadowych, jednakże były one spóźnione i pozbawione należytej dbałości o końcowy rezultat. Wniosek strony z dnia 10 lutego 2025 r. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, który wpłynął do organu w dniu 13 lutego 2025 r., z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych (w tym m.in. brak operatu wodnoprawnego), został pozostawiony bez rozpoznania. Kolejny wniosek w tym przedmiocie został złożony w dniu 29 kwietnia 2025 r., tj. już po wydaniu przez Dyrektora Zarządu Zlewni decyzji wymierzającej rozpatrywaną administracyjną karę pieniężną. W dniu wydania zaskarżonej decyzji skarżąca w dalszym ciągu pozwolenia wodnoprawnego nie posiadała.
Zdaniem organu II instancji, wskazywane przez Gminę liczne zmiany kadrowe i organizacyjne w Urzędzie Miasta Szczecin, nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w realizacji obowiązków ciążących na Gminie, a co więcej wiążą się z niedochowaniem przez tę jednostkę należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw i odpowiedniego zorganizowania pracy urzędu, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby uzyskanie decyzji na kontynuację prowadzonego korzystania z usługi wodnej nastąpiło we właściwym terminie.
Analizując możliwość odstąpienia od nałożenia kary w trybie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że strona nie spełniła również drugiego z kryteriów wskazanych w tym przepisie, tj. nie zaprzestała naruszania prawa, gdyż działalność polegająca na odprowadzaniu wód opadowych z terenu t osiedla na ul. Podbórzańskiej w Szczecinie, wylotem W-1, do cieku Warszewiec, bez pozwolenia wodnoprawnego do dnia wydania zaskarżonej decyzji w dalszym ciągu była przez Gminę prowadzona. Jak wyjaśniono rozpoczęcie procedury uzyskania pozwolenia wodnoprawnego oraz złożenie wniosku o jego udzielenie nie powoduje - jak uważa skarżąca - zaprzestania naruszenia prawa, polegającego na korzystaniu z usługi wodnej bez wymaganej zgody wodnoprawnej. W rozpatrywanym przypadku zaprzestanie naruszania prawa rozumieć należy bowiem jako przywrócenie stanu zgodnego z prawem, tj. uzyskanie zgody wodnoprawnej na odprowadzanie wód opadowych do cieku Osówka, bądź zaprzestanie korzystania z tej usługi wodnej.
W rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono również wystąpienia okoliczności pozwalających na zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Pomimo wezwania Gminy do udzielenia informacji o tym, czy podmiot został uprzednio ukarany za to samo zachowanie - nie złożono wyjaśnień w tym zakresie, wobec czego uznano, że nie ma podstaw do przyjęcia, że spełnione są przesłanki zawarte we wskazanym wyżej przepisie, regulującym możliwość odstąpienia od ukarania.
Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma również i podstaw do fakultatywnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu zgodnie z art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. Przepisy te zakładają możliwość wyznaczenia stronie, w drodze postanowienia, terminu na przedstawienie dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, o ile pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby zostać nałożona kara. Zdaniem organu, celem bezpośrednim sankcji ustanowionej w normie prawnej zawartej w art. 472aa ust. 1 pkt 2 u.p.w. jest doprowadzenie do działania zgodnego z prawem poprzez nakłonienie strony do uzyskania wymaganej zgody wodnoprawnej na korzystanie z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Celem pośrednim wynikającym z ww. przepisu jest z kolei dążenie do zapewnienia ochrony wód, w szczególności poprzez przestrzeganie warunków wprowadzania zanieczyszczeń zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym. Istotne znaczenie dla skuteczności nakładanej administracyjnej kary pieniężnej ma przy tym prewencja ogólna polegająca na oddziaływaniu na podmioty korzystające z wód w sposób nieuregulowany w stosownej zgodzie wodnoprawnej, której brak może skutkować poniesieniem odpowiedzialności prawnej. Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w omawianym przypadku było zatem niezbędne nie tylko w celu przymuszenia podmiotu do realizacji obowiązków związanych z uzyskaniem uprawnienia do odprowadzania wód opadowych do wód, zgodnie z wymaganiami Prawa wodnego, ale także dla ochrony interesu publicznego (tzn. ochrony środowiska wodnego jako dobra wspólnego). Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w tym przypadku ma również znaczenie z punktu widzenia konieczności zaspokojenia społecznego poczucia sprawiedliwości. W tym względzie istotne jest wskazanie społeczeństwu jako całości, że ściśle określone dobra (wartości) są chronione, jak również wskazanie, że normy prawne są w jednakowy sposób stosowane w stosunku do wszystkich ich adresatów.
Odnosząc się jeszcze do możliwości zastosowania regulacji art. 189e k.p.a. w rozpatrywanej sprawie, organ odwoławczy zauważył, iż wskazane unormowanie wyłącza możliwość ukarania strony jedynie w szczególnej sytuacji, jaką jest siła wyższa. Tymczasem brak jest podstaw do przyjęcia, aby naruszenie prawa, którego strona się dopuściła, było spowodowane działaniem siły wyższej.
Gmina Miasto Szczecin, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na opisaną wyżej decyzję, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca złożyła również wniosek o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 472aa ust. 3 pkt 3 P.w. z art. 2, art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 175 ust. 1, a także art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:
1. Art. 2, art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 472aa ust. 3 pkt 3 P.w., który to przepis w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności czynu oraz w konsekwencji uniemożliwia sądowi powszechnemu miarkowanie kary pieniężnej, jest niezgodny z ww. przepisami Konstytucji RP,
2. Art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej,
3. Art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. nałożenie kary pieniężnej, pomimo ziszczenia się przesłanek umożliwiających odstąpienie od wymierzenia kary, o których mowa w ww. przepisie,
4. Art. 189f § 2 pkt 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. skutkowało nałożeniem kary pieniężnej, pomimo ziszczenia się przesłanek umożliwiających wyznaczenie skarżącej terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa oraz odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu,
5. Art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie jego wadliwej oceny, skutkujących brakami w uzasadnieniu wydanej decyzji, poprzez brak wyczerpującej analizy wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 189f § 2 i 3 k.p.a., które umożliwiały odstąpienie od nałożenia kary,
6. Art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 189f § 2 i 3 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie jego wadliwej oceny, skutkujących brakami w uzasadnieniu wydanej decyzji, poprzez brak wyczerpującej analizy wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 189f § 2 i 3 k.p.a., które umożliwiały wyznaczenie skarżącej terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa oraz odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu,
7. Art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi zarzuty zostały uszczegółowione.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW w S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2026 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wniósł o przeprowadzenie dowodu z pozwolenia wodnoprawnego dołączonego do skargi. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę i wniósł o jej oddalenie oraz oddalenie wniosku o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, zwracając uwagę, iż pozwolenie wodnoprawne zostało wydane już po wymierzeniu skarżącej kary.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast stanowi usługę wodną, na którą według art. 389 pkt 1 u.p.w. wymagane jest pozwolenie wodnoprawne.
W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, iż w okresie którego dotyczy decyzja (tj. II kwartał 2024 r.) Gmina odprowadzała wody opadowe lub roztopowe pochodzące z terenu osiedla na ul. Podbórzańskiej w Szczecinie, wylotem W-1, do cieku Warszewiec w ilości 15.810,60 m3. Wynika to z zestawienia sporządzonego w dniu 3 grudnia 2025 r. na podstawie danych ze składanych w tym zakresie oświadczeń skarżącej, którego nie kwestionuje.
Nie jest także sporne, iż powyższe korzystanie z usługi wodnej następowało bez pozwolenia wodnoprawnego, bowiem stosowne pozwolenie wodnoprawne udzielone przez Starostę Polickiego, decyzją z 28 września 2012 r., obowiązywało do 15 października 2022 r.
Materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowił art. 472aa ust. 1 pkt 2 u.p.w. stanowiący, iż administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej.
Z uwagi na jednoznaczność i kategoryczność przywołanej wyżej regulacji za trafne uznać należy stanowisko organu, iż przepis ten w sposób niewymagający dodatkowych założeń i wykładni nakazuje wymierzyć karę podmiotowi, który działał wbrew obowiązującym regulacjom. W ocenie Sądu kara została obliczona prawidłowo, na podstawie danych przekazanych przez samą skarżącą.
W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie ulega zatem wątpliwości, że ziściły się przesłanki do nałożenia kary, bowiem skarżąca korzystała ze środowiska bez pozwolenia wodnoprawnego, czego nie kwestionuje, a sama kara został obliczona w sposób prawidłowy.
Przedmiotem wątpliwości skarżącej jest natomiast konstytucyjność tak ukształtowanej kary administracyjnej, przy czym nie ulega wątpliwości, iż powyższy przepis nie był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. Również przywoływane przez skarżącą wyroki nie odnosiły się do analogicznej treściowo normy, jak zawarta w art. 472aa ust. 3 pkt 3 u.p.w.
Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności wskazanej regulacji należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 472aa ust. 3 u.p.w. wysokość administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wynosi od 5.000 zł do 1.000.000 zł z wyjątkiem między innymi odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód. Tym samym, zasady ustalania badanej kary administracyjnej stanowią wyjątek od podstawowej zasady.
Ustawodawca, w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry (Dz. U. poz. 1963), wprowadzając powyższe przepisy dotyczące administracyjnych kar pieniężnych wskazał, iż celem była zmiana przepisów w zakresie ustalania opłaty podwyższonej. Propozycja zastąpienia opłaty podwyższonej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi oraz za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego - administracyjną karą pieniężną miała na celu usunięcie luk i wad, którymi obarczona była ta regulacja. Uregulowany w art. 280 pkt 1 i art. 281 u.p.w. delikt administracyjny ograniczony był wyłącznie do wskazanych wyżej dwóch rodzajów usług wodnych, podczas gdy nielegalne korzystanie z usług wodnych mające negatywny wpływ na stan środowiska dotyczyło również innych usług wodnych, w szczególności odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych. Stwierdzono też, że wysokość opłaty podwyższonej stanowiąca pięciokrotną wysokość opłaty zmiennej, niejednokrotnie nie pozwala spełnić restytucyjnej i kompensacyjnej funkcji kary pieniężnej, mimo że jest to jej zadanie.
Skoro dla deliktu skutkującego karą w istocie powtórzono poprzednie regulacje dotyczące wysokości wymierzanej kary powiązane z wysokością opłaty zmiennej, to należy przyjąć, iż kwestie proporcjonalności kary a także jej dolegliwości zostały przez prawodawcę należycie przeanalizowane.
W tym miejscu należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wskazywał między innymi, iż fakt, że ustawodawca przewiduje różne modele kształtowania sposobu wymierzania kar administracyjnych pieniężnych, nie przesądza o niekonstytucyjności wymiaru administracyjnych kar pieniężnych w ściśle oznaczonej wysokości. Zatem ustawodawca może stosować różne modele wymiaru sankcji administracyjnych.
Skarżąca, formułując zarzut dotyczący braku możliwości miarkowania administracyjnej kary pieniężnej, ogranicza się w zasadzie jedynie do stwierdzenia, że sztywny wymiar administracyjnej kary pieniężnej z założenia musi prowadzić do nieproporcjonalności sankcji do stwierdzonego naruszenia norm.
Podkreślenia jednak wymaga, że wysokość kary w przedmiotowej sprawie w istocie uzależniona jest od wysokości opłaty zmiennej, która z kolei determinowana jest ilością odprowadzonych wód opadowych wyrażoną w metrach sześciennych oraz wysokością jednostkowej stawki opłaty (art. 272 ust. 5 u.p.w., § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 r. w sprawie w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne - Dz.U. z 2023 r. poz. 2471). Okoliczność, iż ustawodawca zdecydował, że wysokość kary pieniężnej stanowi 500 % opłaty zmiennej nie przesądza, o tym, że jest ona niewspółmierna.
W rozpatrywanej sprawie wysokość wymierzonej kary wynikała z ilości odprowadzonych w II kwartale 2024 r. wód. Jednocześnie Sądowi jest wiadome z urzędu, że Dyrektor Zarządu Zlewni wymierzył Gminie Miasto Szczecin kary pieniężne za odprowadzanie wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód bez pozwolenia wodnoprawnego w wysokości: 2.970,00 zł (sprawa sygn. akt II SA/Sz 347/25), 500,00 zł (sprawa sygn. akt II SA/Sz 349/25), 12.195,00 zł (sprawa sygn. akt II SA/Sz 663/25), 76.975,00 zł (sprawa sygn. akt II SA/Sz 664/25), 72.835,00 zł (sprawa sygn. akt II SA/Sz 78/26). Wysokość wymierzonych kar jest więc w rzeczywistości różna, a jej wysokość jest wprost zależna do intensywności korzystania ze środowiska.
Z powyższych względów, w ocenie Sądu, nie można stwierdzić, że zastosowana sankcja jest oczywiście nieadekwatna, nieracjonalna czy też niewspółmiernie dolegliwa.
Nie sposób zatem zgodzić się z poglądem, że obecnie obowiązujące przepisy – dotyczące wymierzania kar za odprowadzanie wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód – przewidują "odpowiedzialność całkowicie oderwaną od okoliczności konkretnego przypadku". Odpowiedzialność jest zindywidualizowana, a wysokość kary adekwatna do stopnia naruszenia prawa.
Z powyższych względów, brak jest podstaw do tego by w ramach niniejszego postępowania Sąd odmówił zastosowania przepisu art. 472aa ust. 3 pkt 3 u.p.w. z uwagi na jego niezgodność z przywołanymi przez skarżącą przepisami Konstytucji RP. Kara administracyjna nie stanowi opłaty za popełniony czyn, lecz ma charakter środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji agregowanych przez pojęcie interesu publicznego. Sankcje administracyjne mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Ów prewencyjny cel w rozpatrywanej sprawie jest oczywisty, skoro Gmina mimo upływu około 3 lat od wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego nie uzyskała nowego operatu wodnoprawnego i nie wystąpiła z wnioskiem o kolejne pozwolenie wodnoprawne.
Z tych względów brak było też podstaw do przedstawienia na podstawie art. 193 Konstytucji Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w tym zakresie sformułowanego w skardze, wobec czego wniosek ten został przez Sąd oddalony.
Zdaniem Sądu nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 189f § 1 k.p.a. W tym zakresie należało podzielić stanowisko organów, że w niniejszej sprawie waga naruszenia prawa nie może być uznana za znikomą.
Jak przyjmuje się w orzecznictwie, stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Podkreśla się również konieczność uwzględnienia indywidualnych okoliczności i przyczyn braku pozwolenia wydanego na kolejny okres, w którym dany podmiot korzysta z wód w takim zakresie, jak w oparciu o poprzednio udzielone pozwolenie, w tym okoliczności związanych z datą złożenia wniosku o nowe pozwolenie i czasem trwania postępowania administracyjnego w tym przedmiocie (por. np.: wyroki NSA z 26 marca 2025 r., III OSK 1695/23; z 14 maja 2025 r., III OSK 108/22; z 27 maja 2025 r., III OSK 1598/23; z 11 lipca 2023 r., III OSK 2544/21; wyroki WSA w Białymstoku z 7 października 2025 r., II SA/Bk 969/25, II SA/Bk 972/25, II SA/Bk 974/25, II SA/Bk 975/25, II SA/Bk 979/25, II SA/Bk 981/25, II SA/Bk 982/25, II SA/Bk 1190/25, II SA/Bk 1193/25, II SA/Bk 1195/25; z 9 października 2025 r., II SA/Bk 970/25, II SA/Bk 971/25, II SA/Bk 976/25, II SA/Bk 977/25, II SA/Bk 978/25, II SA/Bk 983/25, II SA/Bk 1191/25, II SA/Bk 1192/25; z 14 października 2025 r., II SA/Bk 1286/25; z 23 października 2025 r., II SA/Bk 1329/25; wyroki WSA w Bydgoszczy z 20 sierpnia 2025 r., II SA/Bd 241/25 i II SA/Bd 242/25; wyrok WSA w Gdańsku z 23 lipca 2025 r., II SA/Gd 224/25; wyrok WSA w Poznaniu z 24 lipca 2025 r., IV SA/Po 499/25; wyrok WSA w Rzeszowie z 17 czerwca 2025 r., II SA/Rz 304/25; wyroki WSA w Szczecinie z 4 września 2025 r., II SA/Sz 347/25 i z 18 września 2025 r., II SA/Sz 348/25).
Z przywołanego orzecznictwa sądów administracyjnych - na tle zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że ocena czy naruszenie prawa miało charakter istotny czy znikomy wymaga odniesienia do elementów przedmiotowych i podmiotowych danej sprawy. Orzecznictwo zwraca również uwagę na aspekt proporcjonalności - ważenia dóbr - czy kara będzie proporcjonalna. Wobec wspomnianej "sztywności" regulacji statuujących administracyjne kary pieniężne, instytucja odstąpienia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) może stanowić narządzie gwarantujące zachowanie proporcjonalności sankcji. Konieczność uwzględnienia aspektu proporcjonalności sankcji wymaga odmiennego podejścia do różnych postaci naruszenia obowiązku uzyskania pozwolenia na usługi wodne. Z uwagi na wymogi proporcjonalności nie można jednakowo traktować przypadków: (1) gdy dany podmiot rozpoczął działalność kwalifikowaną jako usługi wodne (korzystanie z wód) całkowicie bez pozwolenia; (2) gdy korzystał uprzednio z wód, ale pozwolenie wygasło na skutek upływu czasu i w ogóle zaniechał wystąpienia o nowe pozwolenie; (3) gdy wystąpił o uzyskanie nowego pozwolenia, ale uczynił to zbyt późno – nie dając organowi szans na rozpoznanie wniosku w rozsądnym terminie, uwzględniając skomplikowany pod względem faktycznym charakter spraw dotyczących udzielenia pozwolenia wodnoprawnego (konieczność analizy operatu wodnoprawnego); (4) wreszcie takiego, w którym podmiot korzystający dotychczas z wcześniej udzielonego pozwolenia, złożył wniosek o uzyskanie nowego pozwolenia w rozsądnym terminie, ale na skutek długotrwałego rozpatrywania wniosku doszło do sytuacji, w której korzystano z usługi wodnej bez pozwolenia do czasu uzyskania nowego pozwolenia.
Zastosowanie zasady proporcjonalności w wymierzaniu sankcji wymaga uwzględnienia elementów indywidualnej sprawy, które mają charakter podmiotowy. W tym aspekcie należy brać pod uwagę charakter działalności prowadzonej przez dany podmiot. W perspektywie oceny zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary istotne znaczenie ma charakter działalności danego podmiotu - czy jest to działalność konieczna w tym sensie, że wiąże się z zaspokajaniem podstawowych potrzeb społeczeństwa i która w związku z tym musi być prowadzona w sposób ciągły (nieprzerwany), ze względu na podstawowy charakter tych potrzeb.
Z drugiej jednak strony podmiot, który świadczy takie usługi musi być traktowany jako profesjonalista, działający z zachowaniem należytej staranności. Należyta staranność wymaga dbania o to, aby działalność była prowadzona zgodnie z wymogami określonymi w obowiązujących przepisach, w tym w związku z wymogiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Podmiot, który prowadzi działalność w zakresie zaspokajania wskazanych wyżej podstawowych potrzeb społeczeństwa musi mieć przecież pełną świadomość, że działalność ta wymaga posiadania aktualnego pozwolenia. W związku z tym jednym z podstawowych obowiązków tego podmiotu jest podjęcie w odpowiednim (racjonalnym) terminie działań w celu uzyskania nowego pozwolenia (względnie skorzystania z możliwości przedłużenia okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia - art. 414 u.p.w.). Podmiot, który zaniedbał dopełnienia tego obowiązku (nie złożył stosownego wniosku w racjonalnym terminie niezbędnym do uzyskania nowego pozwolenia), nie może bronić się przed zastosowaniem wobec niego sankcji za naruszenie obowiązku posiadania pozwolenia, argumentem odwołującym się do charakteru prowadzonej działalności (niezbędnej do zaspokajania podstawowych potrzeb bytowych społeczności). Wręcz przeciwnie - specyfika działalności wymaga odpowiedniego poziomu staranności, obejmującej również dbałość o legalność jej wykonywania (m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 514/25 i 510/25).
W perspektywie oceny, czy waga naruszenia prawa przez brak pozwolenia wodnoprawnego miała charakter istotny, czy znikomy istotne znaczenie ma zatem to, czy dany podmiot złożył wniosek o uzyskanie nowego pozwolenia w rozsądnym terminie, a korzystanie z wód bez pozwolenia było skutkiem długotrwałego rozpatrywania wniosku.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżąca bez wątpienia zaniedbała dopełnienia obowiązku złożenia wniosku o kolejne pozwolenie wodnoprawne w racjonalnym terminie.
Jak wynika z akt sprawy poprzednio udzielone skarżącej pozwolenie wodnoprawne obowiązywało do 15 października 2022 r. Natomiast wniosek o pozwolenie na kolejny okres strona złożyła dopiero w dniu 10 lutego 2025 r. Przy czym wniosek ten, z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych, został pozostawiony bez rozpatrzenia. Następny wniosek, w oparciu o który strona ostatecznie uzyskała pozwolenie wodnoprawne został złożony dopiero w dniu 29 kwietnia 2025 r., a zatem niemal trzy lata po upływie okresu ważności poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego.
Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że skarżąca nie dołożyła należytej staranności składając wniosek o pozwolenie wodnoprawne z tak znaczącym opóźnieniem, dodatkowo zawierający podstawowe braki formalne. Takiego działania strony nie mogą usprawiedliwiać zmiany kadrowe i organizacyjne w Urzędzie Miasta Szczecin. Te wiążą się bowiem niewątpliwie z brakiem staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw jak również odpowiedniego zorganizowania pracy urzędu, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim czasie, aby uzyskanie decyzji na kontynuację prowadzonego korzystania z usługi wodnej nastąpiło we właściwym terminie. Skarżąca, jako profesjonalny podmiot, ponosi odpowiedzialność za swoje działania, w tym także błędy.
Sąd nie podzielił stanowiska Gminy, jakoby zaprzestała naruszania prawa. O zaprzestaniu naruszania prawa w istocie można mówić od chwili uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego. W dacie orzekania przez organy administracji Gmina w dalszym ciągu nie zaprzestała naruszania prawa będącego podstawą ustalania kary administracyjnej.
Trafnie też organ zwraca uwagę na to, że skarżąca jest jednostką publiczną, powołaną do realizacji zadań publicznych w tym egzekwowania prawa. Również w ocenie Sądu zmiany organizacyjne i personalne nie mogą usprawiedliwiać oczywistych naruszeń obowiązków ciążących na takim podmiocie, a wymagana staranność w działaniu takiego podmiotu powinna być jeszcze wyższa niż przypadku przedsiębiorców, od których wymaga się profesjonalizmu w wykonywaniu nałożonych prawem obowiązków. W szczególności w wieloletnim okresie obowiązywania poprzednio obwiązującego pozwolenia wodnoprawnego Gmina powinna była podjąć działania pozwalające na uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, tak aby posiadać wymagane pozwolenie w sposób nieprzerwany. Trafnie organ wskazuje też na zasadę zaufania do organów władzy, która wpisuje się w definicję interesu publicznego oraz przyjęte wartości wspólne, jakim są równe i sprawiedliwe traktowanie wszystkich znajdujących się w podobnej sytuacji, co w tym przypadku tyczy się podmiotów korzystających ze środowiska.
Z powyższych powodów niezasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia art. 189f § 2 pkt 1 i 3 k.p.a. W szczególności organ odwoławczy był uprawniony do uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do fakultatywnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu zgodnie z art. 189f § 2 i § 3 k.p.a.
Bez znaczenia dla zmniejszenia ciężaru naruszenia prawa w rozpatrywanym przypadku pozostaje także - wskazany w skardze fakt - uiszczania przez skarżącą opłat za omawianą usługę wodną. Opłaty za usługi wodne stanowią zobowiązania finansowe jakie winien ponosić każdy podmiot korzystający ze środowiska. Zatem działania w tym zakresie nie sposób uznać za dobrowolne, gdyż stanowiły one jedynie wypełnianie obowiązków wynikających z przepisów ustawy Prawo wodne.
Sąd nie dopatrzył się też wskazywanych przez skarżącą naruszeń przepisów postępowania administracyjnego.
W świetle powyższego organ prawidłowo ustalił wysokość kary oraz należycie ocenił określone w k.p.a. przesłanki odstąpienia od jej wymierzenia. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz 143 – j.t.), orzekł o oddaleniu skargi.
Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.