II SA/Sz 16/22

II SA/Sz 16/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2022-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska
Krzysztof Szydłowski
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
III OSK 2159/22 - Wyrok NSA z 2024-06-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151, art. 106 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1098
art. 88 ust. 1, art. 90 ust. 1, art. 84, art. 89 ust. 1,  ust. 4, ust. 7, art. 83f ust. 1 pkt 13,  ust. 2, art. 87a
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 189f par. 1, art. 189d pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Ochotniczej Straży Pożarnej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 88 ust. 1 pkt 1, ust. 2, art. 89 ust. 1, ust. 7 i art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r., poz. 1098 ze zm., dalej "u.o.p."), po rozpatrzeniu odwołania Ochotniczej Straży Pożarnej w O. (dalej: "strona", "skarżąca"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty [...], dalej: "Starosta", organ I instancji", z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] o sentencji:
"1. Wymierzyć Ochotniczej Straży Pożarnej administracyjną karę pieniężną w wysokości: [...] zł za usunięcie 5 szt. drzew z rodzaju żywotnik
o obwodach pni: 65 cm, 67,83 cm, 73,48 cm, 56,52 cm, 56,52 cm usuniętych
z nieruchomości nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym O. bez zgody posiadacza nieruchomości.
2. Umorzyć postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew z rodzaju żywotnik o obwodach pni: 33,92 cm, 22,61 cm, 31,09 cm, 28,26 cm, 36,74 cm, 36,74 cm, 31,09 cm, 22,61 cm, 25,44 cm, 19,79 cm, 39,57 cm, 33,92 cm, 21,20 cm, 38,16 cm, 35,33 cm, 33,92 cm z nieruchomości nr [...] obręb O., gmina M. bez zgody posiadacza nieruchomości".
Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wójt Gminy M. po złożeniu pismem z dnia 14 sierpnia 2020 r. zawiadomienia o nielegalnym usunięciu drzew do Komendanta Powiatowego Policji
w S. i uzyskaniu odpowiedzi Komendanta z dnia 7 września 2020 r., ustalającej, że wycięcia dokonał K. J. wspólnie z Zarządem OSP O. , wnioskiem z dnia 15 września 2020 r., złożonym Staroście Powiatowemu w S., wystąpił o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. w sprawie dokonania nielegalnej wycinki 12 drzew – żywotników z terenu działki gminnej o numerze [...] położonej w obrębie O..
Wizja w terenie z dnia 6 października 2020 r. potwierdziła fakt usunięcia 12 szt. drzew z rodzaju żywotnik z ww. nieruchomości. W czasie oględzin dokonano pomiaru pni ściętych drzew, a w związku z brakiem ich kłód wymierzono najmniejsze średnice pni.
Na podstawie dostępnych danych w ewidencji gruntów i budynków ustalono,
iż nieruchomość nr [...] obręb O. stanowi własność Gminy M. .
W czasie postępowania administracyjnego doprecyzowano, że ww. nieruchomość została oddana w użyczenie Ochotniczej Straży Pożarnej z siedzibą
w O. [...], reprezentowaną przez Prezesa Zarządu - K. J..
W wykonaniu wezwania z dnia 4 listopada 2020 r. w dniu 10 listopada 2020 r. do organu i instancji wpłynęło stanowisko Prezesa OSP w O. , w którym autor pisma wskazał m.in., że powodem usunięcia żywotników była likwidacja bariery utrudniającej bezpieczny udział strażaków-ochotników w akcjach ratowniczych.
Wydaną na podstawie powyższych ustaleń decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], Kolegium uchyliło i przekazało do ponownego rozpoznania decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], powołując się na brak ustaleń wynikających z art. 89 ust. 7 u.o.p i art. 189f § 1 k.p.a.
Decyzję z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], wydaną przez organ I instancji po wezwaniu do wykazania przez stronę okoliczności stanu wyższej konieczności
w działaniu skutkującym wycinką żywotników i uzyskaniu odpowiedzi strony Kolegium uchyliło decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...] i przekazało do ponownego rozpoznania, wskazując, że organ I instancji nie zrealizował zaleceń poprzedniego składu Kolegium.
Trzeci raz rozpoznając sprawę w wydanej w dniu [...] listopada 2021 r., decyzji nr [...] organ I instancji orzekł o wymierzeniu stronie administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie 5 sztuk drzew z rodzaju żywotnik o wskazanych obwodach pni i częściowo umorzył postępowanie również wymieniając obwody pni (punk 1 i 2 wymienionej na wstępie sentencji decyzji).
W uzasadnieniu decyzji powołując się na treść art. 89 ust. 4 u.o.p. Starosta ustalił obwody dwunastu wyciętych drzew, jak też wskazał, że w dniu 11 czerwca 2021 roku Starosta [...] nałożył na OSP w O. obowiązek dostarczenia dokumentu potwierdzającego działanie Ochotniczej Straży Pożarnej w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności związanym z przedmiotem postępowania z nieruchomości nr [...]. W odpowiedzi na postanowienie w dniu 24 czerwca 2021 roku Prezes OSP w O. Pan K. J. przedłożył pismo Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S. potwierdzające udział w zdarzeniach jednostki Ochotnicza Straż Pożarna w okresie od 01.01.2017 r. do 21.06.2021 r.
W ocenie Starosty przedłożone przez wnioskodawcę materiały nie stanowią dowodu potwierdzającego działanie strony w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności związanym z usunięciem 12 szt. przedmiotowych drzew z rodzaju żywotnik.
W dniu 11 października 2021 r. Starosta wystąpił do Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S. o udzielenie informacji czy w okresie od 01.01.2020 r. do 30 września 2020 r. na nieruchomości [...] obręb O. były prowadzone działania ratownicze przez OSP w O. , podczas których niezbędne było usunięcie drzew z rodzaju żywotnik.
W odpowiedzi z dnia 14 października 2021 roku Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w S. poinformował, że w okresie od 01.01.2020 r. do 30.09.2020 r. nie zarejestrowano działań ratowniczo-gaśniczych prowadzonych przez OSP O. na wskazanej nieruchomości. W ocenie organu I instancji stanowisko Komendanta Powiatowego PSP w S. potwierdza brak działania OSP w O. w stanie wyższej konieczności.
Starosta nadmienił, że z dostarczonej w toku postępowania uchwały Ochotnicza Straż Pożarna nr [...], wynika, że drzewa zostały usunięte, ponieważ utrudniały prowadzenie akcji ratowniczych przez jednostkę ochrony przeciwpożarowej ograniczając widoczność przy wyjeździe alarmowym, powodując jednocześnie zagrożenie w ruchu lądowym.
Organ I instancji stwierdził, że samo przekonanie strony o niebezpieczeństwie dla ruchu drogowego lub utrudnieniu w prowadzeniu akcji ratowniczych przez jednostkę ochrony przeciwpożarowej, nie uzasadnia usunięcia drzew bez uzyskania stosownego zezwolenia. Drzewa ograniczające widoczność przy wyjeździe nie mogą być traktowane jako usuwane w ramach prowadzenia akcji ratowniczej przez jednostki ochrony przeciwpożarowej lub inne właściwe służby ustawowo powołane do niesienia pomocy osobom w stanie nagłego zagrożenia życia lub zdrowia w myśl art. 83f ust. 1 pkt. 13 ustawy o ochronie przyrody.
Starosta dodał, że bezspornym jest także, iż usunięcie drzew przy remizie strażackiej było działaniem zorganizowanym i wcześniej zaplanowanym i nie wystąpiło w okolicznościach nagłego zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego.
Wskazując na art. 83 f ust. 2 i art. 90 u.o.p. Starosta oświadczył, że jako organ właściwy do wydania zezwolenia nie otrzymał informacji, o której mowa w pierwszym przepisie i wniosku, o którym mowa w drugim z nich.
Według organu I instancji ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uzupełnionego stanowiskiem Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. bezspornie wynika, iż Ochotnicza Straż Pożarna nie dokonała natychmiastowego usunięcia 12 szt. drzew z rodzaju żywotnik zagrażających życiu i zdrowiu ludzkiemu (brak działania w stanie wyższej konieczności). Z ustaleń Komendy Powiatowej Policji w S. wynika, że drzewa zostały usunięte przez osoby aktywnie uczestniczce w życiu OSP, co potwierdza pismo z dnia 7 września 2020 roku. W ocenie Starosty z przedłożonych i zebranych dokumentów stanowiących materiał dowodowy nie wynika, że w sprawie sytuacja stanu wyższej konieczności miała miejsce.
Organ I instancji dodał, że w prowadzonym postępowaniu waga naruszenia prawa nie jest znikoma, dlatego stoi na stanowisku, iż wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej jest w sprawie zgodne z obowiązującym prawem i nie zasługuje na odstąpienie od jej nałożenia oraz poprzestaniu na pouczeniu w myśl art 189 f § 1 k.p.a.
Rozpatrując odwołanie strony wskazujące na naruszenie przepisów prawa procesowego art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8 k.p.a. oraz przepis prawa materialnego art. 83f ust. 1 pkt 13 u.o.p. wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2021 r.
Uzasadniając decyzję organ odwoławczy powołał przepisy art. 5 pkt 27 art. 88 ust. 1, ust. 2 pkt 1-6, ust. 3, ust. 4, ust. 8, ust.10, art. 89 i art. 90 ust. 1 u.o.p. oraz wskazał, że decyzja stwierdzająca delikt administracyjny jest decyzją związaną, jak i powołując się na orzecznictwo sądowe, stwierdził, że w odniesieniu do sytuacji usunięcia drzew - gdy drzewa usunęła osoba trzecia bez wiedzy właściciela nieruchomości, której działaniu nie mógł on zapobiec, brak jest podstaw do obciążenia właściciela nieruchomości karą przewidzianą w art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p.
Kolegium dodało, że użycie w przepisie art. 88 ust. 1 u.o.p. zwrotu "wymierza" wskazuje na związany charakter decyzji wydawanych w przedmiocie kary pieniężnej za zniszczenie drzew, to jednak nie sposób nie zauważyć, że taki rodzaj kary stanowi administracyjną karę pieniężną w rozumieniu art. 189b k.p.a., a w sprawach wymierzania tego rodzaju kar pieniężnych zastosowanie znajdują także regulacje zawarte w Dziale IVA k.p.a.
Określając relację pomiędzy art. 189a § 2 k.p.a. a przepisami art. 88 i nast. u.o.p. organ doszedł do wniosku, że pozostaje w k.p.a. jedna grupa regulacji, która nie znajduje odpowiednika w przepisach szczególnych. Mianowicie w u.o.p. nie uregulowano materii określonej w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., to jest "odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia". Co prawda, w art. 89 ust. 7 u.o.p. dozwala się na niewymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew w przypadku, gdy nastąpiło to "w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności", jednakże zdaniem Kolegium przepis ten ma inny sens i należy traktować go bardziej jako wyjątkową przesłankę negatywną wymierzenia kary (o tym świadczyłaby forma językowa przepisu), a nie regulację, z której a contrario miałoby wybrzmiewać, że zamiarem ustawodawcy było przyjmować, iż od kary za usunięcie drzew nigdy, bezwzględnie
i w żadnym innym przypadku nie można odstąpić. Organ II instancji dodał, że omawiane "odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia" z art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. to swoista reguła ogólna wprowadzona później aniżeli art. 89 ust. 7 u.o.p., a nadto przy tym reguła o szerszym zakresie normowania. Treść normatywna "odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia" z art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. zawarta została w art. 189f k.p.a.
Kolegium przyznało, że nie wszystkie treści z art. 189f k.p.a. z uwagi na charakter usankcjonowanego czynu w postaci usunięcia drzew będą mogły być do niego stosowane. Przykładowo, trudno wyobrazić sobie, aby po usunięciu drzewa, czyli po dokonaniu czynu z istoty poważnego, jednorazowego i nieodwracalnego, sprawca mógłby zrehabilitować się "usunięciem naruszenia prawa" (art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a.), gdyż jest to po porostu niemożliwe, czy "powiadomieniem właściwych podmiotów" (art. 189f § 2 pkt 2 k.p.a.). Oznacza to, że regulacje z art. 189f § 2 i 3 k.p.a. do czynów określonych w art. 88 u.o.p. zapewne nie znajdą zastosowania.
Odnosząc się do wykładni pojęcia "stan wyższej konieczności" w rozumieniu art. 89 ust. 7 u.o.p., organ II instancji wskazał, że należy jej dokonywać na gruncie ustawy o ochronie przyrody, jak również konkretnych okoliczności sprawy, które zaistniały podczas podjęcia decyzji.
Według Kolegium lektura akt administracyjnych organu I instancji i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, prowadzi do wniosku, że organ dokonał wystarczających ustaleń by móc wydać rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. W ocenie Kolegium organ zastosował się także do wytycznych zawartych w rozstrzygnięciu Kolegium z dnia [...] września 2021 r., a przez to przeanalizował czy w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki do odstąpienia do nałożenia kary administracyjnej i poprzestać na pouczeniu.
W ocenie organu II instancji bezspornym jest w sprawie, iż właścicielem działki numer [...] w obrębie O., gmina M. jest Gmina M. ([...]). Niesporne jest także to, iż to odwołująca się dopuściła się wycinki - 12 szt. żywotników - znajdujących się na ww. działce, bez zgody Gminy M. , a której to była posiadaczem na mocy umowy użyczenia z dnia 29 czerwca 2020 r. Spornym jest czy strona działała w stanie wyższej konieczności lub czy na tle przedmiotowej sprawy możemy mówić o prowadzeniu akcji ratowniczej przez jednostki ochrony przeciwpożarowej lub inne właściwe służby ustawowo powołane do niesienia pomocy osobom w stanie nagłego zagrożenia życia lub zdrowia w myśl art. 83f ust. 1 pkt 13 u.o.p. Co prowadziłoby do bezprzedmiotowości postępowania.
Kolegium stwierdziło, że z ponownej analizy akt sprawy wynika, iż organ I instancji w toku postępowania uzyskał od OSP (na skutek wezwania) szczegółowe informację o spornych drzewach, a ponadto strona stwierdziła, iż działała w stanie wyżej konieczności i negowała obowiązek uzyskania zezwolenia na wycięcie żywotników. Jednocześnie tłumacząc zasadność swojego zachowania między innymi utrudnieniem w akcjach ratowniczych. Starosta prowadził postępowanie dowodowe nakierunkowane na zbadanie działania strony w stanie wyższej konieczności. Strona w dniu 24 czerwca 2021 r. dostarczyła materiał dowodowy mający świadczyć o działaniu w stanie wyższej konieczności związany z usunięciem żywotników. Jest to informacja od KPP Straży Pożarnej w S. dotycząca udziału OSP w O. w gaszeniu pożarów itp. Po ponownym uchyleniu decyzji przez Kolegium organ pozyskał informację od KPP Straży Pożarnej w S., iż w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 30 września 2020 r. nie zarejestrowano działań ratowniczo-gaśniczych prowadzonych przez OSP O. na nieruchomości, gdzie mieści się siedziba OSP w O. .
Organ II instancji podzielił pogląd Starosty, iż w przedmiotowym przypadku nie może być mowy o usunięciu spornych żywotników w stanie wyższej konieczności czy też zajściu sytuacji w której to koniecznym było usunięcie spornych drzew ponieważ miało to miejsce w trakcie trwania akcji ratowniczej i to w stanie nagłego zagrożenia życia lub zdrowia. Trudno uznać, iż wycinka drzew w miejscu w którym nie dzieje się bezpośrednio akcja gaśnicza, ratunkowa, zaszła nagła i nieprzewidywalna potrzeba usunięcia drzew. A wskazywane przez OSP okoliczności nie mogą być uznane za działanie w stanie wyższej konieczności. Stan wyższej konieczności to stan nadzwyczajny, obejmujący wyjątkowe i nagłe zagrożenie. A utrudnienie widoczności na drogę z którą graniczy OSP trudno uznać za zagrożenie w prowadzeniu akcji gaśniczych, ratowniczych. Przepis art. 83f ust. 1 pkt 13 u.o.p. odnosi się do miejsca zagrożenia (np. pożaru, akcji ratunkowej). Przyjęcie zapatrywania OSP sprowadzałoby się do dowolnego działania służb ratowniczych. Organ II instancji zauważył także, co, jego zdaniem, umknęło OSP, która niewątpliwie jest jednostką ochrony przeciwpożarowej, iż w przypadkach, o których mowa w art. 83f ust. 1 pkt 13 u.o.p. podmioty określone w tych przepisach (tutaj: OSP
w O. ), w terminie 30 dni od dnia usunięcia drzewa lub krzewu, przekazują do organu właściwego do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu, informację o terminie, miejscu i przyczynie ich usunięcia oraz liczbie drzew lub powierzchni usuniętych krzewów, a także dokumentację fotograficzną przedstawiającą usunięte drzewo lub krzew (art. 83f ust. 2 u.o.p.). Skoro OSP nie przekazało informacji o terminie i przyczynie usunięcia żywotników, a także dokumentacji fotograficznej, to nie może skorzystać z dobrodziejstwa rzeczonej instytucji. Nadto Starosta ustalił, iż na terenie działki nie miały miejsca żadne akcje ratownicze - gaśnicze.
Odnosząc się zaś do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary niepieniężnej za usunięcie drzew i poprzestaniu na pouczeniu, to organ odwoławczy za Starostą stwierdził, iż waga naruszenia prawa w przedmiotowej sprawie nie jest znikoma. Zdaniem przedstawicieli doktryny ocena czy waga naruszenia jest znikoma, powinna być dokonana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 k.p.a., zaś przesłanka zaprzestania naruszenia prawa (czyli zaprzestanie niedopełnienia obowiązku lub naruszenia zakazu jako zachowania ciągłego, trwałego lub powtarzalnego, polegającego na działaniu lub zaniechaniu), może być spełniona także po wszczęciu postępowania aż do dnia wydania decyzji administracyjnej (zob. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opublikowano; LEX/el.2O19 - do art. 189f). Jak wynika z art. 189d pkt 1 k.p.a. wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia.
W przedmiotowej sprawie, w ocenie Kolegium, kategorycznie należało stwierdzić, iż bezzasadne ścięcie drzew, bez uzasadnionej potrzeby, nie zasługuję na aprobatę. A szczególnie dlatego, iż dopuszcza się tego jednostka ochrony przeciwpożarowej i jako podmiot profesjonalny winna znać przepisy prawa regulujące wycinkę drzew i nie dopuszczać się do nadużywania prawa (tj. powoływanie się na art. 83f ust. 1 pkt 13 u.o.p.) Mając także na uwadze interes społeczny, w którym także jest ochrona przyrody, Kolegium nie znalazło przesłanek do zastosowania rzeczonej instytucji.
Pochylając się nad przyjętą metodologią naliczenia kary administracyjnej, organ odwoławczy nie dostrzegł żadnych uchybień w tym przedmiocie. Kara została zasadnie nałożona za pięć żywotników z uwagi na obwód pni.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżąca zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów:
- art. 89 ust. 7 u.o.p. poprzez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew pomimo tego, że usunięcie drzew nastąpiło w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności za taki stan skarżący uznaje prowadzenie akcji ratowniczych przez jednostkę Ochotniczej Straży Pożarnej w O. w czasie niesienia pomocy osobom w stanie nagłego zagrożenia życia lub zdrowia - wycięte drzewa utrudniały sprawny i szybki wyjazd z działki, na której znajduje się siedziba Ochotniczej Straży Pożarnej na drogę publiczną nr [...], co jednocześnie stanowiło także zagrożenie zdrowia i życia jej członków;
- art. 83 ust. 1 pkt 13 u.o.p. poprzez zastosowanie przepisów art. 83 ust. 1 powołanej ustawy pomimo tego, że wycięcie drzew nie wymagało zezwolenia, albowiem było spowodowane prowadzeniem akcji ratowniczych przez jednostkę ochrony przeciwpożarowej Ochotniczej Straży Pożarnej powołanej do niesienia pomocy osobom w stanie nagłego zagrożenia życia lub zdrowia;
- naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, pomimo tego, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie jej wykonania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych oraz dopuszczenie
i przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. oświadczenia złożonego przez członków OSP w O. z dnia 20 grudnia 2021 r.
W uzasadnieniu skargi wskazano na cele działania skarżącej wskazane w KRS argumentując, że stanem wyższej konieczności w tym przypadku jest prowadzenie akcji ratowniczych przez jednostkę skarżącej w czasie niesienia pomocy osobom w stanie nagłego zagrożenia życia lub zdrowia. Drzewa zostały wycięte z takiego powodu, że utrudniały sprawny i szybki wyjazd z działki, na której znajduje się siedziba strony na drogę publiczną numer [...] w celu niesienia pomocy, a przede wszystkim czas dotarcia na miejsce zdarzenia ma decydujące znaczenie w sytuacji niesienia pomocy w wypadkach drogowych, pożarach, usuwaniu drzew z dróg, wypompowywaniu wody z zalanych budynków czy obszarów. Im szybciej wóz strażacki dotrze na miejsce zdarzenia tym szybciej może udzielić pomocy i ograniczyć negatywne skutki zdarzeń, którym zapobiega. Ponadto zła widoczność przy wyjeździe z remizy jednocześnie stanowiła także zagrożenie zdrowia i życia członków skarżącej - to jest kolejny powód wycięcia drzew. W ocenie skarżącej organ wadliwie tych okoliczności nie dostrzegł.
Powołując treść art. 83f ust. 1 pkt. 13 u.o.p. skarżąca podtrzymując powyższe uzasadnienie i jej elementy dotyczące stanu wyższej konieczności podniosła, że także ww. norma uzasadnia niestosowanie przepisów art. 83 ust. 1 u.o.p., albowiem drzewa zostały wycięte z tej przyczyny, że utrudniały sprawny i szybki wyjazd z działki. Utrudniały prowadzenie każdej akcji ratowniczej prowadzonej przez skarżącą, a akcja ratownicza rozpoczyna się z chwilą wyjazdu wozu strażackiego,- z garażu/remizy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej nieuwzględnienie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Postanowieniem z dnia 10 lutego 2022 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowaw powołanym przepisie sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Z wyżej powołanych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2021 r., nakładającą na skarżącą administracyjną karę pieniężną za wycięcie pięciu sztuk drzew – żywotników usuniętych z nieruchomości nr [...] położonej w O. bez zgody posiadacza nieruchomości (punkt 1 sentencji decyzji) oraz umarzającej postępowanie co do pozostałych drzew tego rodzaju (punkt 2 sentencji decyzji), Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przy wydaniu ww. decyzji Sąd nie dopatrzył się bowiem naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
Podstawą wydania zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Zgodnie z art. 88 ust. 1 u.o.p. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za:
1) usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia;
2) usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości;
3) zniszczenie drzewa lub krzewu;
4) uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa;
5) usunięcie drzewa pomimo sprzeciwu organu, o którym mowa w art. 83f ust. 8 i bez zezwolenia, o którym mowa w art. 83f ust. 16;
6) usunięcie drzewa bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4, lub przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8.
Na podstawie art. 90 ust. 1 u.o.p. czynności, o których mowa w art. 83-89, w zakresie, w jakim są one wykonywane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy - z wyjątkiem nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu - wykonuje starosta.
Stosownie do art. 84 u.o.p. posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu (ust. 1). Opłatę za usunięcie drzewa ustala się mnożąc liczbę cm obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm i stawkę opłaty (art. 85 ust. 1 u.o.p.). Jeżeli ustalenie obwodu usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe
z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszą średnicę pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10% (art. 89 ust. 4 u.o.p.).
W myśl natomiast art. 89 ust. 1 u.o.p. administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, 5 i 6, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1, a w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było.
Wyjątki od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów normuje art. 83f ust. 1 u.o.p., który w punkcie 13 wskazuje, że przepisów art. 83 ust. 1 nie stosuje się do prowadzenia akcji ratowniczej przez jednostki ochrony przeciwpożarowej lub inne właściwe służby ustawowo powołane do niesienia pomocy osobom w stanie nagłego zagrożenia życia lub zdrowia. W przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 13 i pkt 14 lit. a, podmioty określone w tych przepisach, w terminie 30 dni od dnia usunięcia drzewa lub krzewu, przekazują do organu właściwego do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu, informację o terminie, miejscu i przyczynie ich usunięcia oraz liczbie drzew lub powierzchni usuniętych krzewów, a także dokumentację fotograficzną przedstawiającą usunięte drzewo lub krzew (ust. 2).
Zgodnie z ust. 7 art. 89 u.o.p. w przypadku usunięcia albo zniszczenia drzewa lub krzewu, albo uszkodzenia drzewa w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności, nie wymierza się administracyjnej kary pieniężnej.
Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew lub krzewów, o czym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy, jest obowiązkiem organów administracji, a decyzja w tym przedmiocie nie ma charakteru uznaniowego. Kara jest wymierzana obligatoryjnie, jej wysokość w zależności od gatunku i obwodu drzewa określana jest według norm zawartych w przepisach rangi ustawowej i rozporządzenia.
Zniszczenie drzewa stanowi delikt administracyjny, a odpowiedzialność za ten delikt ma charakter obiektywny. Skutkiem tego w postępowaniu, w którym stwierdzone zostanie zniszczenie drzewa w rozumieniu art. 87a u.o.p. nie jest dopuszczalne badanie stopnia zawinienia sprawcy w dokonaniu naruszenia, ani okoliczności powodujących dokonanie naruszenia.
W rozpoznawanej sprawie, nie jest objęte sporem ustalenie, że właścicielem działki numer [...] położonej w obrębie O. jest Gmina M. . Nie jest również sporny fakt usunięcia przez skarżącą żywotników bez zgody właściciela działki, która to jest w jej posiadaniu na mocy umowy użyczenia z dnia 29 czerwca 2020 r. Spór dotyczy oceny czy działanie skarżącej można uznać za dokonane w stanie wyższej konieczności, jak i czy na tle przedmiotowej sprawy zaistniała przesłanka prowadzenia akcji ratowniczej przez jednostki ochrony przeciwpożarowej lub inne właściwe służby ustawowo powołane do niesienia pomocy osobom w stanie nagłego zagrożenia życia lub zdrowia w myśl art. 83f ust. 1 pkt 13 u.o.p.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym przeprowadzonych oględzin wynika, że na działce nr [...] Gminy M. zostało usuniętych dwanaście drzew z gatunku żywotnik, których obwód do wyliczenia nałożonej kary, w braku kłód obliczono na podstawie art. 89 ust. 4 u.o.p. Z akt administracyjnych wynika również, że skarżąca podjęła uchwałę z dnia 24 kwietnia 2020 r., nr [...] "w sprawie usunięcia drzew/krzewów (tui) przy remizie OSP O. ", w uzasadnieniu uchwały wskazując, że usunięcie drzew wynika z utrudniania prowadzenie akcji ratowniczych przez jednostkę ochrony przeciwpożarowej ograniczając widoczność przy wyjeździe alarmowym, powodując jednocześnie zagrożenie w ruchu lądowym. Skarżąca została również wezwana do wykazania - przedkładając stosowny dokument, że działała w stanie wyższej konieczności. W odpowiedzi skarżąca przedłożyła pismo Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia 23 czerwca 2021 r. dotyczące udziału skarżącej w zdarzeniach w latach 2017-2021. W rubryce czwartej tabeli za okres 1 stycznia - 31 grudnia 2020 r. wpisano 5 pożarów oraz 3 miejscowe zagrożenia.
W odpowiedzi na wezwanie Starosty czy były prowadzone działania ratownicze na terenie działki nr [...], w piśmie z dnia 13 października 2021 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w S. poinformował, że w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2020 r. nie zarejestrowano działań ratowniczo-gaśniczych prowadzonych przez OSP O. na wskazanej nieruchomości.
W ocenie Sądu wynik prowadzonego przez Starostę postępowania dowodowego i na tej podstawie sformułowana oceny prawne orzekających organów nie budzą wątpliwości, że stan wyższej konieczności nie zaistniał. Z materiału dowodowego sprawy nie wynika, że na działce nr [...] wystąpiło zdarzenie, rodzące konieczność usunięcia spornych drzew. Skarżąca sama również nie wykazała by miało to miejsce w trakcie trwania akcji ratowniczej w stanie nagłego zagrożenia życia lub zdrowia. Skarżąca nie przedstawiła jakiegokolwiek faktu czy dokumentacji fotograficznej, z której wynikałoby zdarzenie powodujące zagrożenie dla osób bądź mienia, czy też zły stan drzew. Tym samym w sprawie nie ziściła się przesłanka do zastosowania art. 89 ust. 7 jak i nie wystąpiła sytuacja, o której mowa w przepisie art. 83f ust. 1 pkt 13 u.o.p.
Sąd podziela poglądy prawne sądów administracyjnych, które wskazują, że
o stanie wyższej konieczności można mówić wyłącznie w odniesieniu do czynników, których w normalnym stanie nie da się przewidzieć. Stan wyższej konieczności to zaistnienie nagłej, niespodziewanej, niedającej się przewidzieć sytuacji, w której zniszczenie drzew jest jedyną możliwością usunięcia bezpośredniego niebezpieczeństwa grożącego zdrowiu i życiu czy też mieniu. Dodatkowo należy uwzględnić zasadę subsydiarności, zgodnie z którą nie było możliwe uniknięcie niebezpieczeństwa jak tylko przez poświęcenie jakiegoś innego dobra. Dobro poświęcone zaś przedstawia wartość niższą od ratowanego (vide: wyrok NSA z dnia
z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 4004/19 wyrok WSA w Kielcach, z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 1074/20).
Stan wyżej konieczności musi wynikać z obiektywnego stanu rzeczy, a nie subiektywnego przeświadczenia (odczucia) strony. Znaczenie mają zatem tylko konkretne okoliczności, które poddają się weryfikacji. Nie sposób do nich zaliczyć ograniczenia widoczności przy wyjeździe do akcji ratowniczych, czy też utrudnienie sprawnego i szybkiego wyjazdu każdej akcji ratowniczej, gdyż okoliczności te nie świadczą jeszcze o faktycznym wystąpieniu stanu nadzwyczajnego, obejmującego wyjątkowe i nagłe zagrożenie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 903/19).
Ustosunkowując się natomiast do zarzutu naruszenia przepisu postępowania - art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu, pomimo tego, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa, Sąd stwierdził, że zarzut ten jest nieuprawniony. Zgodnie z powyższym przepisem, organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.
Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że "w prowadzonym postępowaniu administracyjnym Starosta nie stwierdził przesłanek mających świadczyć o podjęciu właściwych kroków w celu usunięcia drzew zgodnych z obowiązującym stanem prawnym. Działania jednostki OSP wykluczyły możliwość przeprowadzenia przez właściwy organ ochrony środowiska zgodnie z art. 90 ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098 tj) postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na usuniecie drzew. Jednak z przedłożonej dokumentacji fotograficznej drzew, nie wynika, aby drzewa z rodzaju żywotnik posiadały zły stan zdrowotny, wręcz przeciwnie posiadały walory dekoracyjne. W omawianej sprawie OSP w O. dopuściło się usunięcia wielu drzew, pozbawiając teren przy remizie strażackiej całkowicie zadrzewień. W ocenie organu odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu nie jest zgodne z obowiązującym stanem prawnym i nie zasługuje na uwzględnienie w konkretnym przypadku - usunięciu 12 szt. drzew z rodzaju żywotnik z terenu nieruchomości [...] obręb O.. W prowadzonym postępowaniu waga naruszenia prawa nie jest znikoma".
Natomiast Kolegium w zaskarżonej decyzji wskazało, że "W przedmiotowej sprawie kategorycznie należy stwierdzić, iż bezzasadne ścięcie drzew, bez uzasadnionej potrzeby, nie zasługuje na aprobatę. A szczególnie dlatego, iż dopuszcza się tego jednostka ochrony przeciwpożarowej i jako podmiot profesjonalny winna znać przepisy prawa regulujące wycinkę drzew i nie dopuszczać się do nadużywania prawa (tj. powoływanie się na art. 83f ust. 1 pkt 13 u.o.p.) Mając także na uwadze interes społeczny, w którym także jest ochrona przyrody, Kolegium nie znalazło przesłanek do zastosowania rzeczonej instytucji".
Z powyższego wynika, że w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji orzekające organy poddały ocenie możliwość zastosowania przytoczonego przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. dając temu wyraz w logicznej i przekonującej argumentacji co do ziszczenia się w sprawie przesłanki wagi naruszenia prawa, która pozwoliła na wydanie negatywnego dla strony stanowiska w tym aspekcie sprawy. Dodatkowo Kolegium przekonywująco powołało się na doktrynę prawną i zastosowało w swojej ocenie art. 189d pkt 1 k.p.a.
Nie budzi także żadnych wątpliwości Sądu sposób obliczenia i wysokość ustalonej kary pieniężnej.
Przy tym zauważyć należy, że słusznie Kolegium wskazywało, w zaskarżonej decyzji i odpowiadając na zarzuty skargi, że skorzystanie z dobrodziejstwa art. 83f ust. 1 pkt 13 u.o.p., wymaga spełnienia wymogów z art. 83f ust. 2 u.o.p., które to wymogi niewątpliwie nie zostały w sprawie spełnione. Dlatego, zdaniem Sądu, pomijając nawet przesłankę stanu wyższe konieczności, skoro sama skarżąca nie uznała swoich działań za wypełniające dyspozycję ust. 2 powołanego przepisu, nie ma podstaw by przyjąć, że działała w myśl jego ust. 1.
Wobec zamieszczonego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci oświadczenia złożonego przez członków OSP w O. należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Natomiast oświadczenie członków OSP w O. , jak wskazuje jego data, zostało sporządzone po wydaniu zaskarżonej decyzji, czyli poza postępowaniem administracyjnym oraz odpowiada treścią wcześniej już składanym w postępowaniu administracyjnym oświadczeniom skarżącej. Tym samym nie wyjaśnia żadnych istotnych wątpliwości i nie posiada waloru niezbędności. Również forma tego dokumentu budzi zastrzeżenia jako dokumentu prywatnego, stanowiącego dowód tego, że osoba, która go podpisała złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie, gdyż za taki należałoby go uznać, skoro w skardze i w jego treści podano, że złożyli go członkowie OSP. Tymczasem pod oświadczeniem widnieje pieczęć "Prezes OSP K. J." i jeden podpis, podczas gdy do tego oświadczenia dołączono oddzielny załącznik "Lista członków czynnych OSP O. " z podpisami niektórych członków, zatem, w ocenie Sądu, nie można mieć pewności, że owa lista ma związek ze złożonym oświadczeniem.
Z przedstawionych przyczyn brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu
z dokumentów wskazanych przez stronę skarżącą.
Podsumowując, zdaniem Sądu, organy administracji wyczerpująco zebrały
i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Podniesione w skardze zarzuty kwestionujące prawidłowość tych ustaleń nie zasługują, zdaniem Sądu, na uwzględnienie.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.