II SA/Sz 1376/06

II SA/Sz 1376/06 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2007-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Elżbieta Makowska /sprawozdawca/
Grzegorz Jankowski /przewodniczący/
Katarzyna Grzegorczyk-Meder
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 100 poz 1086
Obwieszczenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 24 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.) Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi I. M. na postanowienie Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków o d d a l a skargę
Uzasadnienie
Starosta [...] postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...]wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne
i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100 poz. 1086 z późn. zm.), zawiesił postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem I. M.
o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek ewidencyjnych położonych w obrębie ewidencyjnym w [...] , powstałych w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że pismem z dnia [...]r. I. M. zwrócił się o podjęcie działań mających na celu uwzględnienie w ewidencji gruntów i budynków obrębu [....] dokumentacji technicznej sporządzonej w [...] r. z podziału nieistniejącej obecnie działki ewidencyjnej nr [...]. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...]r. Nr [...] zatwierdził projekt podziału ww. działki o powierzchni [...] ha na działki o numerach od [...] do [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...]r. W dniu [...]r. wszczęto na wniosek strony postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej tą decyzją. Wójt [...] w dniu [...]. wydał decyzje w sprawie i odmówił uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...]. W związku z toczącym się postępowaniem przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym dotyczącym tej decyzji Wójta [...] odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...]r. zatwierdzającej projekt podziału działki ewidencyjnej nr w obrębie [...] , należało - zdaniem Starosty - postępowanie ewidencyjne zawiesić, do chwili rozpoznania odwołania I. M. Rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego będzie bowiem miało bezpośredni wpływ na zapisy w ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...], dotyczące przedmiotowych działek ewidencyjnych. Starosta wskazał, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału działki została wprowadzona do ewidencji gruntów i budynków w dniu [...]r. o czym strony zostały wówczas powiadomione.
W zażaleniu na to postanowienie I. M. podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]. Nr [...] uchyliło decyzję Wójta [...] z dnia [...] r. odmawiającą wznowienia postępowania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało, że Wójt przed wydaniem decyzji, nie zwrócił się o udostępnienie stosownych dokumentów i ich odpisów do właściwych organów. I. M. wskazał, że zawieszenie przez starostę postępowania, uniemożliwi organowi I instancji prowadzenie postępowania dotyczącego podziału działki nr [...] w obrębie [...], że Starosta [...] jest zobowiązany do uzupełniania zapisów w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o posiadane dokumenty, a w Starostwie znajdują się dokumenty które powinny stanowić podstawę wpisu w do rejestru budynków i gruntów w [...] r., tj.
1) umowa przekazania posiadania i własności gospodarstwa rolnego z dnia
[...] r.,
2) opis przekazywanego gospodarstwa,
3) postanowienie Gminy [...]r.,
4) wypis z rejestru gruntów w którym została wpisana działka nr [...] i [...]. Mapka podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...] która stanowiła załącznik do umowy przekazania gospodarstwa, została dołączona do dokumentów złożonych [...]
5) Gmina [...] aktualnie korzysta z mapy geodezyjnej zawierającej działki nr [...] i [...].
Strona wskazała, że do [...] r. organ nie dokonał zmian w ewidencji gruntów
i budynków, dlatego też Wójt dokonał nowego podziału bez uwzględnienia zapisów, które powinny być w ewidencji. Natomiast w stosunku do działki nr [...] w obrębie [...], wpis w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o umowę przekazania posiadania i własności gospodarstwa z dnia [...]r., został dokonany. Także podział działki nr [...] został odnotowany w ewidencji gruntów, a jako właściciele działki nr [...] zostali wpisani w niej K. i I. M., a jako właściciel działki nr [...] M. M. W notatce służbowej sporządzonej w dniu [...]r. stwierdzono, że podział działki nr [...] został podpisany przez geodetę. Ponadto, w zasobie [...] znajduje się [...] okazania granic sporządzony przez geodetę. Na podstawie wyżej wymienionych dokumentów została sporządzona umowa przekazania posiadania i własności gospodarstwa rolnego,
w której strony wyraziły zgodę na podział działki nr [...] i zatwierdzenie jej granic.
W toku postępowania rozgraniczeniowego została zawarta przed geodetą dokonującym czynności ustalenia granic ugoda określająca przebieg granicy pomiędzy wydzielonymi działkami.
Z uwagi na powyższe, zawieszenie postępowania w sprawie wprowadzenia zmian
w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek ewidencyjnych położonych
w obrębie [...] w wyniku podziału działki nr [...] nie jest zasadne, gdyż wpis powinien zostać dokonany na podstawie dokumentów z [...] r. Strona wskazała, że jej zdaniem, rozstrzygnięcie czy dokumenty z [...]r. posiadane przez Starostwo mogą stanowić podstawę wpisu do ewidencji gruntów i budynków, jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., dlatego też to Wójt prowadzący postępowanie wymagające wyjaśnienia kwestii czy dokumenty z [...] r. były podstawą do zmian wpisu, powinien zawiesić swoje postępowanie. Natomiast zawieszenie postępowania przez Starostę, uniemożliwi wydanie prawidłowej decyzji w kwestii rozstrzyganej przez Wójta. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. pozwala organowi prowadzącemu postępowanie na jego zawieszenie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jest to zagadnienie otwarte, tzn. takie które nie było przedtem przesądzone na właściwej drodze. W razie gdy związek ten nie występuje, zawieszenie postępowania nie jest dopuszczalne. Chodzi zatem o uzupełnienie okoliczności sprawy elementem, którego przed zawieszeniem postępowania jeszcze nie było.
W niniejszej sprawie uzgodnienie ewidencji gruntów i budynków z dokumentami z [...]r. nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wpis ten należy traktować jako prawomocne rozstrzygnięcie, które w postępowaniu podziałowym jest jednym z dowodów, na podstawie których stwierdza się, czy dany podział był przeprowadzony w [...]r. i czy wywarł skutki prawne. Gdyby ten problem prawny został rozstrzygnięty przed [...]r. tj. przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] przez Wójta [...], nie doszłoby do nieprawidłowego podziału nieruchomości dokonanego tą decyzją. Zawieszając postępowanie administracyjne, organ nie może kierować się przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej.
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 7b ust. 2 w zw. z art. 7d pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2227), oraz art. 138 § 1 pkt 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W rozpoznawanej sprawie zagadnieniem wstępnym nie jest, jak sugeruje strona, rozstrzygnięcie czy dokumenty z [...]r. posiadane przez Starostę [...] mogą stanowić podstawę do zmiany wpisu w ewidencji w ewidencji gruntów i budynków, a fakt ustalenia, która z wprowadzonych decyzji o podziale stanie się obowiązująca po zakończeniu wznowionego postępowania, które w tej sytuacji należy do kompetencji Wójta [...]. Starosta [...], stosownie do art. 7d pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jest odpowiedzialny za prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków. Jest więc organem tylko rejestrującym zmiany w ewidencji na podstawie decyzji administracyjnych. Zasadne jest więc postanowienie
o zawieszeniu postępowania przez organ I instancji, ponieważ zgodnie
z rozstrzygnięciem SKO sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez Wójta [...], a od decyzji tego organu zależne będzie utrzymanie bez zmian lub wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków przez Starostę [...]. Organ odwoławczy wskazał, że Wójt [...] pismem z dnia [...]r. poinformował o ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy, w związku z tym decyzja dotycząca zmiany w ewidencji gruntów i budynków zostanie wydana w terminie późniejszym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższe postanowienie I. M. zarzucił nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto, naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania i powtórzył argumenty podniesione już w zażaleniu. Wskazał, że organ odwoławczy nie wyjaśnił przesłanek jakimi się kierował przy wydaniu zaskarżonego postanowienia. Podział działki nr [...] dokonany na podstawie umowy przekazania gospodarstwa w [...]r. nie został ujęty w dokumentacji geodezyjnej, dlatego wystąpił do Starosty [...]z wnioskiem o uzupełnienie ewidencji gruntów i budynków o dokumentację techniczną wówczas sporządzoną. Gdyby ewidencja gruntów i budynków została w [...]r. właściwie odnotowana, to podział działki nr [...] w [...] r. nie musiałby zostać dokonany w takiej formie. Tak wykonany podział naruszył dodatkowo granicę zewnętrzną działki nr [...]. Przeprowadzone przez Starostę [...] postępowanie, wyjaśniłoby dlaczego dokumenty sporządzone w [...] r. dla działki nr [...]przez geodetę i przyjęte przez [...], nie zostały wprowadzone do ewidencji gruntów i budynków, pomimo że w stosunku do innych działek położonych w tej samej miejscowości, takie dokumenty stanowiły podstawę zmian w ewidencji. Skarżący wskazał, że jego zdaniem jest to zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależy, czy właściwie został dokonany podział działki w [...] r. Stosownie do art. 7d pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, starosta odpowiedzialny jest za prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, w tym dokonywanie zmian przyjętych do realizacji. W [...] r. osoba odpowiedzialna za dokonywanie zmian nie wprowadziła ich do ewidencji, mimo sporządzenia dokumentacji technicznej. W świetle powyższego, Starosta [...] jest zobowiązany do rejestrowania zmian, a w przypadku działki nr [...] tego nie uczynił. Dlatego to Wójt [...] powinien zawiesić prowadzone postępowanie do czasu zajęcia przez Starostę stanowiska w kwestii dokumentów sporządzonych w [...] r.
Zdaniem skarżącego naruszenie prawa materialnego w zaskarżonym postanowieniu polega na niewłaściwie dokonanej przez organy orzekające w sprawie interpretacji art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mianowicie, organy nie wykazały, by w niniejszej sprawie istniał związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem wniosku skarżącego o wprowadzenie do ewidencji gruntów i budynków dokumentów z [...]r. Nie wykazały, by wprowadzenie zmian
w ewidencji było niemożliwe przed zakończeniem postępowania dotyczącego decyzji podziałowej z [...]r. Postępowanie podziałowe musi być bowiem oparte o dane
z ewidencji gruntów i budynków, znajdującej się w zasobach [...]. Jeżeli dane zostaną wprowadzone do ewidencji, Wójt [....] będzie musiał je uwzględnić w prowadzonym postępowaniu o uchylenie decyzji podziałowej. Tak więc elementem wstępnym postępowania jest uzupełnienie ewidencji, a nie uchylenie decyzji
o podziale działki nr [....] r. Po zakończeniu postępowania przez starostę
i uzupełnieniu ewidencji, postępowanie o uchylenie decyzji z [...] r. będzie przeprowadzone w oparciu o wszystkie dokumenty mające wpływ na podjęcie decyzji w tym zakresie. Postępowanie prowadzone przez starostę, którego celem jest rozstrzygnięcie o istocie sprawy, tj. o uchyleniu decyzji podziałowej z [...] r. lub odmowie jej uchylenia, jest postępowaniem mającym na celu rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Tak więc rozpoznanie sprawy dotyczącej wprowadzenia dokumentów sporządzonych w [...] r. do ewidencji gruntów i budynków, nie jest uzależnione od postępowania prowadzonego przez Wójta [...] mającego na celu wyjaśnienie czy są podstawy do uchylenia decyzji o podziale działki nr [...]wydanej w [...]r. Rozpoznanie sprawy jest bowiem możliwe, bez konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji podziałowej. Dlatego to Wójt [...] powinien zawiesić postępowanie, gdyż ewidencja gruntów jest podstawą do stwierdzenia, czy dokonany podział uwzględniał wszystkie zapisy w niej ujęte.
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, w całości podtrzymując argumentację przytoczoną w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według kryterium zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania Sądu zakreślonych w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a) nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia skargi.
Z akt administracyjnych wynika, że podaniem z dnia [...] I. M. zwrócił się do Starosty [...] o "podjęcie działań zmierzających do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha położonej
w obrębie geodezyjnym [...], stanowiącej Jego własność". Skarżący we wniosku tym stwierdził, że w wyniku przeprowadzonego postępowania zatwierdzającego podział powyższej działki, zakończonego decyzją ostateczną Wójta [...]z dnia [...]. znak [...] zostały nieprawidłowo wytyczone granice tejże działki , ponieważ nie uwzględniono podziału przedmiotowej działki w [...]r. w trakcie przekazania gospodarstwa rolnego przez [...].
Wyjaśnić trzeba na wstępie, że będące przedmiotem skargi do Sądu postanowienie nie stanowi merytorycznego rozstrzygnięcia powyższego wniosku. Dlatego kontrolą sądową objęte być może wyłącznie zagadnienie zgodności
z prawem tego incydentalnego postanowienia.
Organy obu instancji nie wypowiadając się co do sposobu załatwienia sprawy uznały, że zaistniało w niej wywołane w toczącym się postępowaniem administracyjnym
o uchylenie w trybie wznowienia ostatecznej decyzji podziałowej z dnia [...]r. zagadnienie wstępne wymagające rozstrzygnięcia przez inny organ, co uzasadniało - zdaniem organów - zawieszenie postępowania administracyjnego
w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Z ustaleń organów nie wynika przy tym aby negowały twierdzenia strony o nie ujawnieniu w ewidencji podziału dokonanego w [...]r. Na tym tle powstał spór, bowiem w ocenie skarżącego relacja pomiędzy poszczególnymi okolicznościami jest odwrotna w stosunku do przyjętej w zaskarżonym postanowieniu. Mianowicie to rozstrzygnięcie jego wniosku stanowi zagadnienie wstępne, mające znaczenie dla toczącej się po wznowieniu postępowania, sprawy zakończonej decyzją ostateczną Wójta [...] z dnia [...]. zatwierdzającej podział przedmiotowej działki nr [...] położonej w [...].
W ocenie Sądu, stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu prawa nie narusza.
Stosownie do art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) pojęcie "ewidencja gruntów i budynków" oznacza jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami.
Ewidencję gruntów budynków prowadzą starostowie (art. 22 ust.1), których obowiązki w tym zakresie zostały określone w Rozdziale 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001r. Nr 38, poz. 454). Z § 44 pkt 2 tego rozporządzenia wynika, że do zadań Starosty związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów i budynków należy między innymi utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Zgodnie zaś z § 47 ust.1, aktualizacja operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych, przy czym w przypadku określonym w ust. 3 starosta przeprowadza w sprawie postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust.3 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne.
Podkreślenia wymaga, że omawiane uregulowanie prawnie posługując się wyrażeniem i wyrazem: "stan aktualności", "aktualizacja" niosą w sobie językową wskazówkę interpretacyjną, w świetle której należy przyjąć, że w trybie wskazany w art. 47 ust.1 lub 3 omawianego rozporządzenia można dokonać aktualizacji na podstawie przewidzianych przepisami dokumentów dotyczących zmian powstałych
w okresie późniejszym od stanów prawnych ujawnionych już w tej ewidencji.
Jeśli zatem starosta, jako właściwy organ ewidencyjny pierwszej instancji, powziął wiadomość o wznowieniu postępowania administracyjnego w przedmiocie podziału wskazanej przez skarżącego działki gruntu zakończonego ostateczną decyzją podziałową z dnia [...]., która to decyzja stanowiła podstawę chronologicznie rzecz ujmując ostatniego wprowadzenia danych do operatu ewidencyjnego, to podzielić trzeba stanowisko organu wynikające z zaskarżonego postanowienia. Stanowisko to wskazuje na to, że dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy wszczętej opisanym na wstępie wnioskiem ma znaczenie, czy ostateczna decyzja podziałowa z dnia[ ...] . pozostanie w obrocie prawnym, czy też zostanie wydana nowa decyzja odmiennie załatwiająca sprawę co do istoty.
Organ ewidencyjny tj. Starosta nie posiada bowiem kompetencji do rozstrzygania, które ze spornych dokumentów podlegają wprowadzeniu do ewidencji gruntów i budynków w ramach jej aktualizacji.
Z powyższych względów należało oddalić skargę na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.