II SA/Sz 1258/07

II SA/Sz 1258/07 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2008-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-12-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Danuta Strzelecka-Kuligowska
Henryk Dolecki /przewodniczący sprawozdawca/
Stefan Kłosowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 1,2,61  ust z dnia 27 marca  2003r. art 15,77,80,107 §1 kpc
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w S., działając na podstawie art. 138 § l pkt 2 kpa oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z.
i R. W., K. i P. W. oraz I. i T. W. od decyzji [...] z dnia [...] Prezydenta Miasta S. w sprawie ustalenia L. S. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w zabudowie szeregowej, na działkach nr [...],[...],[...] oraz [...] (fragment), przy ul. [...] w S. - uchyliło decyzję organu I instancji i odmówiło ustalenia L. S. warunków zabudowy.
W uzasadnieniu decyzji podano, że inwestor wnioskiem z dnia 19 listopada 2006r. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z niezbędną infrastrukturą.
Organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją [...] z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz
z niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w S. na działkach Nr [...],[...],[...] oraz [...]. Od tej decyzji odwołali się Z. i R. W. wnosząc o jej uchylenie, podnosząc, że grunt, na którym mają być posadowione budynki nie był badany pod względem poziomu wód gruntowych oraz sprawności urządzeń melioracyjnych i wodnych, a jest to teren o zniszczonej instalacji melioracyjnej. Wybudowanie zatem obiektów mieszkalnych spowoduje zalewanie piwnic i garaży. Poza tym organ I instancji przy budowie domu sąsiedniego przyjął konieczność uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, a w niniejszej sprawie uznał, że nie jest to obszar zabytkowy.
Odwołanie złożyli także W. K., W. P. oraz W. I. i W. T. - właściciele działki Nr [...] podnosząc, że decyzja narusza zasady dobrego sąsiedztwa, co do ustalenia wysokości elewacji frontowych, powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowych, linii zabudowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odnosząc się do podniesionych zarzutów stwierdziło, że zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza że w postępowaniu odwoławczym sprawa zostaje ponownie rozpoznana. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na rozstrzygnięcie sprawy, co do jej istoty, tj. co do inwestycji określonej we wniosku strony. Przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków m.in. aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy ( ... ) określa sposób ustalenia wymagań, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy oraz podstawowe pojęcia.
Zgodnie z art. 104 § 2 kpa decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Istotną wadą decyzji organu I instancji jest brak odniesienia do wniosku strony. W części graficznej wniosku dokładnie określono zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy 10 domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, usytuowanych w dwóch rzędach wzdłuż działek o powierzchni terenu 3498,20 m2 i projektowanej powierzchni zabudowy 871,00 m2 (tj. ok. 25 % powierzchni zabudowy).
W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, że wnioskodawca - inwestor zmienił wniosek. Zadaniem organu I instancji było zbadanie, czy dla tak określonej inwestycji jest możliwe ustalenie warunków zabudowy w oparciu o obowiązujące przepisy. Jednak organ ten ponownie nie odniósł się do wniosku strony ustalając warunki zabudowy dla budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ulicy [...] w S. na dz. nr [...],[...] i [...]
z pominięciem opisanej inwestycji we wniosku.
W decyzji z dnia [...] w pkt. IIa zapisano "wyznacza się obowiązującą linię zabudowy (wg załącznika graficznego - mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500) równoległą do granicy działki drogowej ul. [...], będącą przedłużeniem północnej krawędzi budynku na działce [...], na obowiązującej linii zabudowy, musi znajdować się najbardziej wysunięty w stronę ulicy narożnik elewacji frontowej, wyznaczający linię zabudowy elewacji frontowej prostopadłą do granicy pomiędzy działkami [...] i [...] oraz [...] i [...].
Przepis § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia stanowi, że obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Natomiast organ I instancji bezpodstawnie ustalił drugą linię zabudowy prostopadłą do granicy pomiędzy działkami, bowiem nie wskazał ani też nie zakreślił na zał. graficznym tej linii, która byłaby przedłużeniem linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.
Wyznaczenie linii zabudowy prostopadłej do granicy działek nie uzasadnia stwierdzenie zawarte w analizie (zał. do decyzji), że w obszarze analizowanym linie zabudowy wynikają z kąta tworzonego przez linie podziałów geodezyjnych pomiędzy działkami budowlanymi z osią ulicy [...].
W przepisie § 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy. Przepis ten wymieniając warunki, od których zależy wydanie decyzji o warunkach zabudowy odwołuje się do zabudowy sąsiedniej także co do linii, zabudowy już zrealizowanej (z obszaru analizowanego) a nie do podziałów geodezyjnych działek i ich granic. Z powyższego wynika, że nie jest możliwe ustalenie obowiązującej linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w postaci zabudowy szeregowej z linią zabudowy w głębi działek.
Poza tym określenie szerokości elewacji frontowych nastąpiło również
z naruszeniem § 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia, który stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20 %. Organ I instancji ustalił szerokość elewacji frontowych dla planowanej inwestycji na 12 m każda (z tolerancją do 20 %). Z wniosku i załączonej koncepcji wynika, że od strony frontu działek - ul. [...], są narożniki budynków pierwszego i piątego segmentu zabudowy szeregowej. To przesądza o tym, że nie jest możliwe ustalenie szerokości elewacji frontowych dla wszystkich segmentów, bowiem usytuowanie ich miałoby nastąpić w głębi działek a nie od strony frontu działek. Poza tym organ winien ustalić szerokość elewacji frontowych, uwzględniając w tej szerokości dopuszczalną tolerancję do 20 % tj. w określonej liczbowo szerokości, ponieważ § 6 cyt. rozporządzenia skierowany jest do organu orzekającego.
W konsekwencji organ II instancji przyjął, że ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji nie jest możliwe, bowiem nie spełnia wszystkich warunków, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie dla planowanej inwestycji obowiązującej linii zabudowy nie jest możliwe, bowiem brak jest zabudowy sąsiedniej, usytuowanej w głębi działek dającej możliwość wyznaczenia linii zabudowy dla segmentów usytuowanych w dwóch rzędach.
Nie jest możliwe także określenie szerokości elewacji frontowych segmentów usytuowanych w dwóch rzędach w głębi działek z uwagi na przepis nakazujący ustalenie szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki. Projektowana zabudowa przylega do frontu działek jedynie szczytami dwóch segmentów. Mając na uwadze art. 61 ust. 1 ustawy organ odwoławczy ograniczył się do zbadania linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, które stanowią wystarczającą podstawę do stwierdzenia, iż nie można ustalić warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył L. S. wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15, art. 77, 80, 107 § 1 i § 3 kpa oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 61 tej ustawy przez błędne zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, iż ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji nie jest możliwe.
Skarżący w uzasadnieniu skargi przywołał te elementy rozstrzygnięcia organu II instancji, z którymi podjął polemikę. Jego zdaniem organ nie przeanalizował i nie odniósł się do materiału dowodowego, naruszając w ten sposób art. 77 i 80 kpa. Uzasadnienie decyzji nie zawiera analizy i odniesienia się do analiz funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, które były sporządzone w trakcie rozpatrywania sprawy, od czasu złożenia wniosku inwestora, co uchybia art. 107 § 1 i § 3 kpa. Ostatnia z wykonanych analiz, z sierpnia 2007 r. stanowiąca załącznik opisowy do decyzji, wyznacza jedną linię zabudowy, równoległą do działki drogowej, co może być przyjęte jako wewnętrzna sprzeczność, ale jednoznacznie decyduje o tym, że organ I instancji wyznaczył jedną linię zabudowy. Inna analiza, a także bogaty materiał fotograficzny (k. 162-176 akt sprawy) odnoszą się do wyznaczenia, zbadania i określenia charakteru obszaru analizowanego, co wskazuje na staranność działania poprzedzającego wydanie decyzji i daje możliwość merytorycznej weryfikacji stanowiska zawartego w decyzji o warunkach zabudowy.
W ocenie skarżącego organ II instancji naruszył w sposób istotny art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko w razie łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 tej ustawy. Warunki wskazane w punktach 2 do 5 tego artykułu zostały spełnione. Zatem należało dokonać analizy treści art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy.
Zdaniem skarżącego bezsporne jest, że w art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy mowa jest o linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) i wszystkie te aspekty powinny być analizowane. Zadaniem organu, tak I jak i II instancji nie jest szczegółowe rozpatrywanie gabarytów zamierzonej inwestycji i jej rozmieszczenia na terenie przeznaczonym do zabudowania (objętym wnioskiem), lecz określenie pewnych "warunków progowych", co wynika z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z 24 VIII 2006 r., IV SA/Wa 252/05 (LEX nr 191978), w którym stwierdzono, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje, aby w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wskazywano konkretną lokalizację poszczególnych elementów planowanej inwestycji na działce objętej wnioskiem. Poza tym stanowisko skarżącego ma oparcie w następujących orzeczeniach: wyroku WSA w Warszawie
z 19 X 2005 r., VII SA/Wa 292/05 (LEX nr 191365) wskazującym, że "Zgodnie
z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a., organ administracji publicznej orzekający w postępowaniu odwoławczym nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, lecz zobowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. (...) Nie jest on również związany granicami odwołania zakreślonymi przez wnoszącą je stronę i nie może w związku z tym ograniczyć się tylko do rozpatrzenia zarzutów strony podniesionych w odwołaniu i dokonania oceny ich zasadności. Nie może także ograniczyć się do badania zgodności z prawem zakwestionowanej przez stronę decyzji, lecz powinien zbadać decyzję również
z punktu widzenia celowości, słuszności, gospodarności i rzetelności rozstrzygnięcia"; oraz wyroku NSA w Łodzi z 29 IV 1999 r., SA/Łd 112/98 (LEX nr 37240) - "Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji".
Odnośnie linii zabudowy, to w myśl § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, co jest prawidłowe
i niekwestionowane, także w uzasadnieniu organu II instancji. Uchylona decyzja tak właśnie stanowi, co wynika ze sformułowania słownego, linii wykreślonej na załączonej mapie oraz zapisu w załączniku opisowym. Niewykreślenie innej linii zabudowy, nieopisanie jej w załączniku a jedynie wymienienie w treści decyzji pozwala na usunięcie tej niekonsekwencji przez dokonanie zmiany treści rozpatrywanej decyzji, do czego jest uprawniony, a nawet zobowiązany organ odwoławczy. Niedokonanie tego stanowi naruszenia art. 15 kpa.
W kwestii szerokości elewacji frontowej to w myśl § 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia "Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy (...), a mówiąc o "froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działki (§ 2 pkt 5 cyt. rozporządzenia).
W sprawie bezsporne jest, że frontem działki jest ta jej część, która przylega do ul. [...], zatem elewacją frontową jest ta część elewacji, która znajduje się od strony tej ulicy. W konkluzji, organ II instancji bez żadnej podstawy faktycznej i prawnej zajął się nie kwestią ładu przestrzennego (zewnętrznych parametrów inwestycji, a sposobem zagospodarowania działki inwestycyjnej, co nie należało do jego kompetencji. Tym samym wykroczył poza zakres sprawy określony w decyzji
o warunkach zabudowy, do czego nie był uprawniony. Jak bowiem stwierdzono
w wyroku WSA w Warszawie z 1 III 2006 r., III SA/Wa 686/04, LEX nr 197581, "Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza decyzja bądź postanowienie wydane w pierwszej instancji".
Skarżący, celem pełnego odniesienia się do tez uzasadnienia zaskarżanej decyzji wskazał, że nie jest trafny zarzut braku odniesienia się do wniosku strony. Organ I instancji prawidłowo użył sformułowania "zespół budynków" zamiast "dziesięć budynków mieszkalnych, którą to zmianę uzasadnił na wstępie "wyników analizy..." z sierpnia 2007 r. Jest to zgodne z linią orzecznictwa sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z 25.01.2006 r., IV SAlWa 1665/05 (LEX nr 196469). W uzasadnieniu którego stwierdzono, że "Biorąc zatem pod uwagę, iż inwestor wobec braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, często nie jest w stanie dokładnie przewidzieć, jaką zabudowę na wskazanym obszarze można dopuścić i co wyniknie z analizy, która zostanie przeprowadzona, nie może ponosić negatywnych tego konsekwencji. Wniosku jego nie powinno się zatem interpretować zbyt sztywno. Wystarczy jednak, jeśli inwestor potwierdzi, że realizację inwestycji tego samego typu (budynku mieszkalnego) zakreśloną w decyzji sporządzonej w oparciu o przeprowadzona analizę akceptuje".
Zdaniem skarżącego rozpatrując wszelkie kwestie wynikające z ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy przede wszystkim mieć na względzie cele jakie przez tę ustawę mają być zrealizowane. W art. 1 ust. 1 pkt. 2 ustawa stanowi, że "ład przestrzenny i zrównoważony rozwój jest "podstawą działań podejmowanych na mocy ustawy. W art. 2 przez pojęcie "ładu przestrzennego" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Odpowiedź na pytanie, co należy rozumieć pod pojęciem harmonijnej całości w tej sprawie nie została rozważona przez organ II instancji, a ma to zasadnicze znaczenie dla oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy oraz prawidłowości decyzji organu I instancji. Zarówno doktryna jak i bogate orzecznictwo dają jednoznaczną odpowiedź w tej materii.
Te wytyczne umknęły uwadze organu odwoławczego, co w połączeniu ze wskazanymi naruszeniami prawa doprowadziło do nieprawidłowego rozstrzygnięcia.
W doktrynie wyrażany jest pogląd, iż "Stan niemożności" wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, a co zatem idzie, możliwość wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, wystąpi jedynie wówczas, gdy w stosunku do istniejącego i planowanego sposobu zagospodarowania terenu obowiązywać będzie przepis prawa powszechnie obowiązującego uniemożliwiający usytuowanie projektowanego zamierzenia w sąsiedztwie istniejących obiektów, (D.R. Kijowski: "Zabudowa nieruchomości na terenach nie objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego", CASUS 2005/3/11 – t. 8), który określa skrajność kwestionowanego rozstrzygnięcia. Podsumowując, skarżący stwierdził, iż całość zebranego materiału, którym dysponował organ odwoławczy była wystarczająca do określenia wszystkich uwarunkowań inwestycji i wydania warunków zabudowy, co prawidłowo zostało dokonane przez organ I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego należy stwierdzić, że w toku postępowania administracyjnego nie naruszono art. 15 kpa. Organ odwoławczy wydając decyzję wskazał jako jej podstawę prawną art. 138 § 1 pkt 2 kpa dający uprawnienie do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości albo w części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy.
Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i organ odwoławczy ponownie rozstrzyga sprawę rozstrzygniętą już decyzją organu I instancji, a zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Przyjęcie takiej reguły nie pozbawia jednak organu odwoławczego funkcji kontrolnej, a poza tym nie oznacza, że organ odwoławczy musi powtórzyć w całości postępowanie, które wcześniej przeprowadził organ I instancji, jeżeli przyjmuje te ustalenia, lub ich część jako podstawę rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy ocenił ustalenia przyjęte w postępowaniu przed I instancją w kwestii linii zabudowy, lecz ocenił je odmiennie, jako nie dające podstawy do ustalenia takich warunków zabudowy, o które ubiegał się inwestor. Wbrew podniesionemu zarzutowi, nie wykreślenie innej linii zabudowy nie stanowi naruszenia art. 15 kpa, ponieważ organ odwoławczy nie musiał tego czynić, skoro uznał, że w warunkach tej konkretnej sprawy, spełnienie warunku kontynuacji zabudowy nie jest możliwe z uwagi na formę planowanej inwestycji i treść zgromadzonego materiału procesowego.
Tak więc organ odwoławczy ponownie rozpoznał sprawę, zrealizował zasadę dwuinstancyjności, nie naruszył granic wyznaczonych przedmiotem sprawy ale odmiennie rozstrzygnął sprawę.
Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przepisów art. 77 i 80 kpa, jak również art. 107 § 3 kpa. Organ odwoławczy wskazał, że ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji nie jest możliwe, ponieważ nie spełnia wszystkich warunków, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie dla planowanej inwestycji obowiązującej linii zabudowy nie jest możliwe, z uwagi na brak zabudowy sąsiedniej, usytuowanej w głębi działek, dającej możliwość wyznaczenia linii zabudowy dla segmentów usytuowanych w dwóch rzędach. Nie jest możliwe też określenie szerokości elewacji frontowych segmentów usytuowanych w dwóch rzędach w głębi działek z uwagi na przepis nakazujący ustalenie szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki. Projektowana zabudowa przylega do frontu działek szczytami tylko dwóch segmentów. Z uwagi na treść art. 61 ust. 1 ustawy organ odwoławczy ograniczył się do zbadania linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej i przyjął, że w przedmiotowej sprawie brak podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
Taka konkluzja jest niekorzystna dla skarżącego, ale nie świadczy o naruszeniu przez organ wskazanych w skardze przepisów proceduralnych. Organ wskazał na ustalenia faktyczne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia i na treść przepisów o planowaniu przestrzennym.
W kwestii zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 1 i 2 oraz 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy stwierdzić, że art. 1 cyt. ustawy to przepis ogólny wyznaczający jej zakres przy uwzględnieniu przesłanki ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju jako podstawy działań organów właściwych w sprawach zagospodarowania przestrzennego. Treści tego przepisu nie naruszono, ponieważ zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy orzekały w zakresie przyznanych im kompetencji, aczkolwiek doszły do odmiennych wniosków, jeżeli idzie o dopuszczalność kształtowania ładu przestrzennego w sposób planowany przez inwestora. Natomiast art. 2 pkt 1 zawiera definicję legalną (ustawową) pojęcia "ład przestrzenny" i brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że organ odwoławczy, w treści swojej decyzji, nadał temu pojęciu inne niż ustawowe znaczenie. Nie wykazał tego również skarżący.
Co do braku "odniesienia się do wniosku strony" należy wskazać, że inwestor w piśmie - wniosek o ustalenie warunków zabudowy, z dnia 16 XI 2006 r. (data wpływu) wniósł o ustalenie tych warunków dla dziesięciu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej.
Na tak sformułowany wniosek organ I instancji ustalił warunki dla "zespołu" budynku jednorodzinnych, co zakwestionował organ odwoławczy stwierdzając, że jest to niezgodne z wnioskiem inwestora. Podważając w tej części stanowisko organu odwoławczego skarżący stwierdził, że wniosku inwestora nie powinno interpretować się zbyt sztywno, ponieważ wystarczy, jeżeli inwestor potwierdzi realizację inwestycji tego samego typu, np. budynku mieszkalnego.
Ze stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić. Postępowanie
w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wszczynane jest na wniosek (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 cyt. ustawy). Wniosek określa zatem, jaką inwestycję chce realizować inwestor i wyznacza granice przedmiotu rozstrzygnięcia organu.
W rozpoznawanej sprawie inwestor składając wniosek jednoznacznie wskazał, że planowana inwestycja to dziesięć budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i wnioskiem tym organ był związany. Pojęcie "zespół budynków" jest ogólne. Może zatem być ich kilka, lub kilkadziesiąt. Wbrew temu, co twierdzi skarżący, organ rozpatrujący sprawę, dysponując jednoznacznym wnioskiem inwestora, nie może ustalać warunków zabudowy, dla innej, tylko ogólnie opisanej inwestycji. Ilość budynków to również element ładu przestrzennego i ma istotne znaczenie, czy na danym terenie będzie wzniesionych, np. dziesięć, czy sto budynków, co wpływa na powierzchnię zabudowy. Takie rozwiązanie przyjął ustawodawca wskazując, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy). Skoro w ustawie wskazuje się na takie, m.in. elementy jak funkcja, parametry, gabaryty, intensywność wykorzystania terenu, to nie można przyjąć, że dopuszczalne jest ogólne wskazanie cech planowanej inwestycji. Potwierdza to także treść przepisów wykonawczych do powołanej ustawy, a przede wszystkim § 1 pkt 1-5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).
Odnośnie zarzutu naruszenia przez organ przepisu art. 61 cyt. ustawy trzeba wskazać, że to zagadnienie stanowi istotę sporu w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji ustalił, w pkt IIa swojej decyzji, że obowiązująca linia zabudowy jest równoległa do granicy działki drogowej ul. [...], będąca przedłużeniem północnej krawędzi budynku na działce [...], a na obowiązującej linii zabudowy musi znajdować się najbardziej wysunięty w stronę ulicy narożnik elewacji frontowej, wyznaczający linię zabudowy elewacji frontowej prostopadłą do granicy pomiędzy działkami [...] i [...] oraz [...] i [...].
Organ odwoławczy zakwestionował takie ustalenie i wskazując na treść § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia stwierdził, że doszło do ustalenia drugiej linii zabudowy prostopadłej do granicy pomiędzy działkami, ponieważ nie wskazano ani też nie zakreślono na załączniku graficznym tej linii, która byłaby przedłużeniem linii istniejącej zabudowy na sąsiednich działkach. Takiego stanowiska organu I instancji nie uzasadnia, w ocenie organu odwoławczego, ani stwierdzenie zawarte w Analizie, odsyłające do linii podziałów geodezyjnych, ani też treść przepisu regulującego wyznaczenie linii zabudowy, nakazującego uwzględnić linię zrealizowanych inwestycji.
Dokonując kontroli legalności (zgodności z prawem) stanowiska organu odwoławczego należy stwierdzić, że nie narusza ono obowiązujących przepisów. Wyznaczenie linii zabudowy następuje zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy oraz § 4 powołanego rozporządzenia, które stanowią, że jest ona przedłużeniem linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich - w rozpoznawanej sprawie północnej krawędzi budynku na działce [...]. Nie ulega też wątpliwości, że front działek znajduje się od strony ul. [...].
Z treści powołanych przepisów wynika, że wyznaczenie linii zabudowy planowanej inwestycji oznacza nakaz ustalenia odległości pomiędzy frontową częścią inwestycji a pasem drogowym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 II 2007 r., IV SA/Wa 2163/06).
Jednak organ I instancji wyznaczył obowiązującą linię zabudowy, równoległą do granicy działki drogowej ul. [...], przyjmując, że warunek zachowania obowiązującej linii zabudowy będzie spełniony, jeżeli na niej znajdować się będzie najbardziej wysunięty w stronę ulicy narożnik elewacji frontowej, wyznaczający linię zabudowy elewacji frontowej prostopadłą do granicy pomiędzy działkami. Tak więc w decyzji organu I instancji wyznaczona jest obowiązująca linia zabudowy, a także "linia zabudowy elewacji frontowej", prostopadła do granicy pomiędzy działkami.
W tej sytuacji, nawet gdyby przyjąć, że spełnienie wymogu zachowania obowiązującej linii zabudowy polega na usytuowaniu na niej tylko narożnika budynku, to można byłoby to odnieść jedynie do dwóch budynków, pierwszego i piątego. Planowana inwestycja ma jednak polegać na wzniesieniu 10 budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, a zatem warunek zachowania obowiązującej linii zabudowy musi być spełniony w stosunku do wszystkich budynków, a nie tylko dwóch, jak wskazał to organ I instancji. Zakwestionowanie tego ustalenia przez organ odwoławczy było więc uzasadnione.
W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.