II SA/Sz 1120/22

II SA/Sz 1120/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-03-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
III OSK 1539/23 - Wyrok NSA z 2023-08-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par.2, art. 189g par.1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 916
art . 84, art. 90
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151a par.2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie : Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty naliczonej decyzją oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm. - dalej "k.p.a.") w związku z art. 83 ust. 1- 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916 ze zm. - dalej "u.o.p.") - po rozpatrzeniu odwołania E. Spółka z o.o. z siedzibą w P. (dalej "Spółka" lub "strona") od decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] marca 2022 r. odmawiającej umorzenia opłaty naliczonej w pkt 2 decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak [...] oraz zobowiązującej Spółkę do uiszczenia opłaty w wysokości [...] zł na konto Gminy Miasto S. – uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Spółka decyzją z dnia [...] maja 2014 r. uzyskała zezwolenie na usunięcie 91 sztuk drzew z różnych gatunków, za które została naliczona opłata w wysokości [...] zł i odroczona na okres 3 lat w zamian za dokonanie nasadzeń rekompensacyjnych w ilości 91 sztuk w terminie (przedłużonym ostatecznie decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r.) do dnia 31 grudnia 2015 r.
Organ I instancji w dniu 16 listopada 2016 r. przeprowadził oględziny celem potwierdzenia wykonania nasadzeń przez stronę podczas których potwierdzono wykonanie nasadzeń, zgodnie z projektem stanowiącym załącznik do decyzji z dnia [...] maja 2014 r.
Po wszczęciu postępowania w sprawie umorzenia naliczonej i odroczonej opłaty za usunięcie drzew, w dniu 19 września 2019 r. odbyły się kolejne oględziny. W wyniku tych oględzin stwierdzono, iż 10 sztuk drzew z 91 nie zachowało żywotności, a 63 sztuki zostały usunięte. Dodatkowo ustalono, że usunięcia drzew dokonał Wydział Infrastruktury i Zieleni Miejskiej, bowiem w 2018 r. stwierdzono ich zły stan sanitarny: były suche, połamane i szpeciły pas drogowy.
Nadto, w toku postępowania organ I instancji ustalił, że nasadzenia zostały zlecone do wykonania przez E. 1 S.A. (jako podwykonawcy strony) firmie M. Spółka z o.o. z O.. Na potwierdzenie ww. okoliczności przedłożone do akt zostało oświadczenie podwykonawcy oraz kopia zamówienia nr [...] z dnia 12 października 2016 r., na podstawie którego dalszy podwykonawca wykonał nasadzenia oraz został zobowiązany do ich 3 letniej pielęgnacji. Innych dowodów na potwierdzenie ww. okoliczności organowi nie udało się uzyskać. Natomiast Spółka zaprzecza jakoby nasadzenia zostały wykonane dopiero w październiku 2016 r. nie przedkładając na tę okoliczność żadnych dowodów ani szczegółowych wyjaśnień, również co do kwestii wywiązania się z obowiązku dbania o należytą pielęgnację dokonanych nasadzeń. Dodatkowo, w dniu 1 kwietnia 2021 r. strona złożyła wniosek o umorzenie postępowania, wskazując jako podstawę przedawnienie obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu usunięcia drzew.
Wobec uznania, że nasadzenia zostały wykonane po terminie organ I instancji zastosował w przedmiotowym postępowaniu art. 84 ust. 7 u.o.p. i decyzją z dnia [...] marca 2022 r. odmówił Spółce umorzenia opłaty w wysokości [...] zł naliczonej w decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. i zobowiązał do uiszczenia opłaty na konto bankowe Gminy Miasta S. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca opłatę stała się ostateczna.
Spółka w odwołaniu od tej decyzji zarzuciła organowi I instancji naruszenie:
- art. 105 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania w całości z uwagi na jego bezprzedmiotowość spowodowaną upływem terminu przedawnienia obowiązku uiszczenia opłaty w oparciu o treść art. 87 ust. 1 u.o.p.,
- art. 7, art. 8 § 1, art. 7a § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1, art. 80 § 1, art. 81a § 1 i art. 84 §1 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że do realizacji obowiązku nasadzeń doszło dopiero w październiku 2016 r. pomimo braku jednoznacznych dowodów na tę okoliczność, błędne uznanie, że strona nie dokonała nasadzeń zastępczych zgodnie z decyzjami, niedostateczne wyjaśnienie sprawy w szczególności brak ustalenia przyczyn nieprzeprowadzenia kontroli nasadzeń w dniu 10 sierpnia 2016 r., brak ustalenia stanu sanitarnego drzew na dzień 1 września 2019 r. oraz braku ustalenia przyczyn usunięcia drzew przez pracowników Wydziału Infrastruktury i Zieleni Miejskiej, nieprawidłowe zawiadomienie strony o oględzinach i przeprowadzenie oględzin bez jej udziału,
- art. 87 ust. 1 u.o.p. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że obowiązek uiszczenia opłaty nie uległ przedawnieniu, mimo upływu terminu przedawnienia,
- art. 84 ust. 7 u.o.p. poprzez jego zastosowanie w sprawie, mimo że nie zachodzi sytuacja określona w tym przepisie, tj. niewykonanie nasadzeń zastępczych,
- art. 84 ust. 4 u.o.p. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i nieumorzenie opłaty za usunięcie drzew i krzewów.
Kolegium rozpatrując sprawę na skutek wniesionego odwołania zwróciło uwagę na nowelizację przepisów ustawy o ochronie przyrody dokonaną ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045) i wywiodło, że obecnie właściwym do wydania decyzji o umorzeniu opłaty lub jej pobraniu w przypadku niewykonania przez adresata decyzji nałożonych obowiązków w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy (tj. dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. [...] oraz dz. nr [...]) będzie Marszałek Województwa Z. na podstawie art. 90 ust. 2 u.o.p. Oznacza to zatem, że Prezydent Miasta S. nie był wyłącznie właściwy w przedmiotowej sprawie, a zatem decyzja organu pierwszej instancji "została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości" (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Z tej już tylko przyczyny zaskarżona decyzja organu I instancji musiała zostać uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania.
Kolegium za niezasadne uznało zarzuty naruszenia art. 87 ust. 1 u.o.p. i art. 105 k.p.a. wskazujące na upływ terminu przedawnienia. Wyjaśniło, że w przepisach art. 84 oraz art. 87 u.o.p. ustawodawca nie uregulował terminu do wydania decyzji w sprawie umorzenia bądź pobrania opłaty w związku z brakiem realizacji nasadzeń kompensacyjnych, dlatego też zastosowanie będzie miał w tym wypadku ogólny przepis art. 189g § 1 k.p.a., który stanowi, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. W ocenie Kolegium, opłata przeliczana zgodnie z dyspozycją art. 87 ust. 4 u.o.p. w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych wpisuje się w definicję administracyjnej kary pieniężnej uregulowaną w k.p.a. W tych okolicznościach, skoro nasadzenia kompensacyjne nie zachowały żywotności, co zostało stwierdzone przez organ 19 września 2019 r., to ewentualny termin do nałożenia/przeliczenia opłaty z tego tytułu upłynie więc w 2024 r.
Organ odwoławczy nadmienił, że nawet gdyby uznać za stroną, że postępowanie wszczęte na podstawie art. 84 ust. 1 u.o.p. jak i postępowanie wszczęte na podstawie art. 84 ust. 7 u.o.p. dotyczą tej samej opłaty, która przedawnia się z upływem 14 dni, od dnia którym decyzja udzielająca zezwolenie na usunięcie drzewa stała się ostateczna, to wobec odroczenia płatności opłaty ustalonej w tej decyzji nie można przyjąć, że termin przedawnienia w ogóle rozpoczął swój bieg, ponieważ opłata nigdy nie stała się wymagalna. Zdaniem Kolegium, przepis art. 87 ust 1 u.o.p, który stanowi, że obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w art. 84 ust. 1, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku, w którym upłynął termin uiszczenia opłaty, dotyczy terminu przedawnienia obowiązku jej uiszczenia w sytuacji gdy organ ma możliwość jej realnego wyegzekwowania od podmiotu zobowiązanego. Odroczenie terminu wykonania obowiązku czy rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych powodują brak wymagalności obowiązku.
Dalej organ wskazał, że odroczenie terminu płatności, o którym mowa w art. 84 ust. 3 u.o.p., powoduje konieczność powrotu do sprawy po upływie terminu odroczenia, celem zbadania, czy nałożony obowiązek został wykonany, a jeśli tak, to czy przesadzone lub nasadzone zastępczo drzewa lub krzewy zachowały żywotność, a jeśli nie, to z jakiej przyczyny. Przewidziana w art. 84 ust. 5 u.o.p. odpowiedzialność za niezachowanie żywotności drzew uzależniona jest od winy posiadacza nieruchomości. Wykazanie zatem wymogu dochowania należytej staranności przy dokonywaniu czynności, zwalnia od tej odpowiedzialności. W przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem (art. 84 ust. 7). Sytuacja niewykonania nasadzeń zastępczych zgodnie z zezwoleniem wystąpi jednak również w przypadku, gdy wprawdzie nasadzeń zastępczych dokonano, jednak nastąpiło to po upływie terminu wyznaczonego w zezwoleniu.
Kolegium podkreśliło, że rację ma organ I instancji podnosząc, że to strona powinna wykazać istotne dla siebie fakty, których ustalenie umożliwi zastosowanie przez organ dobrodziejstwa umorzenia naliczonej opłaty. Nie oznacza to jednak, że Prezydent zwolniony został z konieczności oparcia podejmowanego rozstrzygnięcia na niebudzącym wątpliwości, wystarczającymi i przekonywującym materiale dowodowym, który w ocenie Kolegium nadal nie może być uznany za kompletny. Z całą pewnością nie zostało bowiem ustalone, że:
- na dzień 1 stycznia 2016 r. nasadzenia kompensacyjne nie zostały przez stronę zrealizowane,
- na dzień usunięcia 63 drzew przez pracowników Wydziału Infrastruktury i Zieleni Miejskiej (lipiec 2019 r.) drzewa posadzone przez skarżącą nie zachowały żywotności.
Wykazanie ww. okoliczności ciąży na organie administracji. Jednocześnie
w sytuacji, gdy organ ustali, że na dzień 1 stycznia 2016 r. nasadzenia kompensacyjne nie zostały zrealizowane, zbędnym będzie przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność czy i z jakiego powodu nasadzenia nie zachowały żywotności, a w szczególności, iż nie zachowały jej z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości.
Ustalenia, że doszło do przekroczenia terminu 31 grudnia 2015 r. do wykonania nasadzeń kompensacyjnych organ I instancji oparł jedynie na treści pisma E. 1 S.A. i zleceniu z dnia 12 października 2016 r., które może rzeczywiście wskazywać na wykonanie nasadzeń po terminie, jednak dokument ten pochodzi od innego podmiotu niż strona, a brak jest w aktach sprawy umowy łączącej stronę z rzekomym podwykonawcą. Jednocześnie Spółka podniosła, że była gotowa do oględzin nasadzeń już w sierpniu 2016 r., co rzeczywiście wynika z akt postępowania. W sytuacji odmowy udziału w oględzinach w sierpniu 2016 r. organ I instancji powinien dokonać kontroli nasadzeń samodzielnie bez udziału strony, w szczególności że nasadzenia zostały wykonane zgodnie z projektem, w miejscu organowi znanym i ogólnodostępnym. Zaniechanie organu w tym zakresie nie może obecnie obciążać strony postępowania.
Kolegium zaznaczyło, że choć w toku rozpoznania sprawy nie udało się przesłuchać żadnych świadków ani uzyskać od prawdopodobnego podwykonawcy dokumentów pozwalających do wyjaśnienie tej kwestii, to nie jest jednak tak jak uznał organ I instancji, że w sytuacji gdy świadkowie mający wiedzę na temat wykonania obowiązku nasadzeń przez skarżącą nie stawią się w organie celem złożenia zeznań, organ prowadzący postępowanie nie ma innych możliwości do uzyskania tego dowodu. Uszło uwadze organu I instancji, że przepis art. 88 k.p.a. daje organowi możliwość zastosowania w takim wypadku dodatkowych środków przymusu. Do środków takich należą grzywna w celu przymuszenia (do wysokości 50.000 zł) oraz przymus bezpośredni, który polega na doprowadzeniu do wykonania obowiązku drogą zagrożenia zastosowania lub drogą zastosowania bezpośrednio skutecznych środków, nie wyłączając siły fizycznej, w celu usunięcia oporu zobowiązanego i oporu innych osób, które stoją na przeszkodzie wykonaniu obowiązku.
Kolegium zwróciło również uwagę, że w piśmie E. 1 S.A. z dnia 29 listopada 2019 r., do którego załączono zlecenie wynika, że cyt.: "Nasadzenia zostały wykonane poprawnie i odebrane w obecności pracownika Urzędu Miasta [...]", stąd organ powinien ustalić zatem kto z ramienia urzędu miasta był obecny podczas odbioru nasadzeń.
Ponadto w podobnej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
w wyroku z dnia 9 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 716/17 uznał za wiarygodny
i miarodajny dowód ze zdjęć satelitarnych ze strony Google z danego miesiąca i roku na okoliczność niewykonania nasadzeń zastępczych w terminie wynikającym z decyzji. W sytuacji gdy organowi nie uda się pozyskać zdjęcia w ten sposób, może zwrócić się do twórców aplikacji o udostępnienie takiego zdjęcia z konkretnej daty z bazy danych.
Kolegium zaznaczyło, że jeżeli w toku ponownego rozpoznania sprawy organ ustali, że nasadzenia zostały wykonane w terminie określonym w zezwoleniu to zobowiązany będzie do ustalenia, że na dzień usunięcia 63 drzew przez pracowników Wydziału Infrastruktury i Zieleni Miejskiej drzewa posadzone przez stronę nie zachowały żywotności. To, że drzewa były uschnięte nie oznacza automatycznie, że były martwe. Postępowanie dowodowe nie zostało uzupełnione o żadną dodatkową dokumentację zdjęciową (załączone do pisma z dnia 22 stycznia 2020 r. zdjęcia są nieczytelne, nie wynika z nich gdzie zostały zrobione i co przedstawiają) protokoły, czy zeznania świadków ani opinię osoby kompetentnej do oceny takiego stanu rzeczy.
W końcowej części uzasadnienia organ II instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien przekazać ją w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasto S. według właściwości określonej w art. 90 ust. 2 u.o.p., a także podjąć kolejną próbę wyjaśnienia spornych okoliczności, tym razem z zastosowaniem wszystkich możliwych środków przewidzianych przez k.p.a., w tym środków przymusu bezpośredniego opisanych w art. 88 k.p.a., a także wszelkich dostępnych dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.).
Spółka zaskarżyła wyżej opisaną decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecie. W sprzeciwie decyzji tej zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem:
- decyzja organu pierwszej instancji dotknięta jest wadą nieważności polegającą na wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wobec czego organ odwoławczy powinien uchylić tą decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, czyli wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.,
- decyzja organu pierwszej instancji nakłada na stronę obowiązek uiszczenia opłaty, który uległ przedawnieniu, wobec czego organ odwoławczy powinien uchylić tą decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, czyli wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
W uzasadnieniu sprzeciwu Spółka podniosła, że obecnie właściwym do wydania decyzji, o której mowa w art. 84 ust. 4-7 u.o.p., będzie Marszałek Województwa Z., a zatem zachodzi przesłanka nieważności, uzasadniająca umorzenie postępowania organu I instancji. Dalej powołując się na art. 87 ust. 1 i ust. 3 u.o.p. wskazała, że skoro 14-dniowy termin do wniesienia opłaty, o której mowa w decyzji z dnia [...] maja 2014 r, upłynął w dniu 11 czerwca 2014 r., to termin przedawnienia minął 31 grudnia 2019 r., a uwzględniając zmianę decyzji najpóźniej minął z upływem 2020 r. Zaakcentowała, że taki sposób rozumienia przepisów znajduje potwierdzenie w poglądach doktryny i judykatury w których podnosi, że brak unormowania przerwania biegu przedawnienia w u.o.p. oznacza, że biegnie on również w okresie odroczenia terminu płatności (tak K. Gruszecki w komentarzu do art. 87 u.o.p. oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt II SA/Po 106/18). Ponadto, nie zgodziła się z oceną Kolegium jakoby zastosowanie w sprawie miał ogólny przepis art. 189g § 1 k.p.a., jak również ze stwierdzeniem, że termin przedawnienia nie rozpoczął biegu, gdyż opłata nigdy nie stała się wymagalna. Podkreśliła, że przepisy u.o.p. zawierają regulacje szczególne względem przepisów k.p.a.
1. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Na mocy powołanego przepisu organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje więc wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.
Oceniając przyczyny wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonej decyzji kasatoryjnej stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a.
Na gruncie badanej sprawy, bezsporne jest, że zastosowanie znajdowały przepisy ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, która znowelizowała m.in. treść art. 84 i 90 u.o.p. Przepisy te określają zakres postępowania wyjaśniającego jak i właściwość organu.
W kontekście powyższego zgodzić trzeba się z Kolegium, że organ I instancji prowadząc postępowanie administracyjne nie wyjaśnił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.
Jak wynika z akt administracyjnych decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Prezydent Miasta S. zezwolił Spółce na usunięcie 91 sztuk drzew rosnących na nieruchomościach nr [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] i ustalił za usunięcie tych drzew opłatę w wysokości [...] zł, jednocześnie odraczając jej uiszczenie na okres 3 lat w zamian za zastąpienie usuwanych drzew nowymi nasadzeniami zawartymi w projektach nasadzeń stanowiących załącznik do decyzji. Pierwotny termin usunięcia drzew (określony do 31 grudnia 2014 r.) i dokonania nasadzeń zastępczych (określony do 30 czerwca 2014 r.) został zmieniony decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. w ten sposób, że wyznaczono go do dnia 31 grudnia 2015 r.
W myśl art. 84 ust. 3 u.o.p., w przypadku naliczenia opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu oraz uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od przesadzenia tego drzewa lub krzewu albo wykonania nasadzeń zastępczych, organ właściwy do wydania zezwolenia odracza termin uiszczenia opłaty za jego usunięcie na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na jego przesadzenie lub wykonanie nasadzeń zastępczych. Jeżeli przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu (ust. 4).
Z kolei jeżeli przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy, albo część z nich, nie zachowały żywotności po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zachowały żywotności (ust. 5). Również w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem (ust. 7).
W świetle zacytowanych przepisów nie budzi wątpliwości, że konsekwencją odroczenia decyzją z dnia [...] maja 2014 r. terminu płatności jest konieczność powrotu sprawy na drogę postępowania administracyjnego po upływie terminu odroczenia w celu ustalenia, czy nasadzenia zostały wykonane zgodnie z warunkami i terminem wskazanym w decyzji oraz czy zachowały żywotność, a jeśli nie, to z jakiej przyczyny.
Organ I instancji w oparciu o pismo podwykonawcy Spółki z dnia 21 listopada
2019 r. i załączonego do niego zamówienia z dnia 12 października 2016 r. uznał za udowodnione, że nasadzenia zostały dokonane z przekroczeniem terminu wyznaczonego ww. decyzją. W zamówieniu tym podwykonawca zlecił dalszej firmie wykonanie nasadzeń zastępczych zgodnie z decyzją nr [...] wraz z załącznikami określając termin realizacji do końca października 2016 r. Natomiast w piśmie z dnia 21 listopada 2019 r. podwykonawca oświadczył wprost, że nasadzenia wykonano w ramach zlecenia. W tej sytuacji wyjaśnienia wymagało, czy nasadzenia faktycznie były efektem realizacji ww. zamówienia, bo jeśli tak - to oczywistym jest, że wykonano je po terminie określonym decyzją. Analiza akt sprawy potwierdza, że organ I instancji na tą okoliczność nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego, gdyż nie uzyskał ani od strony ani od podwykonawcy stosownej dokumentacji, czy wyjaśnień, w tym nie udało mu się przesłuchać pracowników podwykonawcy jako świadków. Trafnie wskazał organ odwoławczy, że braki w tej mierze powinny zostać uzupełnione, chociażby poprzez skorzystanie z możliwości nałożenia na świadków, którzy nie stawili się na przesłuchanie, grzywny czy też środków przymusu przewidzianych w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w tym nawet przymusu bezpośredniego) jak i pozyskanie stosownej dokumentacji zdjęciowej (np. z aplikacji Google) oraz wyjaśnień pracownika urzędu miasta, który był obecny podczas odbioru nasadzeń. W przypadku wyczerpania środków dowodowych lub z powodu ich braku organ może także przesłuchać stronę, gdyż nie jest ona zwolniona z obowiązku współdziałania z organami w wyjaśnieniu sprawy. Podobnie ewentualna ocena, czy na dzień usunięcia drzew przez Wydział Infrastruktury i Zieleni Miejskiej były one żywotne wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego.
Rację ma także organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Przy czym dostrzec należy, co umknęło Spółce, że wadą tą dotknięta była tylko część decyzji, nie zaś jej całość.
Według art. 90 ust. 1 u.o.p. czynności, o których mowa w art. 83-89, w zakresie, w jakim są one wykonywane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy - z wyjątkiem nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu - wykonuje starosta. Jeżeli natomiast prezydent miasta na prawach powiatu sprawuje funkcję starosty (tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie) czynności, o których mowa w art. 83a ust. 1 u.o.p., wykonuje marszałek województwa (art. 90 ust. 2 tej u.o.p.).
Znajdujące się w aktach administracyjnych wydruki z ewidencji gruntów potwierdzają, że właścicielem objętych zezwoleniem na usunięcie drzew z działek o nr [...], [...] i [...] jest Gmina Miasto S., z kolei z działek o nr [...] i [...] - Skarb Państwa. Oznacza to tym samym, że Prezydent pozostaje nadal właściwy do rozpoznania sprawy odroczonej opłaty za usunięcie drzew z nieruchomości, których właścicielem jest Skarb Państwa, natomiast jedynie w stosunku do pozostałych działek sprawa powinna zostać przekazana przez organ I instancji do rozpoznania Marszałkowi Województwa Z..
Wbrew twierdzeniom Spółki, podzielić należy stanowisko Kolegium, że obowiązek uiszczenia opłaty nie uległ przedawnieniu, choć argumentacja organu w tej mierze nie do końca jest prawidłowa.
Powołany przez organ art. 189g § 1 k.p.a. normuje kwestię przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Tymczasem przepisy ustawy o ochronie przyrody zawierają regulacje szczególne względem przepisów k.p.a. w zakresie przedawnienia. Co istotne, przedmiotem niniejszego postępowania nie jest kara, lecz opłata. W orzecznictwie przyjmuje się, że kara pieniężna stanowi sankcję za naruszenie normy prawa administracyjnego i ma zniechęcać i zapobiegać takim naruszeniom. Z kolei celem opłaty naliczanej za usunięcie drzew jest zapewnienie środków finansowych mających rekompensować zmiany w środowisku, powstałe na skutek działania danego podmiotu. Powyższa opłata nie wpisuje się zatem w pojęcie kary. Z tych też powodów nie sposób przyjąć, aby art. 189g k.p.a. znajdował zastosowanie do spraw dotyczących odroczonej opłaty za usunięcie drzew.
Z kolei słusznie organ wywiódł, że fakt odroczenia w decyzji płatności opłaty skutkuje tym, że termin przedawnienia, określony w art. 87 ust. 1 u.o.p. w ogóle nie rozpoczął biegu. W myśl art. 87 ust. 1 u.o.p., obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w art. 84 ust. 1, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku, w którym upłynął termin uiszczenia opłaty. Z kolei stosownie do art. 87 ust. 3 u.o.p., uiszczenie opłaty następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu albo decyzje, o których mowa w art. 84 ust. 5 i 7, stały się ostateczne.
Zdaniem Sądu, odroczenie opłaty powoduje, że obowiązek nie jest wymagalny, a w takiej sytuacji termin do jej uiszczenia, a w konsekwencji przedawnienia nie otwiera się. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji przeliczającej opłatę w związku z brakiem nasadzeń zastępczych lub z uwagi na brak zachowania żywotności drzew spowoduje, że termin przedawnienia wykonania obowiązku uiszczenia opłaty rozpocznie swój bieg. Brak uregulowania przez ustawodawcę przerwania biegu terminu nie oznacza, że w okresie odroczenia on biegnie. Wręcz przeciwnie, gdyby taka intencja przyświecała ustawodawcy to odmiennie unormowałby tą kwestię. Tymczasem takich wniosków nie sposób wyciągnąć z analizy art. 87 w zw. z art. 84 u.o.p. Sąd tym samym nie podziela przywołanego przez Spółkę poglądu K. Gruszeckiego, na który to powołał się również WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt II SA/Po 106/18.
Podsumowując, zarzuty skargi okazały się chybione, gdyż nie istniały podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania przed tym organem, lecz wydania decyzji kasacyjnej. Przy czym dostrzeżone i szczegółowo opisane w zaskarżonym akcie uchybienia jakich dopuścił się organ I instancji nie mogły zostać uzupełnione przez organ odwoławczy ze względu na obowiązującą zasadę dwuinstancyjności.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, stosownie do art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił sprzeciw jako bezzasadny.