II SA/Sz 1008/23

II SA/Sz 1008/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-03-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-12-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Świerzko-Bukowska
Joanna Wojciechowska /przewodniczący sprawozdawca/
Marzena Iwankiewicz
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 916
art. 87a ust. 2,  ust. 4, ust. 5, art. 88 ust. 1 pkt 3, ust. 2, art. 89 ust. 1,
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Dz.U. 2022 poz 1526
art. 2  ust. 1, ust. 2, art. 6 ust. 1,  art. 26 ust. 1, art. 32, art. 33, art. 36 ust. 1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 645
art. 2a ust. 2,  art. 19 ust. 1,  ust. 2 pkt 3, art. 20, art. 4 pkt 20, pkt 22, art. 21 ust. 1, ust. 1a, art. 22 ust. 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Powiatowych w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 10 października 2023 r. nr SKO/PG/451/1144/2022 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie drzewa oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 22 lutego 2022 r., nr Och.Ś.6131.1.32.2021.MH, Wójt Gminy S. na podstawie art. 87a ust. 5, art. 88 ust. 1 pkt 3 i ust. 2-5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098, dalej "u.o.p."),
w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz.U. z 2017 r. poz. 1330, dalej "rozporządzenie MŚ") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej "K.p.a"),:
1. wymierzył Zarządowi Dróg Powiatowych w S (dalej "Zarząd", "skarżący", "zamawiający"), karę pieniężną w wysokości 41.160 zł za zniszczenie drzewa z gatunku dąb szypułkowy, rosnącego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w obrębie K., w Gminie S.;
2. zobowiązał Zarząd do uiszczenia kary w wysokości 12.348 zł w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna;
3. odroczył termin płatności kary w wysokości 28. 812 zł na okres 5 lat.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił ustalony stan faktyczny
i prawny sprawy. Organ I instancji podał, że otrzymał pismo sołtysa [...]
o niewłaściwym przycięciu korony dębu szypułkowego, rosnącego w centrum wsi. Organ I instancji wskazał, że posiadaczem nieruchomości w trwałym zarządzie, na której rośnie drzewo jest Zarząd. Na zlecenie Zarządu prace w zakresie cięć drzew wykonywała P. Spółka z o.o. (dalej "spółka", "wykonawca"). Organ I instancji wezwał Zarząd i spółkę do złożenia wyjaśnień w sprawie. Postanowieniem
z dnia 18 czerwca 2021 r. organ I instancji powołał biegłego - K. J. do określenia stanu drzewa. Biegły przedstawił ekspertyzę dendrologicznej z dnia 21 czerwca 2021 r., z której wynikało, że źle przeprowadzona redukcja korony 90-letniego drzewa wpłynęła na jego żywotność. Drzewo zostało zniszczone. Zakres redukcji korony oszacowano na poziomie zbliżonym do 100%. Biegły stwierdził na podstawie analizy stanu zdrowotnego drzewa oraz śladów po cięciach, że redukcja korony nie obejmowała tylko usunięcia gałęzi obumarłych lub nadłamanych. Zdaniem biegłego, brak było również przesłanek do uznania, iż cięcia miały na celu utrzymywanie uformowanego kształtu korony drzewa lub wykonanie specjalistycznego zabiegu w celu przywrócenia statyki drzewa. Aktualny stan drzewa wskazuje, że drzewo nie jest martwe i rokuje na zachowanie żywotności. W ekspertyzie obliczono wysokość kary administracyjnej w wysokości 41.160 zł. W ocenie organu I instancji, ww. ekspertyza została sporządzona rzetelnie.
W dniu 28 czerwca 2021 r. przeprowadzono oględziny w terenie, z których to sporządzono protokół i wykonano dokumentację fotograficzną. Pozyskano pisemne wyjaśnienia Zarządu i spółki. Przesłuchano pracownika zamawiającego, który podał, że zakres prac obejmował usunięcie uszkodzonych i obumarłych gałęzi oraz że zadanie było określone wykonawcy w terenie. Natomiast wykonawca zeznał, że prace zrealizowane zostały na zlecenie skarżącego, uzgadniane w terenie z jego pracownikiem i przez niego odebrane, jednak protokół potwierdzający odbiór prac nie został spisany.
W piśmie z dnia 17 września 2021 r. spółka wskazała na okoliczność przekazania terenu prac oraz na brak, wynikającego z treści umowy nr 5/2021 nakazu przeprowadzenia prac w danych dniach. Określono jedynie termin zakończenia prac.
W piśmie z dnia 14 grudnia 2021 r. Zarządu wyjaśnił, że prace wykonane przez spółkę nie zostały odebrane z uwagi na występujące niezgodności wykonanej usługi ze specyfikacją techniczną oraz przepisami prawa. Ponadto poinformował, że oprócz już udostępnionej, nie posiada żadnej dodatkowej dokumentacji w niniejszej sprawie.
Organ I instancji stwierdził, że w wyniku zleconych przez Zarząd prac pielęgnacyjnych w obrębie korony ww. drzewa, nastąpiło usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w okresie rozwoju drzewa. W świetle art. 87a ust. 5 u.o.p. doszło zatem do zniszczenie drzewa. Zlecone zabiegi pielęgnacyjne nie miały na celu działań, o których mowa w art. 87a ust. 2 u.o.p. pozwalających na cięcia pielęgnacyjne w większym wymiarze.
Wskazując na brzmienie art. 88 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.o.p. organ I instancji wskazał, że Zarząd jest podmiotem na który należy nałożyć karę, gdyż jest trwałym zarządcą nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy dąb. Zdaniem organu I instancji, wykonawca cięć pielęgnacyjnych działał na zlecenie posiadacza nieruchomości. Zarząd ani w umowie, ani też w innej formie nie wskazał wykonawcy ograniczeń w wykonaniu zabiegów pielęgnacyjnych zawartych w przepisach art. 87a ust. 4 i 5 u.o.p. Według organu I instancji, nie można twierdzić, że spółka, wykonując zabiegi pielęgnacyjne drzewa, które doprowadziły do jego zniszczenia, działała bez zgody zamawiającego.
Organ I instancji powołał art. 89 ust. 1 u.o.p. i załącznik nr 1, kolumnę 3 rozporządzenia MŚ oraz wskazał sposób obliczenia kary, tj., że gdy obwód drzewa ma od 101 cm - stawka wynosi 70,00 zł. Kara (równa dwukrotnej opłacie) wynosi za 1 cm obwodu 140 zł. Iloczyn obwodu drzewa 294 cm x 140 zł (dwukrotna opłata) = 41.160 zł.
Organ I instancji na podstawie art. 88 ust. 3-5 art. 88 ust. 4 i 5 u.o.p. uzasadnił rozstrzygnięcie podjęte w punktach 2 i 3.
Zarząd złożył odwołanie od ww. decyzji, w której zarzucił naruszenie art. 88 ust. 2 u.o.p. oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 80 K.p.a. W jego ocenie, kara winna być nałożona na spółkę, która wykonała cięcia korony drzewa niezgodnie ze sztuką.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu 10 października 2023 r. decyzję nr SKO/PG/451/1144/2022, w której utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie i przywołał treść art. 83 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 87a ust. 1, ust. 2 oraz art. 83f ust. 1 u.o.p.
Organ odwoławczy wskazał, że generalną zasadą jest odpowiedzialność właściciela bądź posiadacza nieruchomości za uszkodzenie czy zniszczenie drzewa.
W przypadku powierzenia wykonania takich prac osobie trzeciej to na posiadaczu nieruchomości nadal spoczywa obowiązek prowadzenia prac w sposób zgodny
z ograniczeniami wynikającymi z przepisów u.o.p. Organ odwoławczy podał, że konieczność bądź zasadność przeprowadzenia cięć nie oznacza, iż drzewo w wyniku takich cięć może zostać uszkodzone lub zniszczone. Zdaniem organu odwoławczego, nie ma znaczenia okoliczność, że cięć dokonywał podmiot będący profesjonalistą na rynku. Posiadacz nieruchomości musi zatem zadbać o to, aby upewnić się czy wykonawca prac jest świadomy ograniczeń określonych w przepisach u.o.p. i w razie czego poinstruować go o dopuszczalnym zakresie prac wykonywanych w obrębie drzew i krzewów. Czynności te powinny być udokumentowane tak, aby w przypadku ewentualnego sporu nie było wątpliwości w przedmiotowych kwestiach. W świetle wyżej przytoczonej generalnej zasady odpowiedzialności w interesie podmiotów władających nieruchomością jest dołożenie wszelkich starań w przestrzeganiu przepisów u.o.p.,
w tym w szczególności w przestrzeganiu ograniczeń dotyczących możliwości przycinania gałęzi drzew.
Organ odwoławczy powołał się na treść art. 88 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 4, ust. 6, art. 89 ust. 1, ust. 6, ust. 7 u.o.p.
Organ odwoławczy wskazał, że wnioski, wynikające z ekspertyzy biegłego nie były sporne. Spor dotyczył ustalenia podmiotu, na którego winna być nałożona kara administracyjna.
Organ odwoławczy wskazał na treść § 2 umowy nr 5/2021 z dnia 1 lutego
2021 r., gdzie strony ustaliły, iż wykonawca zobowiązany był wykonywać prace zgodnie z warunkami podanymi przez zleceniodawcę w opisie przedmiotu zamówienia, stanowiącym załącznik nr 1 do umowy, przepisami dotyczącymi wykonywania robót
w pasie drogowym, obowiązującymi normami i przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy. W załączniku nr 1 do umowy w punkcie 2 określone zostały zasady wykonywania robót. I tak w podpunkcie 3 wskazano, że wszystkie prace należy wykonać w miejscu uzgodnionym i wskazanym przez przedstawiciela Służby Drogowej Zarządu Powiatu.
W podpunkcie 4 wskazano, że zamawiający z co najmniej 7-dniowym wyprzedzeniem będzie wydawał polecenie wykonania robót, z określeniem zakresu, lokalizacji i terminu zakończenia, zaś w podpunkcie 8 wskazano, że prace należy prowadzić zgodnie z obowiązującymi przepisami BHP z zachowaniem szczególnych środków ostrożności. Odesłanie do ustawy o ochronie przyrody znajduje się natomiast w punkcie 1 załącznika nr 1, gdzie określony został zakres zamówienia. W tirecie piątym wskazano, że w zakresie zamówienia jest również przeprowadzenie redukcji korony drzew, przy czym tego rodzaju czynności mają być przeprowadzane w razie konieczności i po indywidualnym uzgodnieniu z zamawiającym oraz zgodnie z ustawą o ochronie przyrody.
W ocenie organu odwoławczego, taki sposób uregulowania stosunków pomiędzy Zarządem a wykonawcą nie zdjął z zamawiającego odpowiedzialności za przedmiotową sytuację. Wykonawca zobowiązany był wyłącznie do przeprowadzenia czynności
o charakterze materialno-technicznym, tj. fizycznego dokonania cięć gałęzi drzew. Wykonawca w ogóle nie był zobowiązany do zajmowania się sprawami formalnymi, takimi jak np. uzyskiwanie zgody posiadacza/właściciela gruntu czy uzyskiwanie zezwolenia na przycięcie drzewa, jak również zlecanie ekspertyz dendrologicznych. Oznacza to, że kwestie formalne spoczywały na zamawiającym. Treść zawarta w załączniku nr 1 do umowy nr 5/2021 w punkcie 1 tiret piąty umowy, według organu odwoławczego, jest zbyt ogólna, aby można było na tej podstawie uznać, że Zarząd zadbał o należyte poinstruowanie wykonawcy jak należy postępować w tego typu przypadkach. W umowie, jak też w załączniku do niej nie wskazano, iż wykonawca nie może przeprowadzać redukcji korony powyżej 30%. Nie wskazano również, że w razie takiej konieczności należy wstrzymać się z pracami do czasu uzyskania przez zamawiającego stosownego zezwolenia. Wskazano jedynie, że redukcja korony drzewa wymaga indywidualnego uzgodnienia z zamawiającym.
Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie obszar, na którym znajduje się działka nr [...], tj. pas drogowy drogi powiatowej [...], został przekazany wykonawcy na mocy protokołu z dnia 17 marca 2021 r. Z zeznań świadków N. W. i A. P. wynika, że przed przystąpieniem do prac w obrębie drzew na działce nr [...] odbyło się spotkanie, w trakcie którego przedstawiciel zamawiającego miał ustnie przekazać wykonawcy szczegóły prac w obrębie drzew, w tym przedmiotowego dębu. Wspomniano o tym również w treści pisma Zarządu z dnia 8 lipca 2021 r. Spełniony zatem został wymóg określony w punkcie 1 tiret 5 załącznika nr 1 do umowy. Ze spotkania nie sporządzono jednak żadnego dokumentu, np. w postaci protokołu. W związku z czym brak jest dowodu jakie konkretnie instrukcje przedstawiciel zamawiającego wydał wykonawcy, w szczególności czy zwrócił uwagę na konieczność ograniczenia redukcji korony przedmiotowego drzewa do maksimum 30%.
Zdaniem organu odwoławczego, z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności umowy nr 5/2021 oraz załącznika nr 1 nie wynika, że zamawiający poinstruował wykonawcę o konieczności ograniczenia redukcji korony przedmiotowego drzewa. Z pewnością za formę takiego poinstruowania nie może być wskazane w punkcie 1 tiret 5 załącznika nr 1 do umowy nr 5/2021 ogólnikowe odwołanie się do konieczności przestrzegania przepisów u.o.p. Na zamawiającym, jako posiadaczu nieruchomości, ciążył obowiązek dokładnego poinstruowania wykonawcy
w jakim zakresie może przeprowadzić redukcję korony drzewa. Przy dokonywaniu oceny tej okoliczności nie bez znaczenia jest fakt, że wykonawca zajmował się tylko pracami technicznymi, zaś zamawiający jest podmiotem instytucjonalnym, dysponującym wykwalifikowanymi pracownikami i stałą obsługą prawną. Tym bardziej zatem zamawiający winien był zadbać o bardziej precyzyjne sformułowanie tekstu umowy i załącznika, aby nie było wątpliwości, że w przypadku konieczności przeprowadzenia redukcji korony drzewa należy ją ograniczyć do 30%.
W ocenie organu odwoławczego, to na zamawiającym spoczywał obowiązek dokładnego sformułowania zarówno umowy, jej załącznika, jak też zadbania
o udokumentowanie instrukcji wydanych wykonawcy. Konsekwencją tych zaniedbań jest brak podstaw do uznania, że wykonawca przekroczył zakres zlecenia i że to na ten podmiot należałoby nałożyć administracyjną karę za zniszczenie drzewa.
Według organu odwoławczego, w sprawie nie ma znaczenia fakt, że wykonawca przeprowadził prace bez obecności przedstawiciela zamawiającego. Umowa i załącznik dawały zamawiającemu taką możliwość, ale nie nakładały na wykonawcę obowiązku przeprowadzania takich prac wyłącznie w obecności przedstawiciela zamawiającego. Umowa i załącznik nakładały na wykonawcę jedynie obowiązek indywidualnego uzgodnienia, co w przedmiotowej sprawie akurat miało miejsce. Z tych też względów bez znaczenia jest fakt, że prace zostały przeprowadzone w niedzielę, skoro wykonawca i tak nie miał obowiązku przeprowadzania prac wyłącznie w obecności przedstawiciela zamawiającego i w dni robocze. Dlatego zarzut odwołania, w ww. zakresie, uznano za bezzasadny.
Zarzutu niezebrania wszystkich dowodów i naruszenia przez to przepisów art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a., w ocenie organu odwoławczego, był niezasadny. Organ I instancji kilkakrotnie zwracał się do stron o przekazanie wszelkich posiadanych dowodów dotyczących przedmiotowej sprawy. Zarząd w piśmie z 14 grudnia 2021 r. oświadczył, że przekazał już wszelkie dowody, którymi dysponował w sprawie i nie posiada żadnych innych. Z kolei faktura VAT nr 22/12/2021 z dnia 23 grudnia 2021 r. oraz protokół odbioru z dnia 4 sierpnia 2021 r. załączone zostały dopiero do odwołania i z dat sporządzenia tych dokumentów wynika, że powstały po przystąpieniu do prac, polegających na przycięciu gałęzi drzewa.
Organ odwoławczy wskazał, że z dokumentu faktury VAT nie wynika, aby zamawiający uprzedził wykonawcę o konieczności ograniczenia redukcji korony przedmiotowego drzewa do maksimum 30%. W omawianej kwestii istotne są bowiem dokumenty i inne dowody z których by wynikało, że zamawiający zadbał o odpowiednie poinstruowanie wykonawcy przed przystąpieniem do prac polegających na przycięciu gałęzi drzewa. Dokumenty i dowody powstałe po tym zdarzeniu, z uwagi na ich następczy charakter, nie dowodzą powyższej okoliczności.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, że zamawiający nie ustanowił żadnych ograniczeń i zasad prowadzenia prac przez wykonawcę, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji takiego ogólnego stwierdzenia w decyzji nie zawarł. Organ I instancji przyjął, że Zarząd nie wskazał wykonawcy prac na ograniczenia wynikające z przepisów art. 87a ust. 4 i 5 u.o.p.
Z treści zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynikało, żeby Zarząd uprzedził wykonawcę prac o ograniczeniach wynikających z przytoczonych przepisów, chociażby poprzez wskazanie, że redukcja korony drzewa nie może mieć rozmiaru większego niż 30%. Zawarte w załączniku do umowy postanowienie, że prace należy wykonywać w zgodzie z przepisami u.o.p. jest zbyt ogólnikowe aby można było na tej podstawie uznać, że skarżący zadbał o należyte poinstruowanie wykonawcy prac w jakim zakresie prace w obrębie korony drzew mogą być przeprowadzane.
Organ odwoławczy za niezasadny uznał również zarzut naruszenia art. 88 ust. 2 u.o.p., gdyż w przypadku zlecenia wykonania prac w obrębie koron drzew na posiadaczu nieruchomości ciąży obowiązek zadbania o to, aby wykonawca takich prac postępował zgodnie z przywołanymi przepisami, np. poprzez konkretne poinstruowanie wykonawcy o przedmiotowych ograniczeniach, czy też poprzez zastrzeżenie przez posiadacza nieruchomości że prace takie mogą być wykonywane tylko w obecności jego przedstawiciela. W przedmiotowej sprawie, z zebranego materiału dowodowego nie wynikało, żeby Zarząd zadbał o należyte poinstruowanie wykonawcy w powyższych kwestiach. Brak było również podstaw do uznania, że spółka, dokonując przycięcia gałęzi przedmiotowego drzewa działała poza zleceniem, wynikającym z zawartej umowy.
Zarząd złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyżej decyzję i wniósł o uchylenie decyzji wydanych przez organy administracyjne obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zarzucił:
1. naruszenie przepisu prawa materialnego, art. 88 ust. 2 u.o.p.:
przez jego nieprawidłowe zastosowanie i stwierdzenie, że pomimo postanowień zawartej przez strony umowy nr 5/2021 r., treści jej załączników nakazujących wykonywanie P. Sp. z o.o. w S. prac zgodnie z ustawą o ochronie przyrody, wykonywanie tych prac w dzień ustawowo wolny od pracy, a dokładnie w niedzielę, określono, że zobowiązanym do zapłaty kary pieniężnej jest skarżący;
przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zawarcie umowy, której przedmiotem są usługi dotyczące jedynie cięć w określonym zakresie bez uszkadzania danego drzewa, to w zakresie objętym zgodą na wykonanie prac mieści się również takie ich wykonywanie, które prowadzi wprost do uszkodzenia danego drzewa, pomimo określonych warunków wykonywania tych prac jak i zlecenia ich podmiotowi, który zajmuje się ich wykonywaniem w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej;
przez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący wyraził zgodę na sposób wykonania prac, pomimo tego, że w trakcie ich wykonywania nie był obecny żaden przedstawiciel skarżącego - prace zostały wykonane w niedzielę, pomimo tego, ze skarżący następnie nie dokonał ich odbioru.
2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:
art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a., przez niezebranie całości materiału dowodowego i nierozpatrzenie w całości, poprzez nieprawidłową analizę i wykładnię treści umowy nr 5/2021 r., bez analizy i oceny treści jej załącznika nr 1, który stanowi jej integralną część, czyli opisu przedmiotu zamówienia, który to załącznik do umowy wyraźnie wskazuje na sposób w jaki miały być wykonane zlecone prace;
art. 80 K.p.a. polegające na tym, że w sposób sprzeczny z zasadami logiki
i treścią zgromadzonego materiału dowodowego, SKO przyjęło że:
- skarżący nie ustanowił żadnych ograniczeń i zasad prowadzenia prac przez P. Sp. z o.o. w S., pomimo treści załącznika nr 1 do umowy, gdzie określono dokładnie zakres, przedmiot umowy i sposób jego wykonania, poza tym nawet brak tego typu zapisów nie oznacza dopuszczalności wykonania przedmiotu umowy w sposób niezgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa;
- zakres prac nie został wprost określony pomimo tego, że skarżący zlecił jednie redukcję koron drzewa dębu szypułkowego, a nie dalszą ingerencję prowadzącą do jego uszkodzenia, czy zniszczenia, a ponadto wbrew stanowisku SKO zakresem zgody skarżącego nie była ingerencja prowadząca do uszkodzenia danego drzewa;
- strona była zobowiązania do wykonania jedynie czynności technicznych, ale wbrew stanowisku SKO sposób wykonania tych czynności miał być zgodny z zawartą ze skarżącym umową, jak i powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (u.o.p.), ponadto strona jest profesjonalistą wykonującym tego typu zlecenia.
W uzasadnieniu skargi zarzuty zostały uszczegółowione.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Spór w sprawie dotyczy nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za zniszczenie drzewa.
Zgodnie z art. 87a ust. 2 u.o.p., prace w obrębie korony drzewa nie mogą prowadzić do usunięcia gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, chyba że mają na celu: 1) usunięcie gałęzi obumarłych lub nadłamanych; 2) utrzymywanie uformowanego kształtu korony drzewa; 3) wykonanie specjalistycznego zabiegu w celu przywróceniu statyki drzewa. Usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w ust. 2, stanowi zniszczenie drzewa (ust. 5).
Delikty administracyjne, których zaistnienie obliguje organ administracji do wymierzenia kary pieniężnej zostały określone w art. 88 ust. 1 u.o.p. Dotyczy to m.in. wystąpienia sytuacji zniszczenie drzewa lub krzewu (art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p.). W myśl art. 84 ust. 1 u.o.p. posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu. Z brzmienia art. 88 ust. 2 u.o.p. wynika, że kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Art. 89 ust. 1 u.o.p. wskazuje, że administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust.1 pkt 1-3, 5 i 6, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1 (...).
W tym miejscu należy zaznaczyć, że teren działki [...], na której znajduje się zniszczone drzewo, położona jest w pasie drogowym drogi powiatowej 1700 Z, obręb K.. Okoliczność ta determinuje konieczność przybliżenia przepisów ustrojowych dotyczących skarżącego jako strony w niniejszym postępowaniu.
Ustrój powiatu normują przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 107 ze zm., dalej również jako: "u.s.p."). W myśl art. 2 ust. 1 u.s.p., powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Powiat ma osobowość prawną (ust. 2). W celu wykonywania zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami (art. 6 ust.1 u.s.p.).
Jak stanowi art. 26 ust. 1 u.s.p., zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu. Zadania zarządu powiatu to wykonywanie uchwał rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa (art. 32 u.s.p.). Organizację wewnętrzną oraz tryb pracy zarządu określa statut powiatu (ust. 4). Zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy (art. 33 u.s.p.). Organizację i zasady funkcjonowania jednostek organizacyjnych powiatu określają regulaminy organizacyjne uchwalone przez zarząd powiatu, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej (art. 36 ust. 1 u.s.p.).
Skarżący jest powiatową jednostką organizacyjną, przy pomocy której Zarząd Powiatu S. wykonuje obowiązki zarządcy dróg i kieruje ruchem na drogach powiatowych. Działania te m.in. są podejmowane na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 645 ze zm., dalej również jako: "u.d.p.").
W myśl art. 2a ust. 2 u.d.p., drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.
Stosownie do art. 19 ust. 1 u.d.p., organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zarządcą dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, jest dla dróg powiatowych zarząd powiatu (ust. 2 pkt 3).
Zadania zarządcy drogi określono w art. 20 u.d.p., w szczególności jest to utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów (pkt 16). Zgodnie z art. 4 u.d.p., utrzymanie drogi to wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej (pkt 20), a zieleń przydrożna to roślinność umieszczona w pasie drogowym, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby (pkt 22).
Jak stanowi art. 21 ust. 1 u.d.p., zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych (ust. 1a). W myśl art. 22 ust. 1 u.d.p., zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym.
Należy zgodzić się z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 8 sierpnia 2023 r. o sygn. akt II OSK 1416/23, że stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 3u.d.p., zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu, jednak w sytuacji wykonywania przez niego na podstawie art. 21 ust. 1 u.d.p. obowiązków zarządcy przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez radę powiatu, to ta jednostka organizacja występuje jako strona w postępowaniu, a nie zarząd powiatu, gdyż jednostka ta, stosownie do interpretowanego a contrario zdania drugiego tego przepisu wykonuje wszystkie zadania zarządu drogi, w tym w postaci uczestnictwa jako strona w odpowiednich postępowaniach.
Odpowiedzialność za zniszczenie drzewa będące deliktem administracyjnym ma charakter obiektywny. Wyłączną i wystarczającą podstawą nałożenia takiej kary administracyjnej, jest działanie bezprawne. Za przyjęciem wskazanego poglądu przemawia przede wszystkim to, że ani przepisy u.o.p., ani ogólne normy prawa administracyjnego nie pozwalają wyprowadzić innych przesłanek nałożenia kary za zniszczenie drzew niż bezprawność. Zobiektywizowana odpowiedzialność administracyjna, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.o.p. oznacza, że wystarczające jest samo wystąpienie, tzw. bezprawia administracyjnego, a więc wykazanie związku przyczynowego między działaniem danego podmiotu, a zniszczeniem drzew, spowodowanego działaniem posiadacza danej nieruchomości. Skoro natomiast odpowiedzialność ta została zobiektywizowana, to dla jej oceny nie ma znaczenia, czy posiadacz nieruchomości dokonał cięć osobiście, czy też skorzystał w tym zakresie z usług innego podmiotu, zlecając mu dokonanie tej czynności. Bez znaczenia pozostają także pobudki i motywy, jakimi kieruje się podmiot wykonujący cięć lub zlecający ich dokonanie (podobnie por. wyroki NSA z dnia 26 lutego 2019r., sygn. akt II OSK 907/17 oraz z dnia 22 lutego 2022r., III OSK 798/21).
Analizowany przepis art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p. nie może być też intepretowany w ten sposób, że podmiotem odpowiedzialnym administracyjnie jest zawsze podmiot dokonujący fizycznej wycinki drzewa. Taka wykładnia prowadziłaby bowiem do sytuacji, że osoba odpowiedzialna jest zawsze osoba fizyczna bądź podmiot dokonująca tej czynności. Tymczasem osobą odpowiedzialną w przypadku zlecenia wykonania takiej czynności jest podmiot zlecający. Na posiadaczu nieruchomości spoczywa bowiem ryzyko doboru wykonawcy prac wycinkowych, może on też tak skonstruować warunki umowy, aby zminimalizować ryzyko zagrożeń. Podkreślić należy, że sprawa nałożenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew jest postępowaniem, którego celem jest ukaranie sprawcy nielegalnego czynu za popełnienie deliktu administracyjnego. Tym samym kara nakładana w tym postępowaniu jest karą nakładaną w związku z naruszeniem interesu publicznego, nie zaś w związku z naruszeniem interesu indywidualnego właściciela. Ewentualne roszczenie regresowe oraz skutki przekroczenia granic zlecenia, mogą być natomiast oceniane w ramach postępowania cywilnego, toczącego się przed sądem powszechnym, jednak okoliczności te pozostają bez wpływu na wskazanie podmiotu odpowiedzialnego za zniszczenie drzew na gruncie postępowania administracyjnego, którym jest właściciel działek bądź posiadacz nieruchomości, na których dokonano cięć drzew - zlecający wykonanie cięć drzew (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1692/19).
Wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją, w której fizycznego zniszczenia dokonał nie posiadacz nieruchomości, którym jest skarżący, lecz wykonawca zamówienia, z którym skarżący zawarł umowę z dnia 1 lutego 2021 r., nr 5/2021, na realizację zamówienia publicznego: "Pielęgnacji drzew na terenie powiatu s. w 2021 roku". Przedmiotem tej umowy objęty został również dąb szypułkowy, rosnący na działce nr [...], co nie było kwestionowane. Także wnioski, wynikające z ekspertyzy dendrologicznej z dnia 21 czerwca 2021 r. nie były sporne.
Spór dotyczył kwestii, czy wykonawca robót dokonał cięć drzewa w ramach przyjętego zlecenia, czy też prace te wykonał poza kontrolą zleceniodawcy.
Sąd podzielił stanowisko organów, że wykonawca działał na zlecenie posiadacza nieruchomości – skarżącego. Zarząd, ani w umowie, ani też w innej formie nie wskazał wykonawcy ograniczeń w wykonaniu zabiegów pielęgnacyjnych zawartych w przepisach art. 87a ust. 4 i 5 u.o.p. W tej sytuacji nie można twierdzić, że spółka, dokonując prac, które doprowadziły do zniszczenia drzewa, wykonywała je poza zawartą umową ze skarżącym.
Kwestią odrębną jest czy spółka wykonała zlecone jej prace w sposób prawidłowy. Powyższe objęte jest sporem między stronami ww. umowy, do rozwiązania którego właściwy jest sąd powszechny.
Zdaniem Sądu, organy prawidłowo uznały, że w przypadku prac w koronach drzew to na posiadaczu nieruchomości ciąży obowiązek zadbania o to, aby wykonawca takich prac postępował zgodnie z przepisami u.o.p., np. poprzez konkretne poinstruowanie wykonawcy o ograniczeniach wynikających z tych przepisów, czy też poprzez zastrzeżenie przez posiadacza nieruchomości że prace takie mogą być wykonywane tylko w obecności jego przedstawiciela. Umowa i załącznik nie nakładały na wykonawcę obowiązku przeprowadzania takich prac wyłącznie w obecności przedstawiciela zamawiającego oraz wykonania prac w dni robocze, nie wskazano w szczególności, że wykonawca nie może przeprowadzać redukcji korony powyżej 30% oraz że w razie takiej konieczności należy wstrzymać się z pracami do czasu uzyskania przez zamawiającego stosownego zezwolenia. Zaznaczono jedynie, że redukcja korony drzewa wymaga indywidualnego uzgodnienia z zamawiającym.
W ocenie Sądu, ogólne zapisy umowy zobowiązujące wykonawcę do przestrzegania przepisów u.o.p. nie zwalniają skarżącego z odpowiedzialności w niniejszej spawie.
Zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał spełnienia przesłanki braku zgody wynikającej z art. 88 ust. 2 u.o.p. W sprawie nie wystąpiła sytuacja, że cięciu korony poddano drzewo, którego nie obejmowała zawarta umowa ze skarżącym lub dokonano cięć niezgodnie z ze szczegółowymi zapisami umowy lub zaleceniami skarżącego. Tylko wówczas możliwe byłoby zwolnienie się skarżącego z odpowiedzialności, zatem mimo, że skarżący powierzył dokonanie wycinki osobie trzeciej to odpowiada za działania i zaniechania tego podmiotu, jak za działania własne.
W ocenie Sądu, organy obu instancji działały prawidłowo, nie naruszyły przepisów prawa materialnego, ani procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanych decyzji. Organy dokonały zebrania pełnego materiału dowodowego, dokonały jego oceny i wywiodły z niego logiczne wnioski. Wydane decyzje zawierały uzasadnienie faktyczne i prawne. Okoliczność, że skarżący nie akceptuje stanowiska organów, nie świadczy o naruszeniu przez nie przepisów postępowania.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz.1634 ze zm.) orzekł o jej oddaleniu.
Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.