Pełny tekst orzeczenia II SA/RZ 962/21

II SA/Rz 962/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2021-08-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Marcin Kamiński /przewodniczący/
Maria Mikolik /sprawozdawca/
Paweł Zaborniak
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2636/21 - Wyrok NSA z 2024-09-11
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 31 § 1 pkt 1 i § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Fundacji [....] z siedzibą w [....] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Fundacji [...] z siedzibą w [....] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Rz 962/21
UZASADNIENIE
Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2021r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpoznaniu zażalenia Fundacji [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2021r. nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych, polegających na wykonaniu przez Nadleśnictwo [...] mostku na potoku górskim w Leśnictwie [...].
Jak wynika z akt sprawy, w związku z wnioskiem Fundacji z 27 sierpnia 2020 r. w sprawie wszczęcia postępowania w spawie samowoli budowlanej, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] prowadził czynności wyjaśniające, dotyczące robót budowlanych, polegających na wykonaniu mostku na potoku górskim w Leśnictwie [...] na granicy oddziałów 29 i 31 przez Nadleśnictwo [...].
W trakcie kontroli w terenie stwierdzono, że na ww. działce będącej własnością Nadleśnictwa [...], w oddziale leśnym Leśnictwa [...] nr 29 i 30, poniżej drogi leśnej zakończonej placem składowym pozyskiwanego drewna, znajduje się szlak zrywkowy gruntowy, przecinający ciek wodny stały tj. potok górski. W miejscu jego przecięcia z ww. szlakiem zrywkowym został wykonany przepust o długości 14,5 m i szerokości 9,0 m. Przepust ten wykonano z rury karbowanej PE o średnicy 100 cm, a następnie przysypano warstwą 5 m gruntu rodzimego, który został ustabilizowany elementami pionowymi, tj. kłodami drewnianymi jodłowymi o średnicy 30 cm - 60 cm w ilości 5 szt. oraz elementami poziomymi tj. kłodami drewnianymi jodłowymi o średnicy 70 cm w ilości 2 szt. W centralnej części przepustu na wierzchniej warstwie gruntu ułożono 8 szt. płyt drogowych o wymiarach 1,5 m x 3 m. Poza ww. płytami betonowymi nie stwierdzono użycia typowych materiałów budowlanych. Od strony zachodniej tj. strony wlotowej przepust jest częściowo zamulony, natomiast od strony wschodniej tj. strony wylotowej jego światło zmniejszone jest o 20 cm ze względu na parcie, które wywołuje mocno nawodniony grunt. Stwierdzono, że od strony wschodniej przepustu wykonane zostały 2 rzędy obsadzeń sadzonkami wierzbowymi w celu ustabilizowania skarpy przed osuwaniem się gruntu, natomiast powyżej wykonany został płotek przeciwerozyjny. W dniu kontroli specjalista Nadleśnictwa [...] ds. inwestycji oświadczył, że przepust został wykonany z rur betonowych w latach 80. W 2017r. zostały one wymienione na polietylenowe ze względu na przemieszczanie się rurociągu żelbetowego wraz z gruntem. Umocnienia z kłód drewnianych w koronie nasypu służą w celu ochrony nasypu przed dewastacją w trakcie prowadzonych prac zrywkowych w systemie pół — podwieszanym i zostaną rozebrane po ich zakończeniu.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] stycznia 2021r. nr [...] odmówił Fundacji wszczęcia postepowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych, polegających na wykonaniu przez Nadleśnictwo [...] mostku na potoku górskim w Leśnictwie [...] na granicy oddziałów 29 i 31.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że roboty budowlane wykonane przez Nadleśnictwo [...] należy klasyfikować jako remont, który zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: u.p.b.), nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę oraz nie podlega zgłoszeniu, jak to dotyczy remontu obiektów wyszczególnionych w art. 30 ust. 1 pkt 2a niniejszej ustawy. Wzmocnienie przedmiotowego przepustu poprzez ułożenie pionowo oraz poziomo, nieobrobionych kłód drewnianych o nienaruszonym, naturalnym przekroju kołowym zostało wykonane wyłącznie na czas prac pozysku drewna w przedmiotowym obszarze w celu umożliwienia transportu drewna z pochodzącego prac zrywkowych i ma służyć wyłącznie prowadzeniu gospodarki leśnej.
Na tej podstawie organ I instancji stwierdził, że wykonane przez Nadleśnictwo [...] roboty budowlane, nie naruszają obowiązujących przepisów prawa. W związku z tym brak jest podstaw do wszczynania i prowadzenia postępowania administracyjnego.
Na powyższe postanowienie Fundacja złożyła zażalenie, w którym wniosła o uchylenie postanowienia i nakazanie rozbiórki obiektu, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Fundacja podniosła, że organ I instancji w żaden sposób nie ustalił, czy przed wykonaniem robót istniał most będący przeprawą z jednej strony na drugą - który to most umożliwiałby wcześniej przejazd ciężkiego sprzętu do prac leśnych. W ocenie Fundacji most został wykonany dopiero teraz, gdyż wedle aktualnie obowiązującego Planu Urządzenia Lasu rozpoczęły się prace gospodarcze w wydzieleniu objętym kontrolą. Wcześniej wycinka nie była tu prowadzona, toteż nie było konieczne, by most na przepuście spełniał warunki umożliwiające przejazd maszyn co do szerokości i wytrzymałości. To w tym celu ułożono kłody na przepuście i płyty betonowe. W istocie wykonano nowy obiekt budowlany. Fundacja, powołując się na stanowisko sądów administracyjnych zakwestionowała przyjętą przez organ kwalifikację wykonanych robót jako remont. Dodała, że również pominięta została kwestia wymiany przepustu w 2017 roku. Organ nie ustalił, czy Nadleśnictwo dokonywało zgłoszenia i czy w 2017 roku wymiana przepustu była elementem szerszych prac polegających także na wykonaniu mostu/przeprawy i jakie wtedy był jego parametry. Fundacja podniosła, że całkowicie błędne jest stanowisko o tymczasowości obiektu, który ma zostać rozebrany lub przeniesiony w inne miejsce. Brak jest wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego co do okresu, w jakim "tymczasowy obiekt budowlany" miałby być użytkowany. Dodała, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 7 u.p.b. zgłoszenia wymaga budowa: tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Nadleśnictwo nie dokonało zgłoszenia budowlanego, w związku z czym postępowanie powinno być prowadzone w kierunku rozbiórki obiektu. Fundacja wskazała, że na budowę mostu należy uzyskać pozwolenie budowlane, ponieważ wykonana konstrukcja jest obiektem mostowym, który powstał w miejscu nie istniejącego już przepustu z kręgów betonowych. Organ powinien oddzielnie zbadać kwestię legalności budowy mostku i przepustu, ponieważ przepust i most to dwie różne budowle.
[...]WINB opisanym na wstępie postanowieniem z [...] kwietnia 2021r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie należało utrzymać w mocy, choć skorygowania i uzupełninia wymaga jedynie uzasadnienie rozstrzygnięcia i podstawa prawna rozstrzygnięcia.
Organ II instancji przywołał treść art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 19601r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) a następnie wskazał, że uwzględnienie żądania organizacji społecznej wymaga od organu dokonania jego oceny w dwóch aspektach, tj. pod kątem celów statutowych zgłaszającej żądanie organizacji oraz pod kątem oceny interesu społecznego. Obie przesłanki muszą zaistnieć łącznie. Zgodnie z dotychczasowym stanowieniem sądów administracyjnych wszczęcie postępowania przed organami nadzoru budowlanego, w zakresie usuwania naruszeń prawa budowlanego następuje z urzędu a zawiadomienie pochodzące od jakiegokolwiek innego podmiotu stanowić może tylko asumpt dla organów nadzoru budowlanego do podjęcia stosownych działań z urzędu. Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 u.p.b., zgodnie z którym, postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy wszczyna się z urzędu, organy nadzoru budowlanego muszą mieć podstawy faktyczne do prowadzenia postępowania legalizacyjnego albo naprawczego. Okoliczności takie ustala się m.in. podczas czynności kontrolnych. W związku z powyższym jeżeli organ nadzoru budowlanego na podstawie wyników przeprowadzonych kontroli nie znajduje podstaw do prowadzenia postępowania, ponieważ w jego ocenie nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego, to w interesie społecznym nie leży prowadzenie bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego.
Organ odwoławczy stwierdził, że z ustaleń organu I instancji jednoznacznie wynika, że na działce położonej na granicy oddziałów leśnych Leśnictwa [...] nr 29 i 31, poniżej drogi leśnej zakończonej placem składowym pozyskiwanego drewna, znajduje się szlak zrywkowy gruntowy, przecinający ciek wodny stały tj. potok górski. W miejscu przecięcia potoku z ww. szlakiem zrywkowym wkopana jest rura karbowana PE o średnicy - 100 cm (pełniąca funkcję przepustu), która przysypana jest warstwą 5 m gruntu rodzimego, który został ustabilizowany elementami pionowymi i poziomymi tj. kłodami drewnianymi, a w centralnej części przepustu na wierzchniej warstwie gruntu znajduje się 8 szt. płyt drogowych o wymiarach 1,5 m x 3,0 m.
W dalszej kolejności organ II instancji stwierdził, że termin "szlak zrywkowy" nie jest pojęciem normatywnym, nie występuje w aktach prawnych. Na gruncie nauki o gospodarce leśnej definiuje się go jako pas gruntu w drzewostanie, na którym usunięto drzewa, aby umożliwić poruszanie się środkom zrywkowym i innym maszynom roboczym, ułatwiający wykonywanie prac pozysku suroowca i chroniący powierzchnię przed uszkodzeniami w czasie wykonywanych prac. Szlaki zrywkowe mają więc charakter techniczny, umożliwiają mechaniczny transport surowca od miejsca ścinki do składnicy przyzrębowej. Szlak zrywkowy nie stanowi drogi tj. obiektu budowlanego, do którego zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowy szlak wraz z umieszonym w miejscu jego przecięcia z potokiem górskim rurą karbowaną, przykrytą warstwą gruntu rodzimego, ustabilizowaną kłodami drewnianymi i płytami drogowymi stanowi całość techniczno-użytkową i nie stanowi obiektu budowlanego. Istniejące w przedmiotowej sprawie w szlaku zrywkowym elementy jak: rura karbowana oraz kłody drewniane i płyty - stabilizujące grunt nie stanowią konstrukcji trwałej, lecz wyłącznie czasową, mającą umożliwiać transport drewna w okresie jego pozysku, a nadto służą wyłącznie prowadzeniu gospodarki leśnej. Po szlakach zrywkowych przemieszczają się wprawdzie pojazdy silnikowe, ale nie w ramach ruchu drogowego, lecz w ramach pozysku drewna, gospodarki leśnej. Sam fakt umiejscowienia w gruncie rury mającej charakter przepustu czy płyt drogowych w ilości 8 szt. nie zmienia charakteru szlaku zrywkowego. W efekcie tych prac nie powstał obiekt budowalny ani żaden technicznie trwały element obiektu budowlanego. Nie sposób też uznać, że dokonano remontu czy przebudowy, bo te można wykonywać jedynie w istniejącym obiekcie budowlanym, a taki w rozpatrywanej sprawie nie istnieje.
Wykonany zakres prac nie mieści się w kategorii robót budowlanych objętych normami ustawy Prawa budowlanego i nie podlega przepisom tej ustawy. Nie mają też do nich zastosowania przepisy techniczno- budowlane.
Organ II instancji stwierdził, że z KRS Fundacji wynika, że celem działania organizacji jest propagowanie i realizowanie działań na rzecz ochrony przyrody i środowiska Polski i świata poprzez m.in. działalność interwencyjną i kontrolną w zakresie stanu środowiska przyrodniczego oraz przestrzeganie przepisów dotyczących ochrony przyrody, zagospodarowania i planowania przestrzennego oraz budownictwa, w tym między innymi inicjowanie i udział w postępowaniach administracyjnych i postępowaniach sadowych, wyrażanie opinii na temat spraw i zakresu ochrony przyrody, wyrażanie wniosków i opinii w procesie stanowienia prawa, kierowanie wniosków i wystąpień do organów władzy publicznej oraz innych odpowiednich organów i podmiotów
Pomimo częściowo błędnego uzasadnienia kontrolowane postanowienie, jeżeli chodzi o zawarte w nim rozstrzygnięcie, jest prawidłowe. Wobec braku naruszenia przepisów prawa budowlanego, nie zachodzi potrzeba wydania aktu administracyjnego, wymagająca wszczęcia postępowania i jego prowadzenia. Nie stwierdzano konsekwencji dla przyrody w aspekcie naruszenia przepisów Prawa budowlanego. W interesie społecznym nie leży prowadzenie bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego. Zasadnie zatem organ I instancji odmówił Fundacji [...] wszczęcia postępowania z urzędu.
Według organu II instancji brak jest podstaw do oceny kolejnej przesłanki określonej w art. 31 § 1 k.p.a. dotyczącej uzasadnienia wszczęcia postepowania celami statutowymi organizacji, gdyż żądanie skarżącej Fundacji nie spełnia przesłanki, jaką jest uzasadnienie interesem społecznym.
Fundacja wniosła skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz Fundacji kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu Fundacja zarzuciła:
- nieustosunkowanie się do zarzutu, że w niniejszej sprawie nie możemy mówić o remoncie, skoro doszło do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu takich jak powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość w stosunku do stanu pierwotnego, a co za tym idzie roboty należy kwalifikować jako rozbudowę lub przebudowę, a nie remont,
- brak ustosunkowania się do zarzutów dotyczących "tymczasowości" obiektu [pic] budowlanego i brak ustalenia przez jaki czasookres "tymczasowy obiekt budowlany" miałby być użytkowany i czy będzie to przez okres dłuższy niż 180 dni,
- błędne uznanie przez organy, że wykonany zakres prac nie mieści się w kategorii robót budowlanych i nie podlega przepisom ustawy Prawo budowlane.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że ustalony w toku kontroli przez PINB stan faktyczny nie daje podstaw do uznania, że Nadleśnictwo dokonało jedynie remontu przepustu. Jak wynika z uzasadnienia organu I instancji. poprzedni przepust został wykonany jeszcze w latach 80, a jego remont podyktowany był rozpoczęciem planowanych cięć w wydzieleniach, do których prowadził szlak zrywkowy biegnący przez przedmiotowy potok górski. Zatem nadleśnictwo przygotowując się do prac wymieniło przepust i dokonało stosownych umocnień umożliwiających przejazd maszyn gospodarczych. W tym celu wykonano nasyp ziemny a przejazd wzmocniono poprzez ułożenie kłód drewna i utwardzenie płytami betonowymi. W tak ustalonym stanie faktycznym należy uznać, że albo został wykonany nowy obiekt budowlany (skoro konstrukcja poprzedniego nie umożliwiała takiego przejazdu), albo że dokonano przebudowy istniejącego przejazdu przez potok. Organy skupiły się tylko i wyłącznie na kwestii wymiany przepustu z betonowego na rurę karbowaną i uznały że to remont, całkowicie pomijając roboty, które temu towarzyszyły, a więc wykonanie nasypu, umocnień i utwardzenie przejazdu przez ułożenie płyt betonowych. Nie bez znaczenia jest także funkcja którą miał pełnić przedmiotowy mostek — tj. przeprawa maszyn z jednego brzegu na drugi.
Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca podniosła, że w przypadku remontu roboty muszą polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b.), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (gdyż zmiana w tym zakresie prowadzi do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b.). Jeżeli organy ustalą, że planowane prace budowlane doprowadzą do zmiany parametrów takich jak np. długość lub szerokość, to należy przyjąć, że tego rodzaju prace nie stanowią prac remontowych lecz powinny być kwalifikowane jako inny rodzaj robót budowlanych (np. przebudowa, nadbudowa, rozbudowa). Ponadto, za remont nie mogą zostać uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego, nawet jeśli budowa polega na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego. Aby można było mówić o remoncie obiektu budowlanego musi bowiem istnieć remontowany obiekt, dlatego też przy remoncie następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi.
Odnosząc się do argumentu [...]WINB, że obiekt nie stanowi konstrukcji trwałej lecz wyłącznie czasową i ma zostać rozebrany po zakończeniu okresu pozysku skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 u.p.b., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia budowa: tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Organ nie ustalił przez jaki czasookres obiekt będzie użytkowany, kiedy rozpoczęto i kiedy zakończono cięcia w wydzieleniach do których prowadzi rzeczony mostek, czy po zakończeniu prac rzeczywiście rozebrano mostek. Fundacja podała, że mostek, podobnie jak inne budowle, które miały służyć jedynie czasowo w okresie pozysku drewna, nie został rozebrany.
Skarżąca zarzuciła organom sprzeczność w argumentacji, gdyż z jednej strony organy przyjmują, że zakres prac nie mieści się w kategorii robót budowlanych i nie podlega przepisom u.p.b. a z drugiej, że prace należy kwalifikować jako remont, na który nie trzeba mieć ani pozwolenia budowlanego, ani zgłoszenia. W ocenie skarżącej zarówno przepust, jak i przejazd wykonany nad nim, umożliwiający przeprawę z jednej strony na drugą, jest niewątpliwie obiektem budowlanym. Jednocześnie nie zachodzi wyjątek z art. 2 u.p.b., który normuję kwestię włączeń spod stosowania ustawy. W przepisie tym brak informacji o tym, że ustawy nie stosuje się do obiektów powstających na gruncie ustawy o lasach.
W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Po rozpoznaniu skargi w wyżej wskazanych granicach sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie. Organy I oraz II instancji wydały kontrolowane w sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z naruszeniem art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Fundacja we wniosku z 27 sierpnia 2020r., powołując się na własne cele statutowe oraz uzasadniając to interesem społecznym zwróciła się o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej, polegającej na wykonaniu mostku na potoku górskim a także zwróciła się o zbadanie legalności budowy drogi pełniącej funkcję szlaku zrywkowego w leśnictwie [...] na granicy oddziałów 31 i 29.
Organ I instancji w postanowieniu z 25 stycznia 2021r. odmówił wszczęcia postępowania. Choć w podstawie prawnej postanowienia przywołał art. 31 § 1 i § 2 k.p.a., to jednak w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie dokonał oceny żądania Fundacji pod względem spełnienia wymogów z art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. Organ I instancji z powołaniem się na art. 31 k.p.a. ograniczył się do stwierdzenia, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania, jak również do dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. Brak rzeczywistej oceny co do spełnienia przesłanek z tego przepisu należy ocenić jako naruszenie art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. Należy bowiem podkreślić, że w przypadku złożenia przez organizację społeczną żądania wszczęcia postępowania w trybie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. to kwestia spełnienia przesłanek wskazanych w tej regulacji stanowi punkt wyjścia do dalszych działań organu. W niniejszej sprawie natomiast organ I instancji skupił się na wykazaniu, że opisana przez Fundację budowa mostku – przepustu nie stanowi samowoli budowlanej. W ocenie Sądu rzetelna ocena tej kwestii możliwa jest natomiast po przeprowadzeniu pełnego postępowania administracyjnego w tym przedmiocie.
Oceniając działanie organu odwoławczego należy wskazać, że organ ten dostrzegł po stronie organu I instancji uchybienia polegające na braku należytego odniesienia się do kwestii spełnienia przesłanek z art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. Organ odwoławczy dokonał próby oceny spełnienia wymogów z tej regulacji, jednak ocena ta została przez organ odwoławczy dokonana wadliwie.
Zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:
1) wszczęcia postępowania,
2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,
jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
[...]WINB odnosząc się do brzmienia ww. przepisu wymienił w pierwszej kolejności cele statutowe Fundacji a następnie stwierdził, że "w interesie społecznym nie leży prowadzenie bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego" a ponadto, że brak jest postaw do oceny przesłanki uzasadnienia żądania celami statutowymi organizacji, gdyż żądanie Fundacji nie spełnia przesłanki, jaką jest uzasadnienie interesem społecznym.
Z przedstawioną oceną organu odwoławczego nie sposób się zgodzić. Jak wynika z odpisu KRS, do celów statutowych Fundacji należy m.in. propagowanie i realizowanie działań na rzecz ochrony przyrody, poprzez m.in inicjowanie i udział w postępowaniach administracyjnych i postępowania sądowych na temat spraw i zakresu ochrony przyrody. Fundacja w niniejszej sprawie domagała się kontroli pod względem legalności robót budowlanych, polegających na budowie mostku i drogi leśnej w Leśnictwie [...]. W ocenie Sądu statutowy cel działania Fundacji pozostaje w jednoznacznym związku z przedmiotem postępowania, którego wszczęcia domaga Fundacja. Jeżeli celem działania Fundacji jest szeroko pojęta ochrona przyrody poprzez m.in. inicjowanie postępowań administracyjnych z tego zakresu, to należałoby uznać, że organizacja wykazała przesłankę związku statutowej działalności z przedmiotem postępowania, którego wszczęcia się domaga. Kontrola legalności, a więc zgodności z prawem robót budowlanych, dokonywanych na terenach leśnych niewątpliwie mieści się w zakresie ochrony przyrody.
Sąd nie zgodził się również z oceną organu odwoławczego co do braku wykazania przez Fundację interesu społecznego we wszczęciu przedmiotowego postępowania.
Niewątpliwie pojęcie interesu społecznego nie zostało ustawowo zdefiniowane, co oznacza, że pojęciu temu nadaje treść organ administracji publicznej w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnej sprawie.
Jak przyjęto w orzecznictwie sądów administracyjnych, interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2001r., sygn. II SA 2464/00, Lex nr 81984). Natomiast, w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009r., sygn. II GZ 55/09 podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje jednak już w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego i to nawet wówczas, gdy jednocześnie działania organizacji będą zmierzały do ochrony indywidualnych praw jej członków. Rzecz jednak w tym, by na gruncie konkretnych indywidualnych spraw rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o wszczęcie postępowania, była jednoznaczna i klarowna.
Z powyższych wypowiedzi orzecznictwa zdaniem NSA wynika, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 kpa. (tak wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 139/09, wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., sygn. II OSK 552/16, wszystkie orzeczenia dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu Fundacja zgłaszając w niniejszej sprawie żądanie wszczęcia postępowania działa w celu urzeczywistnienia interesu społecznego. Działania nakierunkowane na ochronę przyrody niewątpliwie zawierają się w zakresie przedmiotowym pojęcia interesu społecznego. Realizacja interesu społecznego powinna być rozumiana jako podejmowanie działań w celu ochrony wspólnych i istotnych dla społeczeństwa wartości, do których ochrona przyrody niewątpliwie się zalicza. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 5 i art. 74 pkt 2 Konstytucji RP ochrona środowiska jest jedną z podstawowych funkcji państwa i obowiązkiem władz publicznych. Pozostaje więc ona immanentnie związana z interesem społeczeństwa.
W ocenie Sądu cele statutowe Fundacji wchodzą w zakres tak rozumianego interesu społecznego. Związek z realizacją celów statutowych Fundacji, polegającą na podejmowaniu działań interwencyjnych z urzeczywistnianiem interesu społecznego jest bezpośredni i bezsporny. Należy przyznać, ze Fundacja powołała się w sposób lakoniczny na interes społeczny, nie uzasadniając go w szerszym stopniu. Niemniej jednak żądając wszczęcia postępowania uzasadniała to działaniem w interesie społecznym, którego realizację upatruje, jak wynika z treści wniosku, w inicjowaniu kontroli legalności robót budowalnych prowadzonych na terenach leśnych. W ocenie Sądu tego rodzaju działalności niewątpliwie przyczynia się do realizacji interesu społecznego.
Jeżeli natomiast organ jest zdania, że interes społeczny nie został dostatecznie wykazany przez organizację społeczną, powinien wezwać organizację społeczną do wykazania przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. Takie stanowisko uwzględnia dyrektywy wynikające z art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., które powinny mieć zastosowanie już na wstępnym etapie postępowania (zob. uzasadnienia wyroków WSA w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1016/13 i z dnia 24 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 580/10 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Organy I oraz II instancji, rozpoznając sprawę ponownie obowiązane będą wziąć pod uwagę przedstawioną powyżej wykładnię art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. Art. 31 § 2 k.p.a. nie daje organom administracji publicznej podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wyłącznie z przyczyn merytorycznych, a w szczególności z powodu uznania braku podstaw faktycznych i prawnych do wszczęcia i prowadzenia żądanego przez organizację społeczną postępowania, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie (tak wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r., II SA/Rz 1418/19, por. również wyrok NSA z 20 stycznia 2010r., sygn. II OSK 139/09, wyrok WSA w Rzeszowie z 28 maja 2015r., II SA/Rz 139/15).
W niniejszej sprawie zdecydowana większość rozważań organów w kontrolowanych rozstrzygnięciach dotyczyła kwalifikacji kontrolowanych robót oraz wykazania, że w związku z ich realizacją nie było konieczne dokonywanie zgłoszenia, jak również uzyskanie pozwolenia na budowę. Należy jednak zauważyć, że kwestie te powinny zostać w sposób wyczerpujący ustalone w toku właściwego postępowania, zakończonego wydaniem decyzji. W ocenie Sądu podane przez organy argumenty mające wykazać, że sporna budowa przepustu/mostu na potoku górskim nie podlega przepisom ustawy Prawo budowlane, gdyż sporny przepust nie jest obiektem budowlanym - nie została należycie wyjaśnione i udokumentowane. Jak podawały organy, przepust o długości 14,5 m i szerokości 9,0 m wykonano z rury karbowanej PE o średnicy 100 cm, którą następnie przysypano warstwą 5 m gruntu rodzimego, który z kolei został ustabilizowany elementami pionowymi tj. kłodami drewnianymi jodłowymi o średnicy 30 cm - 60 cm w ilości 5 szt. oraz elementami poziomymi tj. kłodami drewnianymi jodłowymi o średnicy 70 cm w ilości 2 szt. W centralnej części przepustu na wierzchniej warstwie gruntu ułożone 8 szt. płyt drogowych o wymiarach 1,5 m x 3 m. Sporny przepust/mostek na potoku górskim został więc wykonany z użyciem wyrobów budowlanych. Organy podkreślały, że nie jest to obiekt budowlany, gdyż w wyniku prac nie powstał żaden trwały element obiektu budowlanego, który nie stanowi konstrukcji trwałej lecz wyłącznie czasową. To stwierdzenie budzi istotne wątpliwości w świetle ujawnionych okoliczności sprawy, gdyż analizowane prace związane z budową spornego przepust/mostku zostały wykonane w 2017r. a obiekt istniał nadal na dzień wydania zaskarżonego postanowienia. W związku z powyższym wątpliwości budzi stwierdzenie organu, że wzmocnienie przepustu zostało wykonane jedynie na czas pozysku drewna. Zgodnie z art. 3 pkt 3 u.p.b. pod pojęciem budowli należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
Jak same organy przyznają, analizowany przepust/mostek – ma w ramach "szlaku zrywkowego" umożliwiać transport drewna do najbliższej drogi i mają się nim poruszać pojazdy silnikowe. Niewątpliwie utworzony przepust służy do komunikacji ludzi i sprzętu. Sam fakt, że służy celom gospodarki leśnej, czy też, że jest położony w ramach "szlaku zrywkowego" nie może zwalniać organy od oceny, czy spełnia kryteria uznania go za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b. Przepis ten zalicza do kategorii budowli wprost mosty i przepusty. Z kolei zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 63, poz. 735 ze zm.) przez obiekt mostowy należy rozumieć budowlę przeznaczoną do przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji gospodarczej nad przeszkodą terenową, a w szczególności: most, wiadukt, estakadę, kładkę. Wątpliwości budzi posługiwanie się przez organy pojęciem przepustu dla określenia całości prac – wykonanych w analizowanym terenie. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 3 ww. rozporządzenia, pod pojęciem przepustu rozumie się budowlę o przekroju poprzecznym zamkniętym, przeznaczoną do przeprowadzenia cieków, szlaków wędrówek zwierząt dziko żyjących lub urządzeń technicznych przez korpus drogi, Z dokumentacji zdjęciowej wynika, że obok rury przysypanej niewielką warstwą ziemi, która istotnie mogłaby być uznana za przepust w rozumieniu ww. przepisu zostały wykonane prace, polegające na położeniu rury o średnicy 100 cm przysypanej następnie warstwą 5m gruntu rodzimego. Tak utworzony nasyp ziemny ustabilizowano elementami pionowymi – kłodami drewnianymi oraz od góry – płytami betonowymi. W związku z powyższym tak powstały obiekt należy ocenić z punktu widzenia zachowania wymogów Prawa budowlanego z uwzględnieniem jego użyteczności, trwałości wykonanych robót oraz funkcji jaką pełni, która sprowadza się do umożliwienia przejazdu pojazdom i sprzętowi związanemu z wycinką..
Należy podkreślić, że o tym czy sporny obiekt – określany przez organy mianem przepustu - jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.p.b. nie decyduje sam fakt umiejscowienia spornego "przepustu" w ramach szlaku zrywkowego, czy też jego funkcja związana z gospodarką leśną. Organy oceny tej powinny dokonać przy uwzględnieniu parametrów utworzonego obiektu. W niniejszej sprawie ponad samą rurą o średnicy 100cm utworzono nasyp ziemny o wysokości 5m, który dodatkowo został ustabilizowany zarówno poziomo, jak i pionowo kłodami drewnianymi orz płytami betonowymi. W ocenie Sądy organy powinny dokonać pod względem zachowania wymogów ustawy Prawi budowlane oceny obiektu z uwzględnieniem faktu wykonania na ww. rurze nasypu ziemi ze wskazanymi wyżej umocnieniami.
Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji. Na wysokość zasądzonych kosztów sądowych na podstawie art. 200 P.p.s.a. na rzecz skarżącej Fundacji składa się wysokość wpisu od skargi w wysokości 100 zł.