II SA/Rz 901/21

II SA/Rz 901/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2021-09-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska /sprawozdawca/
Marcin Kamiński
Paweł Zaborniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2691/21 - Wyrok NSA z 2024-06-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7 § 1, art. 77 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59, art. 61, art. 53 ust. 5 w zw. z art. 60 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Marcin Kamiński AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. P. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
W podstawie prawnej decyzji powołano art. art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.").
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn.: "budowa pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej" na działce nr 1370/13 i 1368/14 obr. [...] przy ul. [...] w [...] dla M. i J. T.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji podał, iż ustalono, że teren objęty wnioskiem znajduje się w obszarze, dla którego opracowywany jest projekt Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] pomiędzy ulicami [...] i [...] na osiedlu [...] w [...] - uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r. Zgodnie z opinią z Biura Rozwoju Miasta [...], przedmiotowa inwestycja nie koliduje z inwestycjami publicznymi przewidzianymi w koncepcji projektu MPZP. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem ustalono zgodnie z wnioskiem, dopuszczając równocześnie tolerancję na etapie projektowania planowanej inwestycji, tj. wielkość w granicach "od 0,46 do 0,47". Organ podał, iż przedstawiona przez inwestorów koncepcja planowanych budynków jest utrzymana w skali i charakterze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i nie będzie zaburzała istniejącego w zastanej przestrzeni ładu przestrzennego.
Od powyższej decyzji odwołania wnieśli E. P., M. J., T. J. oraz A. P. W odwołaniach podniesiono szereg zarzutów dotyczących w szczególności: wadliwego wyliczenia parametrów inwestycji, w tym wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz powierzchni biologicznie czynnej, poprzez ich zawyżenie. Ponadto zarzucono, iż poprzez zagęszczenie zabudowy będzie utrudniony i ograniczony dojazd do sąsiednich posesji - naruszając w tym wypadku interesy osób trzecich. Wyrażono obawy, iż inwestycja naruszać będzie stosunki wodne, a w najbliższym sąsiedztwie brak jest zabudowy szeregowej. Ponadto podniesiono kwestię braku zapewnienia infrastruktury technicznej w zakresie mediów. Zarzucono organowi błędne przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz że zachowana została zasada "dobrego sąsiedztwa", gdyż planowana zabudowa nie wpisuje się w kontynuację obiektów już istniejących w obszarze analizowanym i pozostaje z nimi w sprzeczności. Wytknięto również brak posiadania przez inwestora oświadczenia o zapewnieniu odbioru ścieków. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego.
W wyniku rozpoznania wymienionych odwołań, SKO decyzją z dnia [...] marca 2021 r., utrzymało zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy.
W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, zgodnie z obowiązującymi przepisami k.p.a. oraz u.p.z.p., biorąc także pod uwagę zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Zdaniem SKO, załączona do akt analiza funkcji oraz cech zabudowy, będąca podstawą orzekania w przedmiotowej sprawie, w sposób wystarczający i adekwatny do sytuacji analizuje stan faktyczny oraz prawny planowanej inwestycji, ustalając niezbędne wskaźniki nowej zabudowy w oparciu o prawidłowo wyznaczony obszar analizowany (trzykrotność szerokości frontu działki, nie mniej niż 50 m). Organ odwoławczy wyjaśnił, że łączne spełnienie przez zamierzoną inwestycję wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. determinowało pozytywne rozpoznanie wniosku inwestora, zaś sama decyzja została prawidłowo uzasadniona.
Organ drugiej instancji nie podzielił również zarzutów odwołania. Wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wyjaśnił również, że decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego. SKO uznało przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy za poprawną, w związku z czym podnoszone zarzuty uznało za bezzasadne. Organ wskazał również, że szczegółowe zarzuty dotyczące zaburzenia komunikacji względem sąsiednich nieruchomości i budynków, będą mogły zostać rozstrzygnięte dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę. W ocenie SKO stan faktyczny, stanowiący podstawy wydania zaskarżonej decyzji, wbrew zarzutom odwołujących się został ustalony prawidłowo. Nie ma też zdaniem organu odwoławczego podstaw do podzielenia zarzutów odnośnie nieprawidłowo ustalonego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Inwestycja dotyczy zabudowy szeregowej, a ta jest bardziej intensywna niż zabudowa jednorodzinna.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła E. P. (dalej: "skarżąca"), wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji obarczonej wadami prawnymi w wyniku braku wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz braku gruntownego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także bez szczegółowej analizy zebranego materiału dowodowego,
2. art. 8 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy, co oprócz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów było sprzeczne z naczelną zasadą postępowania dotyczącą jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej,
3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia kontrolowanej decyzji,
4. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy inwestycja nie spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła między innymi, że w analizie tekstowej nie wskazano, jakie konkretnie budynki i obiekty mieszczące się na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, i jakie konkretnie działki, brane były pod uwagę podczas przeprowadzanej analizy. Wskazanie konkretnych parametrów projektowanej budowy nie zostało skonfrontowane z żadnym konkretnym przykładem. Zdaniem skarżącej błędna jest ocena organu drugiej instancji, że dokonano prawidłowej wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przyjmując do ustalenia wymagań w zakresie budowy budynku szeregowego cechy budynków wolnostojących, ich gabaryty i formę architektoniczną. Zaznaczyła również, że organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących kwestii odpowiedniego uzbrojenia terenu, na którym miałyby być posadowione nieruchomości. Podniosła, że organy przyjęły zaproponowany przez inwestora wskaźnik zabudowy, trzykrotnie przewyższający istniejący wskaźnik zabudowy, bez żadnego uzasadnienia w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Stanowisko w sprawie przedstawili również uczestnicy postępowania M. J. i T. J., wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć pierwszej i drugiej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego niewłaściwe zastosowane, a także przepisów postępowania, tj. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności Sąd podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ). Poza brakiem udziału stron w tym postępowaniu, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.: Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi – art. 134 p.p.s.a. Strony zaś zawiadomione o terminie posiedzenia mają prawo przedstawiać swoje stanowiska sprawie.
Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, jak również przepisy postępowania w sposób uzasadniający jej uchylenie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej" na działce nr 1370/13 i 1368/14 obr. [....] położonych przy ul. [...] w [...].
Zgodnie z art. 59 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Zgodnie z art. 61 u.p.z.p.
1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
2. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.
2a. (uchylony).
3. Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
4. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.
5. Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.
6. Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.
7. W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania:
1) linii zabudowy;
2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;
3) szerokości elewacji frontowej;
4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
Spełnienie powyższy warunków pozwala przyjąć, że zamierzona inwestycja wpisuje się w istniejący ład przestrzenny i nie będzie go zakłócać. W takiej sytuacji należy ustalić warunki zabudowy, w myśl zasady: "każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich" ( art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.)
W sprawie nie wszystkie warunki zostały przez organ prawidłowo zbadane.
Planowana inwestycja to jak wyżej wskazano budowa pięciu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej.
Organ dokonując analizy wyznaczył obszar analizowany jako trzykrotność frontu działki, który przyjął, że wynosi 43 m, w ten sposób wyznaczono obszar analizowany w odległości 129 m. Analizie poddano znajdujące się w obszarze analizowanym zabudowane działki o następujących numerach: 1370/11, 1368/12, 1370/10, 1368/11, 1370/12 i 1368/13, 1370/16 i 1368/16, 1363/1.
Planowana inwestycja wpisuje się w istniejącą w obszarze analizowanym funkcję zabudowy– tj. funkcję zabudowy jednorodzinnej.
Na podstawie art. 3 ust. 2a ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333): Przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
Zatem fakt, że realizacja budynków jednorodzinnych ma nastąpić w formie zabudowy szeregowej nie przekreśla funkcji jaką ma pełnić budynek tj. zabudowy jednorodzinnej. Inwestor przedłożył do wniosku odpowiednie oświadczenia gestorów. Wbrew zarzutom skargi organ nie ma obowiązku na tym etapie postępowania badać, czy zaakceptowane przez gestorów dostępy do sieci będą odpowiednie dla planowanej inwestycji.
Planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, który ma odbywać się do ulicy [...] poprzez drogę dojazdową na działkach nr 1370/6 i 1370/7 w obr. [...] będących we współwłasności wnioskodawców oraz służebność dojazdu biegnącego przez działkę nr 1370/4 obr. [...].
Przed wydaniem decyzji projekt decyzji poddano zgodnie z art. 53 ust. 5 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. uzgodnieniom przez właściwe organy w tym przez Wydział Geodezji Urzędu Miasta [...] i Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...]. Uzgodnienia nastąpiły poprzez milczącą zgodę oraz wydanie przez Wydział Geodezji Urzędu Miasta [...] pozytywnej opinii w zakresie ochrony gruntów rolnych. Działki, na których planowana jest inwestycja to grunty rolne kl. III a, które znajdują się w granicach administracyjnych miasta w związku z czym nie mają do nich zastosowania ograniczenia przewidziane w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych – art 10 a ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz.U. z 2020 r., poz. 1326).
Na podstawie pisma Dyrektora Biura Rozwoju Miasta [...] z 15 września 2020 r. ustalono również, że planowana inwestycja nie koliduje z inwestycjami przewidzianymi w koncepcji projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] pomiędzy ulicami [...] i [...] na osiedlu [...].
Prawidłowo organ ocenił również, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz.U. z 2019 r., poz. 1839).
Sąd nie ma również zastrzeżeń odnośnie przyjętej przez organy linii zabudowy jako nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 5 m od jezdni drogi. Taka linia zabudowy została przyjęta na pozostałych nieruchomościach znajdujących się w obszarze analizowanym, położonych wzdłuż drogi dojazdowej.
Zarzuty skargi sprowadzają się głównie do nieprawidłowości ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy, jako znacznie odbiegającego od średniego wskaźnika występującego na obszarze analizowanym, bez uzasadnienia tego odstępstwa. Zgodnie z § 5 rozporządzenia MI wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.
Od tej zasady ustawodawca przewidział pewne odstępstwa. Mianowicie jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. W takiej sytuacji organ obowiązany jest uzasadnić przyjęcie odstępstwa od średniej wielkości wskaźnika. Jak wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej ten wskaźnik dla obszaru analizowanego waha się od 0, 11 do 0,21, zaś jego średnia wartość oscyluje wokół wartości 0,15, podczas gdy przyjęty przez organy waha się od 0,46 do 0,47. Wyliczając ten wskaźnik w analizie urbanistycznej zaznaczono, że przy ustalaniu warunków zabudowy należałoby przeanalizować czy taki wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem jest możliwy w skali obszaru urbanistycznego w tym rejonie osiedla [...]. Wskazano również, że jeżeli istniałaby taka możliwość należałoby określić wskaźnik wielkości powierzchni działki zgodnie z wnioskiem, stosując wartości graniczne, które stworzyłyby pewną tolerancję na etapie projektowania zamierzenia inwestycyjnego.
Przyjmując takie odstępstwo od średniej wartości wskaźnika organ I instancji, a za nim organ odwoławczy stwierdziły, że planowana przez inwestorów koncepcja planowanych budynków jest utrzymana w skali i charakterze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i nie będzie zaburzała istniejącego w zastanej przestrzeni ładu przestrzennego, zaznaczając że uwzględniono wskazaną tolerancję 46-47.
W końcowej części uzasadnienia decyzji zwrócono również uwagę na to, że w obszarze, na którym planowana jest inwestycja następuje intensywny rozwój zabudowy i realizacja związanych z nią nowych sieci uzbrojenia terenu.
W ten sposób organ sprostał nałożonemu na niego obowiązku uzasadnienia przyjętego odstępstwa.
Wątpliwości Sądu wzbudził natomiast inny wskaźnik, a mianowicie wskaźnik szerokości zabudowy.
Zgodnie z § 6 rozporządzenia MI: szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.
W sprawie organ przyjął wartość docelową 7 m z tolerancją 20 % wskazując, że dotyczy to jednego budynku. Tymczasem szerokość elewacji frontowej podana we wniosku wynosi 36 m i stanowi ona jak się wydaje sumę elewacji frontowych wszystkich segmentów planowanej zabudowy.
Z powyższego wynika, że ustalona przez organy wartość tego wskaźnika nie odpowiada wnioskowi. Powstaje wątpliwość czy przedmiotem ustalenia jest jeden budynek mieszkalny w zabudowie szeregowej czy też 5 niezależnych konstrukcyjnie budynków. Ma to istotne znaczenie dla ustalenia szerokości elewacji frontowej.
O tym z jaką zabudową mamy do czynienia, każdorazowo będą decydować okoliczności faktyczne sprawy, w sprawie o wydanie warunków zabudowy przesądzać o tym powinien wniosek. Zatem zadaniem organu będzie wyjaśnienie czego dotyczy wniosek inwestora i dopiero w oparciu o sprecyzowany wniosek ustalenie powyższego parametru.
Sąd stwierdził również nieprawidłowość w zakresie ustalenia wskaźnika wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych ich gzymsu lub attyki. Średnia wielkość tego wskaźnika w obszarze analizowanym wyniosła 3,30 m, wnioskowana to 9 m, przyjęta w decyzji to 3,3-8,5 m.
Zgodnie z § 7 rozporządzenia MI: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.
2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.
3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.
4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.
Na tle przeprowadzonej analizy stwierdzić należy, że wysokość poddanych analizie budynków nie jest równa, prawidłowo wyznaczono średnią wysokość 3,30 m. W treści uzasadnienia organ nie uzasadnił odstępstwa od tej wartości, jak uczynił to w przypadku wskaźnika powierzchni zabudowy. Tymczasem w przypadku każdego ze wskaźników, odstępstwa, jako wyjątki od zasady winny być umotywowane. Jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Przesłanka "wynikania" z analizy zawarta w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia nie może być przy tym uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższa albo niższa od wartości średniej danego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza bowiem dowolności i arbitralności, ale stwarza konieczność sięgania do rzeczowych i obiektywnych kryteriów ocen. Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a wyłącznie na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej także ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2019 r., II SA/Po 202/19, wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2017 r., II SA/Kr 889/17).
Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1515/17 stwierdził między innymi, iż jako nieuprawnione oceniać należy takie postępowanie organów administracji, które w decyzjach o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoznacznego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony konkretnymi okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.
W ten sposób naruszono nie tylko wskazane przepisy prawa materialnego ale również przepisy postępowania nie podejmując wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy- art. 7 § 1 k.p.a., wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego - art. 77 § 1 k.p.a., w ramach obowiązków organu odwoławczego nałożonych na niego przepisem art. 138 § 1 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, w tym konieczność wyjaśnienia treści wniosku inicjującego postępowanie, Sąd stwierdził również konieczność uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na postawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu zadaniem organu I instancji będzie wyjaśnienie powstałych w sprawie wątpliwości i rozstrzygnięcie sprawy przy uwzględnieniu zaprezentowanej wykładni.