II SA/RZ 878/22

II SA/Rz 878/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-03-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-07-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jolanta Kłoda-Szeliga
Magdalena Józefczyk
Stanisław Śliwa /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 28, art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 13 maja 2022 r. nr SKO.415/153/2022 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej ustalającej warunki zabudowy – skargę oddala –
Uzasadnienie
Decyzją z 13 maja 2022 r. nr SKO.415/153/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Rzeszowie, po rozpoznaniu odwołania M. sp. z o.o. z siedzibą w R. (daje także: "Skarżąca", "Spółka") od decyzji Prezydenta Miasta [...] z 1 marca 2022 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w pkt 1 uchyliło ją w całości, natomiast w pkt 2 odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z 8 maja 2019 r. ustalającej warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Budynek biurowo - usługowo - handlowy wraz z garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną, na części działek nr: [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w R.", wydanej dla "[....]" Sp. Jawna
z siedzibą w R.
We wniosku z 20 lipca 2021 r. Spółka zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wskazaną wyżej decyzją z 8 maja 2019 r., powołując się na brak udziału w postępowaniu, a zatem na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Postanowieniem z 2 sierpnia 2021 r. Organ I instancji wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie - decyzją z 31 sierpnia 2021 r. - odmówił uchylenia decyzji. Po rozpoznaniu odwołania Spółki, decyzją z 10 grudnia 2021 r., Kolegium uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, zwracając uwagę na konieczność ponownego rozpatrzenia kwestii dotyczącej przymiotu strony wnoszącej podanie o wznowienie.
Decyzją z 1 marca 2022 r. Prezydent umorzył postępowanie. Podniósł, że zarówno teren inwestycji, jak i obszar w zasięgu dokonanej analizy urbanistycznej wokół terenu inwestycji nie jest objęty żadną formą ochrony przyrody, krajobrazu, zabytków, ani też żadną inną formą ochrony, na którą mogłaby mieć wpływ planowana zabudowa. Nie jest też położony w otulinie takich obszarów. Zarówno przedmiot inwestycji, jak i jego charakterystyka jednoznacznie wskazują, że nie jest to inwestycja, która mogłaby nawet potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tylko takie oddziaływanie mogłoby uzasadniać istnienie przymiotu stron u właścicieli, wieczystych użytkowników, bądź zarządców nieruchomości położonych dalej niż bezpośrednie sąsiedztwo z terenem inwestycji. Prezydent podkreślił, że żadna z działek, jakie wskazała Spółka we wniosku o wznowienie tj. nr: [....], [...], [...], [...], [...], których jest Ona właścicielem nie graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną nr: [...] i [...]. Poza tym, nie wykazała Ona w żaden sposób, że wydana decyzja o warunkach zabudowy mogłaby mieć wpływ na Jej własny interes prawny lub obowiązek, nie wskazując żadnego konkretnego przepisu prawa, z którego ten interes prawny lub obowiązek miałby wynikać. Organ podniósł, że procedura dotycząca wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz procedura wydania pozwolenia na budowę to dwa odrębne postępowania administracyjne. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, nie stanowi aktu naruszającego prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Nie jest więc rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Zagrożenie czyichś praw dotyczących nieruchomości, na której planuje się inwestycję bądź nieruchomości sąsiedniej, w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy ma charakter potencjalny. Prezydent zaznaczył, że interesu prawnego do posiadania przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie można wywodzić ze względu na sam fakt znajdowania się działki w granicach obszaru analizy urbanistycznej. Tym samym, Organ rozpatrując wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie miał podstaw do przyjęcia, że planowana na terenie działek nr: [...]
i [...] w R. inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomość Skarżącej w taki sposób, który ukształtuje możliwości zabudowy tych działek, ograniczy lub utrudni sposób zagospodarowania i korzystania z nich. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego.
Spółka odwołała się od powyższej decyzji.
SKO w Rzeszowie, decyzją z 13 maja 2022 r., na skutek przedmiotowego środka zaskarżenia, uchyliło decyzję Prezydenta z 1 marca 2022 r. i odmówiło uchylenia decyzji tego Organu z 8 maja 2019 r. Podniosło, że nie było prawidłowym umorzenie - jako bezprzedmiotowego - wznowionego postępowania na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., bowiem w świetle nowszego orzecznictwa sądowego, wznawiając postępowanie w oparciu o art. 149 § 1 K.p.a. organ winien przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy. Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Organ odwoławczy podzielił natomiast ustalenia Prezydenta co do braku istnienia po stronie Spółki interesu prawnego, niezbędnego dla skutecznego żądania wznowienia postępowania. Przechodząc do istoty sprawy Kolegium wskazało, że przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503), określanej w dalszej części jako "u.p.z.p." nie przewidują żadnych norm, które w sposób szczególny kreowałyby legitymację określonych podmiotów do występowania
w charakterze strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego konieczne jest odwołanie się do ogólnej reguły przewidzianej w art. 28 K.p.a. Przymiot strony w powyższym postępowaniu posiada więc inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek
o ustalenie warunków zabudowy, jak również mogą go mieć właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Wszystkie inne podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie wskazanego art. 28 K.p.a. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Źródłem takiego interesu mogą być także przepisy prawa cywilnego dotyczące własności, użytkowania wieczystego lub ograniczonych praw rzeczowych.
Zdaniem SKO, brak podstaw do wyprowadzenia wniosku, aby kwestionowana decyzja Prezydenta mogła wpływać na sferę praw lub obowiązków Spółki wynikających z przepisów prawa materialnego. Inwestycja dla której ustalono warunki zabudowy ma być realizowana na części działek nr: [...],[....] przy ul. [...] w [...]. Stanowiąca własność Spółki działka nr [...] położona jest po wschodniej stronie terenu inwestycji, przy czym nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycyjnym, bowiem oddziela je ulica [...] (pozostała część działki nr [...]). Powyższe dotyczy również działki nr [...]. Zdaniem SKO, usytuowanie działki inwestycyjnej względem okolicznych nieruchomości i planowany sposób jej wykorzystania, uzasadniają twierdzenie, że inwestycja oddziałuje wyłącznie na teren działki inwestycyjnej i działki bezpośrednio sąsiadujące i nie należy do mogących oddziaływać na środowisko. Nie do przyjęcia są ponadto twierdzenia, że objęcie terenem inwestycji części drogi publicznej (działka nr [...]) powoduje, iż właściciele (użytkownicy wieczyści) wszystkich działek przyległych do tej drogi publicznej mają przymiot strony na etapie wydawania decyzji
o warunkach zabudowy. Nie sposób uznać, aby wykonywanie robót budowlanych w pasie drogowym każdorazowo wpływało na uprawnienia właścicieli działek leżących w dowolnej odległości poza pasem drogowym. Tym bardziej, że teren inwestycji obejmuje działkę drogową ale na zachód oraz południowy - zachód względem działki nr [...]. Ponadto, w toku postępowania ustalono, że zarówno teren inwestycji, jak i obszar w zasięgu dokonanej analizy urbanistycznej wokół terenu inwestycji nie jest objęty żadną formą ochrony przyrody, krajobrazu, zabytków, ani też żadną inną formą ochrony, na którą mogłaby mieć wpływ planowana zabudowa. Nie jest też położony
w otulinie takich obszarów. Zarówno przedmiot inwestycji, jak i jego charakterystyka jednoznacznie wskazują, że nie jest to inwestycja, która mogłaby nawet potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tylko takie oddziaływanie mogłoby w opisanej sprawie uzasadniać istnienie przymiotu stron u właścicieli, wieczystych użytkowników, bądź zarządców nieruchomości położonych dalej, niż bezpośrednie sąsiedztwo z terenem inwestycji. Nie jest, w ocenie Organu odwoławczego, uprawniony pogląd, że interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mają właściciele każdej działki znajdującej się w obszarze analizowanym. Określenie obszaru analizowanego w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie służy ustaleniu zakresu podmiotowego tego postępowania, ale ma na celu ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy poprzez analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Według Kolegium, zarzuty odwołania wskazujące na zwiększenie immisji w postaci hałasu, emisji spalin, zacienienia nieruchomości Spółki oraz natężenia ruchu, co zmniejszy przepustowość ulic dojazdowych, a co za tym idzie, zwiększy uciążliwość w zakresie dojazdu do nieruchomości Spółki są niezasadne. Przesądzają bowiem
o istnieniu po stronie Skarżącej jedynie interesu faktycznego. Ponadto, w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest bardzo wąsko ujęta i w istocie ma charakter czysto formalny. Ochrona ta jest zdecydowanie szersza na gruncie ustawy Prawo budowlane, która reglamentuje kolejny etap procesu inwestycyjnego. Same zaś tylko przepisy Kodeksu cywilnego definiujące prawo własności czy wprowadzające ogólny zakaz zakłócania korzystania
z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych nie są wystarczające dla wyznaczenia prawnie relewantnego obszaru oddziaływania. Organ podkreślił też, że krąg stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie jest tożsamy z kręgiem stron w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego
i udzielenie pozwolenia na budowę.
Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję SKO w Rzeszowie z 13 maja 2022 r., wnosząc o jej uchylenie oraz
o uchylenie decyzji Prezydenta z 8 maja 2019 r., zarzucając naruszenie:
- art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. oraz art. 59 u.p.z.p. z uwagi na uznanie, że rozstrzygnięcie Prezydenta w zakresie w jakim pomija Ją jako stronę w postępowaniu w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy odpowiada prawu,
- art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 105 K.p.a. poprzez odmowę uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta, w sytuacji gdy wykazała zarówno interes faktyczny, jak i prawny w uznaniu Jej za stronę przedmiotowego postępowania,
- art. 107 § 1 K.p.a., art. 112 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a. poprzez wydanie decyzji nie spełniającej podstawowych wymogów przewidzianych dla tego typu aktu administracyjnego; w szczególności wydanie jej bez odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych w treści odwołania, co stanowi również naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli oraz zasady informowania stron,
- art. 7 oraz 11 K.p.a., w szczególności poprzez brak rozpatrzenia wszystkich, istotnych elementów stanu faktycznego sprawy oraz wystarczającego wyjaśnienia zasadność przesłanek, którymi kierował się Organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz brak szczegółowego wyjaśnienia zajętego w decyzji stanowiska wobec przedstawionych argumentów,
- art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a., w szczególności z uwagi na brak zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w tym zakresie, wydania decyzji jedynie w oparciu o przedstawione przez Wnioskodawcę dokumenty.
Spółka wskazała, że twierdzenie jakoby należące do Niej działki nie graniczyły
z obszarem objętym decyzją o warunkach zabudowy jest sprzeczne ze stanem faktycznym. Ponadto, swojego uprawnienia do uczestnictwa jako strona nie wywodzi jedynie z faktu przysługującego Jej tytułu prawnego do nieruchomości bezpośrednio graniczących z nieruchomościami objętymi warunkami zabudowy. Spółka podkreśliła, że uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie byłoby możliwe, gdyby inwestor nie posiadał aktualnej decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem otrzymała Ona zawiadomienie o wszczęciu kolejnego postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę opartego na kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy. Realizacja zamierzenia inwestycyjnego wpłynie na zakres Jej uprawnień bowiem już sama treść wniosku Inwestora zakłada ingerencję nie tylko w samą strukturę działek poprzez posadowienie nowego obiektu (co wiąże się z immisjami), ale również zmiany w zakresie infrastruktury technicznej. Przez działkę nr [...] przebiegają sieci: wodociągowa, telekomunikacyjna, elektroenergetyczna i kanalizacyjna, doprowadzone również do Jej działki nr [....]. Skoro więc w treści decyzji o warunkach zabudowy, przewiduje się ingerencję w istniejącą sieć uzbrojenia terenu (elektryczną, przyłączenie kanalizacji deszczowej, sieci wodociągowej, sanitarną oraz ciepłowniczą) to rzutuje to na Jej uprawnienia właścicielskie, korzystającej z tych samych przyłączy. Zdaniem Skarżącej, SKO błędnie utożsamia istnienie interesu prawnego z koniecznością jego naruszenia. Poza tym, interes prawny może wynikać z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego, a nie tylko przepisów w sprawie przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko. Posadowienie budynku biurowo- usługowo- handlowego wraz z garażem podziemnym na działkach bezpośrednio sąsiadujących z Jej nieruchomościami będzie bez wątpienia źródłem immisji w postaci hałasu. Zwiększy się również natężenie emisji spalin. Ponadto, budynek wpłynie na dopływ światła słonecznego na Jej nieruchomość oraz spowoduje natężenie ruchu, co zmniejszy przepustowość ulic dojazdowych a co za tym idzie, zwiększy uciążliwość w zakresie dojazdu do Jej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę SKO w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sądowa kontrola działalności administracji publicznej odnosi się m. in. do decyzji administracyjnych, o czym przesądza brzmienie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej następnie "P.p.s.a.". Odbywa się ona przy uwzględnieniu kryterium zgodności z prawem, na co wskazuje z kolei art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Nie każde jednakże uchybienie obliguje sąd do usunięcia skarżonej decyzji z obrotu prawnego, a tylko te wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Jeśli zatem sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zobowiązany jest do uchylenia decyzji w całości lub w części. Jeśli zauważy zaistnienie przyczyn z art. 156 K.p.a., wówczas stwierdza nieważność kwestionowanej decyzji. Brak tego rodzaju naruszeń skutkuje oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Objętą skargą decyzją SKO w Rzeszowie, działając w oparciu na art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] - która umarzała postępowanie zainicjowane wnioskiem Spółki o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] ustalającą warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Budynek biurowo - usługowo - handlowy wraz z garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną, na części działek nr: [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w R." – a następnie odmówiło uchylenia powyższej decyzji o warunkach zabudowy.
Wznowienie postępowania stanowi nadzwyczajny tryb, stwarzający możliwość przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już uprzednio wydana decyzja ostateczna. Jego celem jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i jeśli stwierdzone zostanie ich zaistnienie, następuje ponowne rozpoznawanie sprawy i dokonywanie merytorycznej oceny prawidłowości ostatecznej decyzji.
W przedmiotowym wniosku o wznowienie postępowania składająca go Spółka wskazała jako przyczynę brak jej udziału w postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organ I instancji wznowił postępowanie postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2021 r., a następnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiocie ustalenia kluczowej dla sprawy kwestii tego, czy wnioskodawcy przysługuje rzeczywiście przymiot strony postępowania. Nastąpiło to zgodnie z regułami rządzącymi tego rodzaju postępowaniem. W pierwszej więc jego fazie zadaniem organu, do którego wpłynął wniosek jest zbadanie, czy jest on oparty na ustawowych podstawach wznowienia oraz czy zachowano termin do wystąpienia z nim. Negatywne ustalenie w tym zakresie wymaga wydania przez organ postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). W przeciwnym zaś wypadku, organ podejmuje postanowienie o wznowieniu postępowania, które w świetle art. 149 § 2 K.p.a., stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Kończy je decyzja o uchyleniu bądź odmowie uchylenia ostatecznej decyzji (art. 151 § 1 K.p.a.). Zauważenia przy tym wymaga, że jeśli jako podstawa wznowienia podana została przyczyna z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to wyjaśnienie, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją może zasadniczo nastąpić już po wznowieniu postępowania, chyba, że brak legitymacji nie wymaga ustaleń, a ma charakter oczywisty tzn. widoczny od razu. W tym ostatnim wypadku organ uprawniony jest do odmowy wznowienia postępowania właśnie z uwagi na bezsprzeczny fakt nieposiadania przymiotu strony. W rozpoznawanej sprawie kwestia ta była natomiast przedmiotem rozważań Organów już po wszczęciu postępowania wznowieniowego.
Postępowanie, w którym Spółka – zgodnie z jej twierdzeniem – powinna być stroną dotyczyło ustalenia warunków zabudowy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie której postępowanie takie jest prowadzone nie określa katalogu jego stron. Oznacza to konieczność sięgnięcia do przepisu ogólnego, a zawartego w art. 28 K.p.a., wedle którego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Konkretyzacja tego unormowania na gruncie cytowanej ustawy nastąpiła w orzecznictwie sądowym, które wypracowało stanowisko co do tego, komu przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Wskazuje się w nim, że jest to przede wszystkim inwestor oraz właściciel bądź użytkownik wieczysty gruntu objętego wnioskiem o warunki zabudowy. Inne zaś podmioty to właściciele czy też wieczyści użytkownicy gruntów sąsiednich, ale tylko wówczas, gdy grunty te znajdują się
w obszarze oddziaływania planowanej do realizacji inwestycji. Przy czym, o interesie prawnym tych osób nie przesądza sam tylko charakter tego sąsiedztwa tj. to czy jest ono bezpośrednie czy też dalsze, a zasięg oddziaływania inwestycji na te sąsiednie nieruchomości i stopień ich uciążliwości dla nich. Oznacza to więc, że nie zawsze właścicielowi czy użytkownikowi wieczystemu gruntu położonego obok przysługiwać będzie przymiot strony postępowania, chociaż taka sytuacja rzeczywiście najczęściej występuje. Trzeba bowiem jeszcze uwzględnić np. charakter inwestycji, jej usytuowanie na działce, wielkość terenu objętego decyzją, specyfikę działki sąsiedniej i jej usytuowanie względem terenu inwestycji, które to okoliczności mogą przesądzić o tym, że planowana zmiana sposobu zabudowy lub zagospodarowania terenu nie będzie
w żaden sposób oddziaływać na sferę praw i obowiązków właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości sąsiedniej, niezależnie od bliskości tego sąsiedztwa,
a zatem, czy działki bezpośrednio ze sobą graniczą czy też nie posiadają takiej wspólnej granicy [tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA): z 12.03.2019 r. II OSK 1024/17, z 2.02.2022 r. II OSK 78/19].
Status strony postępowania wyznacza nie sam art. 28 K.p.a., który wskazuje tylko na potrzebę posiadania interesu prawnego, ale inny przepis, który danemu podmiotowi konkretne uprawnienie przyznaje bądź też, który nakłada na niego określony obowiązek, a rozstrzygnięcie mające zapaść w danej sprawie będzie w to prawo czy obowiązek ingerować. Interes prawny winien być wywiedziony zasadniczo
z regulacji administracyjnego prawa materialnego. Próba wyprowadzenia go z przepisów prawa cywilnego dotyczących tzw. prawa sąsiedzkiego (art. 140, art. 144 i art. 154 K.c.), a więc nakazujących wykonywanie prawa własności bez zakłócenia korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę jest zasadniczo nieuzasadniona. Ewentualne immisje, które z takim korzystaniem mogą się wiązać, jeśli nie przekraczają norm wynikających z odrębnych unormowań materialnoprawnych, nie mogą stanowić o prawie do bycia stroną. Przepisy prawa cywilnego dają zatem podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle,
o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego wypowiadają się w tym przedmiocie. Unormowania cywilnoprawne muszą więc pozostawać w związku z regulacjami administracyjnymi (por. wyrok NSA z 15.10.2019 r. II OSK 2879/17). Jak wskazuje się w orzecznictwie, prawo każdego podmiotu do ochrony własnego interesu prawnego ma zastosowanie tylko wówczas, gdy określonemu podmiotowi przysługuje
w sposób niewątpliwy taki interes prawny. Istota decyzji o warunkach zabudowy przesądza o tym, że w ramach postępowania poprzedzającego jej wydanie, nie podlegają ocenie kwestie potencjalnych i przyszłych uciążliwości dla sąsiadów. Same warunki zabudowy, które w ogóle nie decydują o tym, że konkretna inwestycja zostanie zrealizowana, nie mogą być ocenienie w kategorii faktycznych immisji i oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Te okoliczności są oceniane w ramach postępowania
o udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie szczegółowych ustaleń projektu
i oceny czy obiekt budowlany spełnia warunki techniczne jak np. w przedmiocie zacienienia czy hałasu (tak np. wyrok NSA z 9.04.2024 r. II OSK 313/23).
Inwestycja, której dotyczy niniejsza sprawa ma być zrealizowana na części działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w R., przy czym część tej ostatniej nieruchomości to droga tj. ul. [....].
Motywując swój interes prawny w sprawie Spółka wskazała na prawo własności, względnie prawo wieczystego użytkowania działek oznaczonych numerem: [...], [...], [...], [...] i [...], podnosząc, że zostały one uwzględnione w analizie urbanistycznej, poprzedzającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zwróciła uwagę, że budynek biurowo-usługowo-handlowy znajduje się na działkach bezpośrednio sąsiadujących z jej nieruchomościami i będzie oddziaływał na jej nieruchomości oraz na prowadzoną na nich działalność gospodarczą. Zdaniem Spółki, obiekt ten będzie źródłem hałasu, zwiększenia ilości spalin, jak też wpłynie na dostęp światła słonecznego i zwiększy natężenie ruchu. Spółka podniosła też, że została uznana za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dotyczącego tego właśnie przedsięwzięcia, w którym to postępowaniu prowadzący go organ związany jest decyzją o ustaleniu warunków zabudowy.
Argumentację powyższą Organy uznały za nieprawidłową i odmówiły przyjęcia, że Spółce winien być zapewniony udział w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, której sprawa dotyczy. W ocenie Sądu, stanowisko to jest prawidłowe. Planowany obiekt ma powstać de facto na działce nr [...], z którą nie graniczy żadna z nieruchomości, do których tytuł prawny ma Skarżąca. Natomiast wymieniona we wniosku Inwestora działka nr [...] to droga i trudno przyjąć, na co słusznie zwróciło uwagę SKO w Rzeszowie, że przymiot strony można wywieść z samego tylko położenia działek przy tej samej drodze. Przy czym zaznaczenia wymaga, że jak pokazują znajdujące się w aktach sprawy różnego rodzaju mapy, mający powstać budynek biurowo-handlowo-usługowy będzie położony w znacznym oddaleniu od znajdujących się najbliżej, a należących do Skarżącej działek nr: [...] czy [...]. Nie został uznany za zasadny argument Spółki, że własność wskazanych przez nią we wniosku działek, jako znajdujących się w obszarze analizowanym, przemawia za przyznaniem jej statusu strony. Właściwie Kolegium podkreśliło w tym przedmiocie, że sama ta okoliczność nie może o powyższym przesądzać. Obszar analizowany wyznaczany jest bowiem po to, aby ustalić wymagania dla nowej zabudowy i podać jej wskaźniki w taki sposób aby pozostawały w korelacji ze wskaźnikami zabudowy już istniejącej w tym obszarze, a zatem, aby spełniony został warunek kontynuacji,
o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kryterium wyznaczenia przedmiotowego obszaru nie stanowi więc okoliczność, czy określona nieruchomość znajduje się
w obszarze oddziaływania nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja,
a fakt bycia dostępnym z tej samej drogi publicznej i posiadanie zabudowy pozwalającej na ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Tym samym, położenie nieruchomości w obszarze analizowanym w żaden więc sposób nie przesądza automatycznie o posiadaniu interesu prawnego przez właścicieli (użytkowników wieczystych) tych nieruchomości w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.
Nie mógł też uzasadniać istnienia w przypadku Skarżącej przymiotu strony przedmiotowego postępowania fakt bycia stroną postępowania o pozwolenie na budowę dla tej samej inwestycji. Są to bowiem odrębne postępowania, które regulowane są innymi przepisami prawnymi, a zatem okoliczność, że w jednym z nich uznano taką legitymację danego podmiotu nie oznacza automatycznie takiej konieczności w drugim z nich. W każdym więc z tych postępowań organ samodzielnie, mając na uwadze wiążące go unormowania prawne, ustala kwestię katalogu stron.
Jeśli chodzi o podniesioną przez Skarżącą kwestię hałasu oraz dostępu do światła słonecznego, to podlegają one badaniu dopiero na etapie starania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, w toku którego sprawdza się inwestycję pod kątem zachowania określonych warunków technicznych.
Jeśli zaś chodzi o zwiększenie natężenia ruchu na drodze oraz związaną z tym ilość spalin, to są to okoliczności z pewnością bardzo istotne ze społecznego punktu widzenia, które jednakże wskazują tylko na istnienie w przypadku Skarżącej interesu faktycznego, który to nie podlega ochronie w świetle regulacji prawnych. Nie mogą tym samym przesądzać o przymiocie strony postępowania, gdzie potrzeba legitymować się interesem prawnym.
Rozpoznające sprawę Organy prawidłowo też zwróciły uwagę, że planowana inwestycja nie należy do tych, które mogłyby nawet tylko potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tego rodzaju oddziaływanie mogłoby przesądzać o istnieniu przymiotu strony w wypadku właściciela (użytkownika wieczystego) działki położonej w jego zasięgu. Powyższe ustalenie nie było sporne między stronami.
Nie można zgodzić się też ze stwierdzeniem Spółki, że korzystanie z tej samej infrastruktury technicznej, tj. przebiegającej przez działkę nr [...] wskazuje na interes prawny po jej stronie. Świadczy jedynie o interesie faktycznym.
Reasumując, posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości znajdującej się w pobliżu terenu inwestycji samo w sobie nie jest wystarczającym argumentem uzasadniającym przyznanie przymiotu strony w postępowaniu. Spółka nie wykazała zaś, że zrealizowanie inwestycji uniemożliwi albo ograniczy sposób korzystania przez nią z należących do niej nieruchomości.
Brak przymiotu strony oznacza, że decyzja, która była przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania nie była obarczona wadą z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skutkiem takiego ustalenia było wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Jednocześnie ustalając powyższe Organy nie mogły analizować podniesionych we wniosku o wznowienie kwestii merytorycznej wadliwości kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy. Musiały one także pozostać poza zakresem rozważań Sądu.
Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że w sytuacji złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez podmiot nie będący stroną tego postępowania, zasadnym jest wydanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej z uwagi na brak wystąpienia podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Dlatego właściwie SKO w pkt 1 swojej decyzji uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...], która umarzała postępowanie zainicjowane wnioskiem Skarżącej o wznowienie. Sąd zgodził się w tym zakresie z przedstawiającym taki właśnie pogląd a niejednorodnym
w tym przedmiocie orzecznictwem sądowym. (np. wyrok NSA z 19.10.2011 r. II OSK 1406/10). Nawet jednak przyjmując, że to rozstrzygnięcie Organu I instancji było prawidłowe, to decyzja Kolegium nie mogłaby zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem tego rodzaju błąd nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy.
Jako niezasadne należało ocenić zarzuty Spółki niedostatecznego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy, braku zebrania wystarczających dowodów, czy niecałkowitego odniesienia się do podniesionych przez nią zarzutów. To Spółka występując o wznowienie postępowania, a więc o uruchomienie nadzwyczajnego trybu zmierzającego do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej winna była podać adekwatne do sprawy regulacje prawne, z których wywodzi swój interes prawny. Takowych Spółka nie wskazała i nie znalazły ich też Organy. Odniosły się one natomiast do przedstawionej przez Spółkę argumentacji i trudno uznać, że uczyniły to w sposób niedostateczny. Wbrew zatem twierdzeniom Skarżącej, Kolegium, tak zresztą jak i Prezydent, nie skoncentrowało swojej uwagi tylko na okoliczności w postaci przysługującego Spółce prawa własności (użytkowania wieczystego) określonych działek, a rozważyło również inne, podniesione przez nią kwestie.
Z tych przyczyn przyjęto, że skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.