II SA/Rz 850/25

II SA/Rz 850/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-10-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Grzegorz Panek /przewodniczący/
Jarosław Szaro /sprawozdawca/
Piotr Popek
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit.a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 16 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 2 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Jarosław Szaro /spr./, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2025 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 28 kwietnia 2025 r. nr ORZ.D-5.0130.31.2025.MPI.3 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej Z. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Z.K. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie (dalej: GDDKiA/organ ) z 28 kwietnia 2025 r. nr ORZ.D-5.0130.31.2025.MPI.3, utrzymującą w mocy decyzję z 7 kwietnia 2025 r. nr ORZ.D-5.0130.31.2025.MPI.2, wydaną w pierwszej instancji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z 24 lutego 2025 r. skarżąca zwróciła się do GDDKiA o udostępnienie informacji publicznej, tj.:
1) kserokopii lub skanu wydanych Poleceń Zmiany w toku realizacji Umowy nr [...] zawartej w dniu 01.03.2018 r. między Skarbem Państwa - Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA" lub "Zamawiający") i "I." S.A. z siedzibą w K. przy ul. [...] (dalej: "I.") (dalej: "Umowa") zawartej w ramach przetargu o numerze [...] i o nazwie "Wykonanie Koncepcji Programowej z pełnym rozpoznaniem geologicznym budowy drogi ekspresowej SI9 na odcinku węzeł "Babica" (bez węzła) - Barwinek (granica państwa) wraz z infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi z podziałem na zadania" z podziałem na zadania: Zadanie 2: Węzeł "Domaradz" (bez węzła) - Węzeł "Miejsce Piastowe" (z węzłem) dł. ok. 22,70km (km ok.:45+100 - 67+800),
2) kserokopii lub skanu wydanych pisemnych poleceń Zamawiającego (§ 5 ust. 3 pkt 1) Umowy),
3) kserokopii lub skanu pism "I." S.A. informujących o okolicznościach mogących wpłynąć na jakość lub termin zakończenia umowy złożonych zgodnie z § 5 ust. 3 pkt 2) Umowy,
4) kserokopii lub skanu wezwań organów administracji publicznej (wysłanych do GDDKiA lub "I.") do uzupełnienia przedmiotu Umowy lub jego poszczególnych etapów.
Pismem z 10 marca 2025 r. GDDKiA wezwał skarżącą m.in. do wykazania w terminie siedmiu dni od otrzymania wezwania, że udostępnienie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, od rygorem, wydania decyzji o odmowie udostepnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2022 r. poz.902), dalej: u.d.i.p. Organ działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poinformował skarżącą, że żądana informacja jest informacją przetworzoną (wymagająca sporządzenia kopii szeregu dokumentów wyselekcjonowanych z całej dokumentacji zgromadzonej w toku realizacji umowy według wskazanych we wniosku kryteriów odnoszących się od ich treści).
Następnie decyzją z 7 kwietnia 2025 r. GDDKiA odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem o dostęp do informacji publicznej z 24 lutego 2025 r.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że zakres żądanych przez skaczącą informacji przekracza ramy normalnego sposobu korzystania z informacji publicznej, ponieważ jej przygotowanie wymaga przeprowadzenia dodatkowych czynności. Przetworzenie przybiera postać czynności wymagających sporządzenia kopii szeregu dokumentów wyselekcjonowanych z całej dokumentacji zgromadzonej w toku realizacji umowy według wskazanych we wniosku kryteriów odnoszących się do ich treści. Skarżąca w żaden sposób nie wykazała szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanych informacji, nie wypełniła więc hipotezy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W ocenie organu w świetle okoliczności sprawy, skarżąca nie posiada szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanych informacji.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że udostępnienie żądanej informacji publicznej wymaga jedynie prostych czynności technicznych i nie obejmuje informacji przetworzonej, a więc nie wymaga wykazania interesu publicznego.
GDDKiA decyzją z 28 kwietnia 2025 r. utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji.
Organ wskazał, że udostępnienie informacji objętej wnioskiem wymagałby nie tylko jej czasochłonnego odnalezienia i uporządkowania, ale także jej przetworzenia polegającego na wyodrębnieniu z istniejącej dokumentacji określonych jej elementów/fragmentów według wskazanych we wniosku kryteriów. Tym samym ustalenie w których pismach kierowanych do zamawiającego na przestrzeni całego okresu realizacji umowy wykonawca wzmiankował o okolicznościach, które mogły wpłynąć na jakość lub termin zakończenia umowy albo też wyekstrahowanie pism, w których zamawiający polecał coś wykonawcy wymaga de facto ponownego przeczytania i przeanalizowania całości korespondencji wymienianej pomiędzy stronami w związku z realizacją umowy. Organ zaznaczył, że okres realizacji umowy wynosił 4 lata, a zgromadzona dokumentacja obejmująca same tylko pisma przychodzące i wychodzące to zbiór ponad 1000 szt. pism. Odnośnie zaś informacji żądanych w pkt 4 wniosku, tj. wezwania organów administracji publicznej (wysyłanych do GDDKiA lub "I.") do uzupełnienia przedmiotu umowy lub jego poszczególnych etapów, organ wskazał, że tego rodzaju dokumenty nie istnieją (wezwań tego rodzaju nie było), a zatem ich udostępnienie nie może mieć miejsca.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
W uzasadnieniu skargi skarżąca zakwestionowała stanowisko organu, że wniosek dotyczył informacji przetworzonej. Podkreślała, że informacje o których udostepnienie wnioskowała nie musiały zostać w żaden sposób przetworzone, zmienione czy od podstaw stworzone przez organ, który miał jedynie wyszukać wskazaną dokumentację. W jej ocenie organ nie powinien powoływać się jedynie na rozmiar plików oraz okres realizacji umowy. Organ nie może też zasłaniać się liczbą dokumentów, w których ma wyszukać informację.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.
Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Konkretyzację powyższego prawa realizuje ustawa ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022r., poz. 902 – u.d.i.p). Stosownie do treści art. 1 ust. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 ustawy nie jest to katalog zamknięty.
W niniejszej sprawie skarżąca zwróciła się do GDDKiA z żądaniem udostępnienia dokumentów dotyczących budowy drogi ekspresowej.
Nie budzi wątpliwości i nie jest w sprawie kwestionowane, że GDDKiA będący centralnym organem administracji rządowej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu.
Poza sporem pozostaje również, że żądanie dotyczy informacji publicznej, przez którą rozumieć należy każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Jest nią treść wszelkiego rodzaju dokumentów (wystąpień, opinii i ocen), odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno dokumenty bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich, która odnosi się do sfery faktów.
W kontrolowanej sprawie zasadnicze zarzuty skargi zmierzają do zakwestionowania przyjętej przez organ oceny, że żądane dane, mają charter informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a zatem ich uzyskanie wymaga uprzedniego wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Oznacza to, że o ile dostęp do informacji "prostej" ma właściwie nieograniczony charakter, co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Informacją prostą jest bowiem informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem.
Pojęcie informacji przetworzonej nie zostało zdefiniowane w przepisach u.d.i.p.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że przez informację przetworzoną należy rozumieć jakościowo nową informację, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Przetworzenie informacji wymaga zazwyczaj dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku. Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa. Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością. W pewnych zatem przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania. Jeżeli więc udostępnienie informacji prostych wymagałoby analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów, to działania takie, z uwagi na wymagany nakład pracy, czasochłonność i w związku z tym zakłócenie normalnego toku pracy podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, może stanowić podstawę do przyjęcia, że żądane we wniosku informacje stanowią informację publiczną przetworzoną. Przyjmuje się zatem, że informacja przetworzona wiąże się z przygotowaniem szerokiego zakresu (przedmiotowego, podmiotowego, czasowego) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów (por. np. wyroki NSA z: 9 sierpnia 2011 r. I OSK 792/11, 25 kwietnia 2012 r. I OSK 202/12, 25 listopada 2016 r. I OSK 1513/15, 14 kwietnia 2017 r. I OSK 2791/16, z 28 lipca 2017 r. I OSK 1898/15, 26 marca 2018 r. I OSK 2349/17, 27 marca 2018 r. I OSK 1526/16).
Wprowadzenie dodatkowego wymogu udostępnienia informacji przetworzonej spowodowane jest więc założeniem, że materiał przygotowany z nakładem dodatkowych sił i środków specjalnie dla wnioskodawcy, nie powinien służyć jedynie indywidualnym interesom wnioskodawcy, ale musi być elementem pewnego szerszego działania służącego większej społeczności
Natomiast gdy objęte żądaniem informacje znajdują się w zasobach podmiotu i sposób ich wewnętrznego pozyskania nie jest na tyle czasochłonny i pracochłonny, aby uznać, iż dochodzi do wyprodukowania informacji przetworzonej, to należy uznać, iż jest to informacja prosta, nawet jeżeli liczba elementów na to się składających jest znaczna.
Takie czynności jak selekcja dokumentów, protokołów, ich analiza pod względem treści czy anonimizacja są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów jako informacji przetworzonej. W wyniku stosowania takich czynności przez organ nie powstaje żadna nowa informacja (tak. m.in. NSA w wyroku z 1 października 2021 r. III OSK 4058/21).
W świetle powyższego, należy stwierdzić, że proces powstawania informacji przetworzonej skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań. Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy. Tak więc jest to informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach.
Zaznaczenia wymaga także, że uznanie informacji publicznej za przetworzoną należy każdorazowo oceniać przez pryzmat okoliczności faktycznych danej sprawy.
W niniejszej sprawie organ dysponuje zbiorem żądanych dokumentów, które stanowią informację publiczną. Nie ma zatem potrzeby dokonywania pracy technicznej czy analitycznej w kierunku wytworzenia zakresowego informacji publicznej. Nie występuje w przedmiotowej sprawie informacja przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, gdyż podmiot zobowiązany do udzielenia informacji dysponuje na dzień złożenia wniosku już gotową informacją. Zatem treść informacji przed ich udostępnieniem nie uległaby zmianie.
W ocenie Sądu organ nie wykazał, że skarżąca żądała udostępnienia informacji przetworzonej. Z wniosku wynika, że skarżąca żądała informacji już istniejącej, będącej w posiadaniu organu, którą należało odszukać, uporządkować i skopiować. Tego rodzaju działania są zwykłymi elementami rozpatrywania wniosku o udzielenie informacji publicznej. Żądane dane nie są danymi systemowymi czy przekrojowymi. W przekonaniu Sądu żądanie udostępnienia informacji przez skarżącą nie skutkowało koniecznością uruchomienia działań ponadstandardowych, co uzasadnia twierdzenie, że wbrew twierdzeniom organu, informacja nie ma charakteru informacji publicznej przetworzonej.
Należy zatem przyznać rację skarżącej, że uzyskanie żądanej informacji nie wymagało wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Żądane dokumenty zostały wytworzone w trakcie realizacji inwestycji publicznej i dotyczą jej przebiegu, zatem powinny zostać udostępnione.
Z przedstawionych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzające ją rozstrzygnięcie wydane przez GDDKiA w pierwszej instancji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., przy czym składał się na nie jedynie wpis od skargi (200 zł), gdyż strona działała osobiście.