II SA/RZ 747/22

II SA/Rz 747/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska
Paweł Zaborniak
Piotr Godlewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 200, art. 205 § 2, art. 148
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 4 ust. 1, art. 5
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 2016 poz 283
§ 51
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Pysznica na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 6 maja 2022 r. nr P.II.4131.2.127.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej Gminy Pysznica kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
II SA/Rz 747/22
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi Gminy Pysznica jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z 6 maja 2022 r. nr P-II.4131.2.127.2022 stwierdzające nieważność uchwały w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Rada Gminy Pysznica uchwałą z 30 marca 2022 r. nr XLII/ 306/2022 - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559, dalej: u.s.g.) oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2490): w § 1 - ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP z terenu Gminy Pysznica: a) za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej w wysokości 23 zł, b) za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu w wysokości 5 zł.; w § 2 - wskazała, że traci moc uchwała Rady Gminy Pysznica z 21 lutego 2018 r. nr XL/246/2018 w sprawie ustalenia ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych OSP za uczestnictwo w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym; w § 3 - wykonanie uchwały powierzyła Wójtowi Gminy, a w § 4 - wskazała, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2022 r.
Opisanym na wstępie rozstrzygnięciem nadzorczym z 6 maja 2022 r. Wojewoda Podkarpacki - działając na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 u.s.g. - stwierdził nieważność § 4 w/w uchwały we fragmencie: "po upływie 14 dni od dnia jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego, z mocą obowiązującą", zarzucając przedmiotowemu zapisowi naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm., dalej: u.o.a.n.) oraz § 45 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283, dalej: rozporządzenie ztp).
Stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. W myśl natomiast art. 5 u.o.a.n., przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
Wojewoda wskazał, że przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego, tak by wynikało z niego, kto, w jakich okolicznościach i jak się powinien zachować, żeby osiągnąć skutek wynikający z tego przepisu. Reguły redagowania uchwał będących aktami prawa miejscowego wynikają w szczególności § 6 i § 25 w zw. z § 143 rozporządzenia ztp, ale również z ogólnej zasady określoności przepisów prawnych ukształtowanej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a wyprowadzonej m.in. z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (Konstytucji RP). Wspomniana zasada wymaga, aby przepisy prawa były jasne, to znaczy precyzyjne i komunikatywne.
Również przepis o wejściu w życie uchwały powinien spełniać powyższe wymagania składające się na zasadę określoności przepisów prawnych. Z treści takiego przepisu powinno bowiem jasno wynikać, kiedy akt prawa miejscowego (lub jego poszczególne przepisy) wchodzi w życie, określając w sposób jasny, czytelny i precyzyjny czas, od kiedy adresaci norm w nim zawartych są nimi związani i powinni je stosować. Wymogu tego nie spełnia kwestionowany przepis § 4 uchwały.
Wyczytać z niego można dwie dyspozycje: pierwszą - wg której uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego, i drugą - wg której obowiązuje ona od 1 stycznia 2022 r. Istotnym jest, że w myśl § 45 ust. 1 rozporządzenia ztp, który na mocy jego § 143 ma odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego, przepisowi o wejściu w życie można nadać brzmienie:
1) "Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia";
2) "Ustawa wchodzi w życie po upływie ... (dni, tygodni, miesięcy, lat) od dnia ogłoszenia";
2a)"Ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia";
3) "Ustawa wchodzi w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu ogłoszenia" albo "Ustawa wchodzi w życie ... dnia ... miesiąca następującego po miesiącu ogłoszenia";
3a) "Ustawa wchodzi w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie ... (dni, tygodni, miesięcy, lat) od dnia ogłoszenia";
4) "Ustawa wchodzi w życie z dniem ... (dzień oznaczony kalendarzowo)";
5) "Ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia";
6) "Ustawa wchodzi w życie ..., z wyjątkiem art...., który wchodzi w życie ...";
7) "Ustawa wchodzi w życie w terminie określonym w ustawie z dnia ....... (tytuł ustawy wprowadzającej) (Dz. U. ...)".
Wyliczenie zawarte w § 45 ust. 1 rozporządzenia ztp ma charakter wyczerpujący. Stwierdzić też należy, że rozróżnianie przez prawodawcę miejscowego takich pojęć, jak: "wejście w życie uchwały", (przyszła) "moc obowiązująca uchwały" czy wreszcie "stosowanie uchwały" i ustalanie dla tych zdarzeń odrębnych dat, w wielu przypadkach utrudnia odczytanie właściwej daty, od której uchwała (normy w niej zawarte) zaczyna wiązać jej adresatów, co z kolei może zostać ocenione jako naruszenie prawa o charakterze istotnym. Taka technika legislacyjna pozostaje bowiem nie tylko sprzeczna ze wskazanymi regułami, ale również może naruszać Konstytucję RP. W orzecznictwie niejednokrotnie już wskazywano, że wejście w życie i uzyskanie mocy przez akt prawny są zdarzeniami tożsamymi. Wejście w życie przepisu oznacza, że uzyskuje on moc prawną i w konsekwencji ma zastosowanie do określonych zdarzeń i stosunków. Akt prawny (przepis) nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej, a uzyskanie mocy obowiązującej oznacza jego wejście w życie (wyrok NSA z 27 listopada 2019 r. II FSK 1271/19).
Mając na uwadze powyższe rozważania odnoszące się do redagowania przepisu o wejściu w życie aktu prawa miejscowego Wojewoda uznał, że regulacja § 4 uchwały narusza prawo w stopniu istotnym, bowiem tworzy przepis niejasny, budzący wątpliwości interpretacyjne co do terminu wejścia w życie uchwały. Przepis ten jest wewnętrznie sprzeczny i może wprowadzać w błąd co do daty jej wejścia w życie.
Z § 4 uchwały wynika, że wolą Rady Gminy Pysznica było nadanie ocenianemu aktowi prawnemu mocy obowiązującej od konkretnej daty, tj. od 1 stycznia 2022 r. Stąd Rada powinna była posługiwać się zatem w przepisach końcowych jedynie wyrażeniem "wchodzi w życie", gdyż dodanie sformułowania "z mocą obowiązującą od...", wyznaczając przy tym dwie różne daty, powoduje, ze przepis ten staje się niezrozumiały dla przeciętnego odbiorcy.
Wojewoda podkreślił, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, zatem podlega ogłoszeniu we właściwym dzienniku promulgacyjnym. Przedmiotowa uchwała została zatem opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z dnia 19 kwietnia 2022 r. pod pozycją 1780, a tym samym został wypełniony obowiązek wynikający z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. W związku z publikacją uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym a także wolą Rady Gminy Pysznica wynikającą z treści § 4 uchwały o jej wejściu w życie 1 stycznia 2022 r., dla uporządkowania terminu wejścia w życie uchwały oraz jej dalszego występowania w obrocie prawnym Wojewoda uznał, iż koniecznym, a zarazem wystarczającym jest stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 4, we fragmencie: "po upływie 14 dni od dnia jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego, z mocą obowiązującą". Rozstrzygnięcie nadzorcze eliminuje zatem błędne i wzajemnie wykluczające się zapisy § 4 uchwały. Natomiast, jeśli wolą Rady było nadanie aktowi prawa miejscowego wyjątkowo mocy wstecznej, to wówczas w przepisach przejściowych powinna była zawrzeć odpowiednie zapisy, np. "Stawki określone w § 1 uchwały mają zastosowanie do naliczania ekwiwalentów pieniężnych za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, które odbyły się począwszy od dnia 1 stycznia 2022 r." Taka redakcja przepisów aktu prawa miejscowego byłaby czytelna i nie budziła jakichkolwiek wątpliwości odnośnie jej daty wejścia w życie i jednocześnie obowiązywania, gdyż w jednym przepisie określonoby termin wejścia w życie uchwały będącej aktem prawa miejscowego, zaś w odrębnym przepisie - normę intertemporalną. Jeśli prawodawca chce, by ustanowione przez niego normy prawne miały zastosowanie do oceny stanów faktycznych które miały miejsce przed wejściem w życie danego aktu, zamiast jednego przepisu końcowego, powinien użyć osobnego przepisu przejściowego i przepisu końcowego (por. Komentarz LEX do § 51 rozporządzenia ztp, red. Wierczyński Grzegorz).
Gmina Pysznica we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z 6 maja 2022 r. zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- art. 2 i art. 88 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że zapis § 4 uchwały - w kwestionowanej części - narusza zasadę określoności przepisów prawa, gdy tymczasem kwestionowany zapis wprost uwzględnia przedmiotową zasadę, jest literalnie zgodny z art. 4 ust. 1 i art. 5 u.o.a.n. oraz zapisami § 45 ust. 1 i § 51 w zw. z § 143 rozporządzenia ztp,
- art. 4 ust. 1 i art. 5 u.o.a.n. poprzez ich wadliwą wykładnię, polegającą na uznaniu, że pojęcia: "wejście w życie przepisu" i "moc obowiązująca przepisu" są tożsame, w związku z czym bezpodstawnie zakwestionowano poprawność części zapisu § 4 zaskarżonej uchwały, gdy tymczasem przepisy o wejściu w życie aktu prawnego to przepisy z zakresu obowiązywania prawa, zaś przepisy dotyczące mocy obowiązującej przepisu należą do problematyki z zakresu prawa intertemporaInego,
- § 45 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia ztp poprzez jego wadliwą wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na:
a) uznaniu, że pojęcia: "wejście w życie przepisu" i "moc obowiązująca przepisu" są tożsame, skutkiem czego bezpodstawnie zakwestionowano poprawność zapisu § 4 uchwały,
b) uznaniu, że przedmiotowe przepisy wykluczają możliwość nadania ustawie (uchwale) mocy wstecznej, gdy tymczasem przedmiotowe przepisy rozporządzenia ztp dotyczą wyłącznie sposobu sformułowania zapisów określających wejście w życie przepisu, a nie nadania mu mocy obowiązującej (wstecznej),
- § 51 w zw. z § 143 rozporządzenia ztp poprzez jego niezastosowanie, gdy tymczasem przedmiotowy przepis określa wprost sposób sformułowania zapisów aktu prawnego nadającego przepisom prawa wsteczną moc obowiązującą,
- art. 91 u.s.g. przez przyjęcie, że zaskarżona uchwała posiada istotną wadę prawną, skutkującą jej nieważnością.
Wskazując na powyższe uchybienia Rada Gminy Pysznica wniosła o uchylenie w całości skarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody kosztami postępowania.
W ocenie skarżącej, przepis o wejściu w życie, który stanowi, że dany akt normatywny wchodzi w życie z datą wcześniejszą niż dzień ogłoszenia, jest zarówno fizycznie niemożliwy do realizacji jak i niezgodny z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Rozwiązanie takie jest prawnie niedopuszczalne. Prawodawca ani nie jest w stanie, ani nie jest uprawniony, by wstecznie wymagać przestrzegania i stosowania ustanowionych przez siebie norm prawnych. Podobne stanowisko zajmuje w polskiej literaturze T. Pietrzykowski (zob. Wsteczne działanie prawa i jego zakaz, Kraków 2004, s. 54 i 149). Co więcej, nie jest możliwe nadanie aktowi prawa miejscowego mocy obowiązującej późniejszej aniżeli data wejścia w życie tegoż aktu, jest bowiem rzeczą oczywistą, że akt prawny (przepis) który wszedł w życie musi posiadać moc obowiązującą, inaczej mówiąc, wejście w życie danego aktu (przepisu) zawsze determinuje jego moc obowiązującą (w ocenie strony skarżącej, organ nadzoru utożsamiając oba pojęcia nie dostrzega przedstawionej powyżej zależności mocy obowiązującej aktu prawnego od faktu jego wejścia w życie).
Powyższe nie oznacza jednak, że w akcie normatywnym nie można nakazać stosowania norm w nim ustanowionych do oceny stanów faktycznych, które miały miejsce w przeszłości. Oznacza jedynie, że do rozstrzygania tych kwestii nie mogą służyć przepisy o wejściu w życie. Zgodnie z § 30 ust. 1 rozporządzenia ztp, wpływ nowego aktu normatywnego "na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych" reguluje się bowiem w przepisach przejściowych, a nie w przepisach o wejściu w życie. Powyższe oznacza dopuszczalność nadawania aktowi normatywnemu "wstecznej mocy obowiązującej", z tym że jest to problematyka z zakresu prawa intertemporalnego, a nie z zakresu obowiązywania prawa. Chodzi tu więc o działające pro futuro przepisy nakazujące stosowanie określonych norm do oceny stanów faktycznych, które miały miejsce w przeszłości, lub do oceny skutków takich stanów. Uwagi te odnoszą się do tego typu rozwiązań niezależnie od tego, czy wynikają one z przepisów merytorycznych, czy zostały one zamieszczone w przepisach przejściowych (tak: Wierczyński Grzegorz, Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II WK 2016 ). W ocenie skarżącej, organ nadzoru utożsamiając oba pojęcia nie dostrzega przedstawionej powyżej zależności mocy obowiązującej aktu prawnego od faktu jego wejścia w życie.
Kwestionowane przez organ nadzoru postanowienia § 4 uchwały mają - na wprost - oparcie w art. 5 u.o.a.n., który stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, a równocześnie postanowienia te są zgodne z art. 4 ust. 1 przedmiotowej ustawy - naruszenie którego to przepisu zarzuca radzie gminy organ nadzoru. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Takie postanowienie zawiera kwestionowana uchwała w zakresie terminu jej wejścia w życie, zaś w oparciu o przywołany powyżej art. 5 przedmiotowej ustawy uchwale rady gminy została nadana wsteczna moc obowiązująca od dnia 1 stycznia 2022 r.
Co więcej, kwestionowane zapisy są literalnie spójne z § 45 i § 51 rozporządzenia ztp. Regulacja § 51 ust. 1 brzmi: przepisowi o wejściu ustawy w życie, który nadaje moc wsteczną ustawie albo jej poszczególnym przepisom, można nadać brzmienie: "Ustawa wchodzi w życie ..., z mocą od dnia ..." albo "Ustawa wchodzi w życie ..., z tym że art. ... z mocą od dnia ..." albo "Ustawa wchodzi w życie ..., z wyjątkiem art...., który wchodzi w życie z dniem ..., z mocą od dnia ..."). Orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie potwierdza, że wsteczna moc prawa może dotyczyć tylko przyznania praw, natomiast należy wykluczyć możliwość zastosowania tej normy do nakładania obowiązków (wyrok NSA z 30 września 2021 r. III FSK 2137/21); kwestionowana uchwała spełnia przedmiotową przesłankę, bowiem ustalona uchwałą wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP z terenu Gminy Pysznica jest wyższa aniżeli dotychczas obowiązujący ekwiwalent (do 31 grudnia 2021 ekwiwalent za udział w działaniu ratowniczym wynosił 18 zł). Co więcej, zgodnie z przywołaną linią orzeczniczą, na chwilę obecną nie budzi żadnej wątpliwości możliwość nadania aktowi normatywnemu jakim jest uchwała rady gminy wstecznej mocy obowiązującej przy założeniu spełnienia przesłanki przyznania praw, a nie nałożenia obowiązków; w przedmiotowej materii zapadły liczne orzeczenia sądów administracyjnych, np.: wyrok WSA Rzeszowie z 10 września 2020 r. I SA/Rz 469/20 "możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej dotyczy także aktów prawa miejscowego".
Postanowienia § 4 uchwały w brzmieniu uwzględniającym treść rozstrzygnięcia nadzorczego prowadzą de facto do istnienia w obrocie prawnym aktu prawnego rażąco naruszającego prawo, tj. art. 88 Konstytucji RP i art. 4 u.o.a.n., bowiem wbrew przywołanym regulacjom prawnym, Wojewoda korygując zapis § 4 uchwały, doprowadził do sytuacji, kiedy to akt prawa miejscowego wszedł w życie na kilka miesięcy przed datą jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Woj. Podkarpackiego z 19 kwietnia 2022 r., poz. 1782).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki podtrzymał stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W ocenie organu nadzoru, nie można się zgodzić z zarzutami strony skarżącej, że zaskarżona uchwała nie zawiera postanowień sprzecznych z prawem, co doprowadziło do nieuprawnionego wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w części dotyczącej zapisów zawartych we fragmencie § 4 i naruszenia przez organ nadzoru art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 2 i art. 88 Konstytucji RP oraz pozostałych przepisów powołanych w skardze. Stwierdzone w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym uchybienia zostały prawidłowo zakwalifikowane jako istotne naruszenia prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności części zapisów § 4 przedmiotowej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Skarga w rozpoznawanej sprawie wniesiona została w trybie art. 98 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia; zgodnie z ust. 3 tego artykułu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.
Powyższe przepisy pozostają w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem; o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność wskazanych wyżej aktów organów gminy znaczenie prawne ma zatem rozgraniczenie kategorii ich wad na istotne oraz nieistotne naruszenie prawa. Mimo że tylko istotne naruszenie prawa uprawnia organ nadzoru do stwierdzenia nieważności, u.s.g. nie określa rodzaju naruszeń które należy za takie kwalifikować; w orzecznictwie sądowym i doktrynie do takich zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).
Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy Wojewoda Podkarpacki zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 6 maja 2022 r. prawidłowo unieważnił - z powodu istotnego naruszenia art. 4 ust. 1 u.o.a.n. w zw. z § 45 i § 143 rozporządzenia ztp - § 4 uchwały RG Pysznica z 30 marca 2022 r. nr XLII/ 306/2022, we fragmencie "po upływie 14 dni od dnia jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego, z mocą obowiązującą".
Sąd nie podziela zastrzeżeń organu nadzoru co do wskazanego w uchwale trybu wejścia jej w życie i czasowego zakresu obowiązywania; wg uchwalonego przez RG brzmienia § 4, "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2022 r."
Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wg zaś art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. poz. 2490 ze zm.), "strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny". "Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. (...) Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy" (ust. 2).
W sprawie nie budzi wątpliwości, że uchwała RG Pysznica z 30 marca 2022 r. w sprawie ustalenia wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP za uczestnictwo w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniu lub ćwiczeniach stanowi akt prawa miejscowego, czyli taki akt normatywny, który zawiera normy generalne i abstrakcyjne obowiązujące na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego (Gminy Pysznica).
Niezależnie od wynikającego z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. i spełnionego w sprawie ogólnego obowiązku ogłoszenia aktu normatywnego w dzienniku urzędowym (przedmiotowa uchwała w brzmieniu uchwalonym przez RG została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z 19 kwietnia 2022 r. pod poz. 1782), zastosowanie znajduje art. 4 ust. 1 tej ustawy dotyczący tzw. vacatio legis, stanowiący, że "akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy".
W rozpoznawanej sprawie objęty zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym § 4 uchwały nr XLII/306/2022 RG Pysznica z 30 marca 2022 r. - poprzez zapis, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego – czynił zadość temu wymogowi, pozostając jednocześnie zgodny z § 45 ust. 1 załącznika do rozporządzenia ztp, wskazującemu dopuszczalne sposoby sformułowania przepisu o wejściu ustawy w życie (mającemu odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego); jednym z nich (pkt 1) jest nadanie brzmienia "Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia".
Tym samym w sprawie w ogóle nie zachodziła sytuacja do jakiej odnosi się art. 4 ust. 2 u.o.a.n. (stanowiący wyjątek od zasady wynikającej z ust. 1), zgodnie z którą "w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym" (niezależnie od tego, że wg poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądowym - m.in. wyrok NSA z 22 stycznia 2010 r. I OSK 1170/09, LEX nr 594940 - wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego, gdyż ze swej istoty mają one charakter lokalny i wydawane są w interesie lokalnym tj. interesie danej jednostki samorządu terytorialnego. Ważny interes państwa nie jest więc przesłanką, która mogłaby uzasadniać ich wprowadzenie w terminie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych).
Zwrócenia uwagi w związku z powyższym wymaga regulacja art. 5 u.o.a.n., zgodnie z którym "przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie". Jak wynika ze skierowanych do Wojewody pismem z 27 kwietnia 2022 r. wyjaśnień Gminy odzwierciedlonych w zarzutach skargi i jej uzasadnieniu, na tym przepisie oparła się RG, dodając w § 4 uchwały po słowach "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego" dodatkowy zapis "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2022 r."
W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że art. 5 u.o.a.n. dopuszcza nadanie aktowi normatywnemu "mocy wstecznej", ale tylko "jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie". Wsteczna moc prawa może dotyczyć ewentualnie tylko przyznania praw. Z całą stanowczością natomiast należy wykluczyć możliwość zastosowania tej normy do nakładania obowiązków (tak m.in. wyrok NSA z 30 września 2021 r. III FSK 2137/21 - LEX nr 3294291).
Co istotne w sprawie, możliwości zastosowania przez RG tego przepisu nie wykluczył Wojewoda, akceptując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyjaśnienia zawarte w w/w piśmie z 27 kwietnia 2022 r., że skoro ustalona uchwałą wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP z terenu Gminy Pysznica jest wyższa aniżeli dotychczas obowiązujący ekwiwalent, to przedmiot uregulowania objęty uchwałą może wyjątkowo uzasadniać jej wejście w życie począwszy od 1 stycznia 2022 r.
Mimo tego Wojewoda uznał jednak, że § 4 uchwały zredagowany został z naruszeniem zasady określoności przepisów prawa (wywodzonej z art. 2 Konstytucji i ukształtowanego na tym tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego) wg której przepisy powinny być formułowane w sposób precyzyjny, zrozumiały, czytelny i nie pozostawiający wątpliwości interpretacyjnych. Zdaniem Wojewody, § 4 uchwały jako zawierający dwie dyspozycje (co do wejścia uchwały w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz co do jej obowiązywania od 1 stycznia 2022 r.) wymagań tych nie spełnia, gdyż przez wyznaczenie dwóch różnych dat adresat odczytujący taką normę nie wie, czy przepisy będą go obowiązywać i będą mogły być wobec niego stosowane od daty wejścia w życie, czy od daty nabrania mocy obowiązującej.
Powyższej argumentacji Sąd orzekający w sprawie nie podziela. Wyłącznie z punktu widzenia "przeciętnego odbiorcy" - względem którego Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wywiódł opisane wyżej zarzuty - można by ewentualnie rozpatrywać niezrozumiały charakter zapisu § 4 uchwały. Tylko przez pryzmat tego należy też postrzegać wskazanie zawarte w odpowiedzi na skargę (s. 7), że jeśli wolą Rady było nadanie aktowi prawa miejscowego wyjątkowo mocy wstecznej, to wówczas § 4 uchwały powinien brzmieć "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego", a w przepisach przejściowych powinien być zawarty odpowiedni zapis, np. że "Stawki określone w § 1 uchwały mają zastosowanie do naliczania ekwiwalentów pieniężnych za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, które odbyły się począwszy od dnia 1 stycznia 2022 r."
Sąd nie neguje, że taka redakcja przepisów aktu prawa miejscowego mogłaby być uznana za bardziej czytelną, gdyż w jednym przepisie określono by termin wejścia w życie uchwały, zaś w odrębnym – normę intertemporalną.
Absolutnie nie przekłada się to jednak na naruszenie przez § 4 uchwały (w brzmieniu uchwalonym przez RG) reguł prawidłowej legislacji, który posługując się terminologią ustawową, jednym zapisem w pełni uwzględnia regulację art. 4 ust. 1 u.o.a.n. co do wejścia uchwały w życie (pozostającą w związku z § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ztp) oraz jej art. 5 co do nadania uchwale wstecznej mocy obowiązującej. W ocenie Sądu, taki sposób sformułowania § 4 uchwały nie budzi jakichkolwiek wątpliwości odnośnie jej daty wejścia w życie i jednocześnie daty obowiązywania.
Na tym tle Sąd nie akceptuje wyrażonego w odpowiedzi na skargę (w oparciu o Komentarz LEX do § 51 rozporządzenia ztp autorstwa Grzegorza Wierczyńskiego) stanowiska Wojewody, że jeśli prawodawca chce, by ustanowione przez niego normy prawne miały zastosowanie do oceny stanów faktycznych które miały miejsce przed wejściem w życie danego aktu, zamiast jednego przepisu końcowego powinien użyć osobnego przepisu przejściowego i przepisu końcowego. Zgodnie z § 51 ust. 1 rozporządzenia ztp, przepisowi o wejściu ustawy w życie, który nadaje moc wsteczną ustawie albo jej poszczególnym przepisom, można nadać brzmienie: "Ustawa wchodzi w życie ..., z mocą od dnia ..." albo "Ustawa wchodzi w życie ..., z tym że art. ... z mocą od dnia ...", albo "Ustawa wchodzi w życie ..., z wyjątkiem art. ..., który wchodzi w życie z dniem ..., z mocą od dnia ...". Kwestionowany przez Wojewodę § 4 uchwały pozostaje w pełni zgodny z pierwszym wskazanym w tej regulacji możliwym sposobem ustalenia brzmienia przepisu nadającego moc wsteczną i w żadnym razie nie można go odnosić do treści § 51 ust. 2, na co pośrednio mogłaby wskazywać argumentacja Wojewody (zgodnie z jego brzmieniem, przepisy ustawy inne niż te, którym przepisy końcowe nadały wsteczną moc obowiązującą, a posiadające moc wsteczną wynikającą z ich treści i odnoszące się do zdarzeń lub stanów rzeczy, które powstały przed dniem wejścia w życie ustawy, redaguje się w sposób jednoznacznie wskazujący te zdarzenia lub stany rzeczy).
Podstaw do upatrywania nieprawidłowości zastosowanego przez RG sposobu redakcji § 4 uchwały nie dają również zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody (w oparciu o przywołane orzecznictwo sądowe – s. 4) wywody co do tożsamości zdarzeń wejścia aktu w życie i uzyskania przez niego mocy prawnej (mocy obowiązującej). Uzyskanie mocy obowiązującej następuje bowiem rzeczywiście z chwilą wejścia aktu normatywnego w życie (uchwała nie może więc wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej).
Wejście aktu w życie w określonej dacie (w niniejszej sprawie wiązanej z upływem 14 dni od ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego) i uzyskanie przez niego w związku z tym mocy prawnej (od tej daty, na przyszłość) należy jednak rozpatrywać w kontekście art. 4 u.z.t.p., co nie stoi na przeszkodzie jednoczesnemu "rozciągnięciu" tej mocy prawnej na podstawie art. 5 tej ustawy - poprzez nadanie mu "wstecznej mocy obowiązującej" - na zdarzenia które już zaistniały w przeszłości.
Reasumując, Sąd nie podziela stanowiska rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego we wskazanym fragmencie nieważność § 4 uchwały RG Pysznica z 30 marca 2022 r. XLII/306/2022, iż mimo prawnej dopuszczalności nadania w pewnych sytuacjach aktowi normatywnemu "wstecznej mocy obowiązującej", powinno być to uczynione poprzez odpowiednie sformułowanie przepisów przejściowych, a nie w ramach przepisu o wejściu w życie.
Uznanie prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oznaczałoby, że § 4 uchwały uzyskałby treść "Uchwała wchodzi w życie od dnia 1 stycznia 2022 r.", co wskazywałoby na jej wejście w życie nie tylko przed dniem jej podjęcia, ale także przed dniem jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego (19 kwietnia 2022 r.), wiążąc się dodatkowo z brakiem zachowania odpowiedniego vacatio legis.
Prowadzi to do stwierdzenia, że zapis § 4 uchwały RG Pysznica z 30 marca 2022 r. XLII/306/2022 nie narusza regulacji wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, a tym samym nie narusza prawa w stopniu istotnym, co błędnie podniósł Wojewoda stwierdzając jego częściową nieważność (z takim naruszeniem, w szczególności art. 4 ust. 1 u.o.a.n., wiązało się wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego).
Ubocznie już tylko Sąd zauważa, że podstaw do uznania wadliwości uchwały RG Pysznica z 30 marca 2022 r. XLII/306/2022 (istotnego naruszenia prawa przez jej § 4) nie daje sam brak wskazania w jej podstawie prawnej art. 5 u.o.a.n. (wobec prawnej dopuszczalności i prawidłowego zastosowania tego przepisu), tak samo jak o zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie może przesądzać brak dołączenia uzasadnienia tej uchwały przy jej przekazywaniu Wojewodzie, które to okoliczności podniesiono dopiero w odpowiedzi na skargę.
W tej sytuacji, wobec zasadności podniesionych w skardze zarzutów, skutkowało to uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 148 P.p.s.a.
O należnych stronie skarżącej kosztach zastępstwa procesowego (480 zł) postanowiono stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).