II SA/RZ 798/24

II SA/Rz 798/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-11-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-07-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Piotr Godlewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 50 ust. 1, art. 56
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr SKO.415/511/2023 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego – skargę oddala –
Uzasadnienie
II SA/Rz 798/24
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M.C. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie z 26 kwietnia 2024 r. nr SK0.415/511/ 2023 dotycząca ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z 30 sierpnia 2019 r. T. S.A. z/s w W. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego pn.: "Telekomunikacyjny obiekt budowlany nr [...]" na działce nr [...] w miejscowości W.
Decyzjami z 3 grudnia 2019 r. nr liGK.6773.30.2019 i z 22 lipca 2020 r. nr liGK.6773.30.2019 Wójt odmawiał ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanej inwestycji. SKO decyzjami odpowiednio z 10 marca 2020 r. nr SKO.415/14/2020 i z 21 września 2020 r. nr SK0.415/291/2020 uchylało decyzje Wójta w całości i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Wyrokiem z 22 marca 2021 r. II SA/Rz 1251/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł o oddaleniu sprzeciwów J.S., M.C., Z.B., L.G. i K.G. oraz Spółki od decyzji Kolegium z 21 września 2020 r., a NSA wyrokiem z 15 września r. 2021 r. II OSK 1709/21 oddalił skargę kasacyjną Spółki od wyroku WSA w Rzeszowie z 22 marca 2021 r.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Wójt decyzją z 19 sierpnia 2022 r. nr MGK.6733.30.2019 orzekł o ustaleniu lokalizacji wnioskowanej inwestycji celu publicznego. Kolegium decyzją z 8 listopada 2021 r. nr SKO.415/397/2022 utrzymało w mocy decyzję Wójta z 19 sierpnia 2022 r.
Po rozpoznaniu skargi M.C., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 5 września 2023 r. II SA/Rz 218/23 uchylił decyzję Kolegium z 8 listopada 2022 r. stwierdzając, że w ocenie Sądu Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej "kpa") w zw. z art. 140 kpa poprzez ich niezastosowanie, które te uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium rozpoznało merytorycznie odwołania, nie dostrzegłszy, że odwołanie złożone zostało przez Z.G. który działał jako pełnomocnik, ale do odwołania nie załączył pełnomocnictwa uprawniającego go do reprezentacji Z.B. oraz L.G. w toku postępowania administracyjnego. Ponadto odwołanie wniesione przez Z.G. poprzez ePUAP obarczone było brakiem formalnym w postaci braku podpisu pod odwołaniem.
W toku ponownie prowadzonego postępowania Kolegium usunęło wskazane wyżej uchybienia.
J.S. w odwołaniu zarzucił błędne ustalenie stron postępowania, nieprawidłowe doręczenie decyzji stronom postępowania, niewykonanie dyspozycji wynikających z poprzedniej decyzji oraz wyroku WSA w Rzeszowie, nieustaienie strony której przysługuje tytuł prawny do działki sąsiadującej z działką nr [...] stanowiącej rów melioracyjny, niezbadanie czy inwestycja wpłynie negatywnie na zdrowie okolicznych mieszkańców, błędne podanie podstawy prawnej (uchylona podstawa prawna), niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, błędnie ustalenie oddziaływanie na środowisko.
M.C., Z.B. i L.G. zarzucili naruszenie wciąż obowiązującego § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm" dalej "rozporządzenie z 10 września 2019 r." ), który nakazuje stosować przepisy § 2 ust, 1 pkt 7 a-d w zw. z § 3 ust. 8 pkt 1 a-g oraz § 3 ust 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej: "rozporządzenie z 9 listopada 2010 r.") oraz pominięcie wymogów wynikających z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2, 7 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1071, dalej "rozporządzenie zmieniające z 5 maja 2022 r.") w zw. z art. 60 w powiązaniu z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
W ocenie odwołujących organ uchybił obowiązkowi ustalenia maksymalnych możliwych parametrów technicznych, w tym mocy maksymalnych oraz pochyleń, które zresztą zostały zaniżone przez inwestora. Zarzucili błędne uznanie, że tylko przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448, dalej "rozporządzenie z 17 grudnia 2019 r.") stanowią przepisy odrębne, na podstawie których ustala się obszar oddziaływania obiektu oraz nieokreślenie obszaru na jaki inwestycja będzie oddziaływać.
Opisaną na wstępie decyzją z 26 kwietnia 2024 r. Kolegium:
w wyniku rozpatrzenia odwołania J.S. oraz M.C. reprezentowanej przez pełnomocnika Z.G., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej "upzp"), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji,
w zakresie odwołania wniesionego przez Z.B. i L.G., reprezentowanych przez pełnomocnika Z.G., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu Kolegium wywiodło, że w toku ponownie prowadzonego postępowania Z.G. wezwany pismem z 31 stycznia 2024 r. nie uzupełnił braku podania poprzez przedłożenie pełnomocnictwa udzielonego przez Z.B. oraz L.G., co skutkować musiało umorzeniem postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego ma miejsce wówczas, gdy w postępowaniu tym nastąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego powodujący brak podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy co do jej istoty.
Odnośnie odwołania wniesionego przez J.S. oraz M.C., reprezentowaną przez pełnomocnika Z.G., Kolegium uznało je za nieuzasadnione. Wyjaśniło, że planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej "ugn") oraz art. 2 pkt 5 upzp i w braku planu miejscowego jest lokalizowana na podstawie art. 50 ust. 1 upzp - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Art. 54 upzp określa elementy jakie zawierać powinna decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że zachodzą przesłanki określone w art. 56 upzp, czyli niezgodność z przepisami odrębnymi, która nakazywałaby wydanie dla inwestora decyzji odmownej. W toku prowadzonego postępowania doszło do zmiany przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Z dniem 4 czerwca 2022 r. weszło w życie rozporządzenie zmieniające z 5 maja 2022 r. W myśl § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 lit. b tego rozporządzenia, uchyleniu uległy od dnia 4 czerwca 2022 r. odpowiednio przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 10 września 2019 r.
Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r., do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:
2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
20 000 W
- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.
Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r., do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:
15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny
- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.
Poprzednio zasady kwalifikowania poszczególnych przedsięwzięć uregulowane były w rozporządzeniu z 9 listopada 2010 r.
Powyższe oznacza, iż wolą prawodawcy było zniesienie wymogu konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla instalacji radiokomunikacyjnych, w tym stacji bazowych telefonii komórkowej. Celem nowelizacji rozporządzenia kwalifikacyjnego jest poprawa dostępu do Internetu i innych usług telekomunikacyjnych. Nowelizowane przepisy eliminują także "nadregulację", bo dyrektywa unijna (2011/92/UE) nie uznaje instalacji radiokomunikacyjnych za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji wymagające objęcia nadzorem prawnym. Wobec powyższego dotychczasowe dywagacje w omawianym zakresie będące przedmiotem postępowania w sprawie stają się bezprzedmiotowe. Nie ma w tym zakresie zastosowania w sprawie zasada związania określona w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "ppsa").
Reasumując - przedmiotowa inwestycja nie znajduje się w wykazie przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu z 10 września 2019 r. Tym samym stwierdzić należy, że projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie można więc podzielić zarzutu odwołania, iż planowana inwestycja może wpływać negatywnie na zdrowie mieszkańców. Zarzut zaś o wpływie planowanej inwestycji na wartość nieruchomości sąsiednich jest zagadnieniem cywilnoprawnym, które podlega kognicji sądu powszechnego w procesie cywilnym (ewentualne odszkodowanie).
Ponadto art. 56 upzp stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, zaś przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Za chybioną należy wobec tego uznać argumentację o naruszeniu ładu przestrzennego w pobliżu planowanej inwestycji, a także zarzuty odwołania J.S. dotyczące braku wykonania dyspozycji wynikających z poprzedniej decyzji oraz wyroku WSA w Rzeszowie, braku zbadania czy inwestycja wpłynie negatywnie na zdrowie okolicznych mieszkańców oraz błędnego ustalenia oddziaływania na środowisko. Organ I instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania oraz zapewnił im pełny udział w każdym stadium postępowania, spełniając w tym zakresie wymogi z art. 53 ust. 1 upzp. Na piśmie zawiadamiani byli M.O. i M.O1. - właściciele działki nr 513 oraz inwestor. Pozostałe strony postępowania zawiadamiane były w drodze obwieszczeń. Za chybione należy uznać zarzuty odwołania J.S. o błędnym ustaleniu kręgu stron postępowania, nieprawidłowym doręczaniu decyzji stronom postępowania, pominięciu osoby mającej tytuł prawny do działki sąsiedniej oraz braku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Nie może odnieść skutku również zarzut podania błędnej podstawy prawnej. Wszystkie powołane w niej regulacje obowiązywały w dniu wydawania decyzji organów obu instancji. Kolegium nie podzieliło pozostałych zarzutów odwołania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M.C. (reprezentowana przez adwokata) zarzuciła decyzji SKO z 26 kwietnia 2024 r. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z:
art. 2 i art. 7 w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 6 kpa poprzez działanie bez podstawy prawnej z uwagi na rażące naruszenie wciąż obowiązującego 4 rozporządzenia z 10 września 2019 r., który nakazuje stosować przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 a-d w zw. z § 3 ust 8 pkt 1 a-g oraz § 2 ust 2 pkt 1 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko,
art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nie wskazanie w osnowie oraz uzasadnieniu decyzji wszystkich jednostek prawa materialnego zastosowanych przez organ, które może w późniejszym czasie
ocenić Trybunał Konstytucyjny w zakresie ich zgodności z przepisami,
art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 kpa poprzez nieodniesienie się do zarzutów odwołania z jednoczesnym sporządzeniem bardzo lakonicznego uzasadnienia.
art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 kpa poprzez sformułowanie osnowy decyzji oraz jej uzasadnienia z rażącym naruszeniem przepisów prawa, ponieważ nie podano, z jakimi konkretnymi odrębnymi przepisami prawa analizowano wpływ obiektu na środowisko, na zdrowie i życie ludzi,
art. 58 ust. 2 w zw. z art. 6 ust 2 pkt 1 oraz 2 upzp poprzez niedokonanie analizy w zakresie przewidzianym ustawą z uwagi na nieokreślenie, czy inwestycja naruszy chroniony prawem interes publiczny oraz osób trzecich, tym bardziej, że obniżenie wartości nieruchomości sąsiedniej lub wręcz uniemożliwienie korzystania z niej naraża organ na konsekwencje prawne o których mowa w przepisach.
art. 54 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 2 pkt 1 upzp poprzez przyjęcie, iż organy nie muszą podporządkować się woli ustawodawcy i nie określają w decyzji warunków kształtowania a przed wszystkim ochrony ładu przestrzennego, ponieważ bez dokonania analizy tego zagadnienia wypełnienie wymogu określonego w w/w przepisach jest niemożliwe,
art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w powiązaniu z art. 54 pkt 2 lit b w zw. z art. 2 pkt 3 upzp poprzez nie podanie we wniosku danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko w rozumieniu wskazanym w art. 2 pkt 3 w/w ustawy w zw. z art. 3 pkt 39 ustawy prawo ochrony środowiska. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organy jakiegokolwiek elementy środowiska analizowały,
art. 54 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 2 pkt 10 upzp poprzez niewykazanie, iż w odziaływaniu obiektu nie znajdą się dobra kultury współczesnej,
§ 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z 26 maja 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, poprzez nie wskazanie obszaru oddziaływania strefy pośredniej oraz zagrożenia. Ponadto w/w przepis uwzględnia efekty nietermiczne.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zwrot kosztów wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi podano, że organ nie odniósł się do zarzutów odwołania i nie rozpoznał ponownie sprawy merytorycznie. Jest całkowicie niezrozumiałe brak w nim logicznego wywodu, który pozwoliłby na poznanie motywów - faktycznych i prawnych - podjętej decyzji. W tym zakresie uzasadnienie wymyka się spod kontroli Sądu. Uzasadnienie SKO ma niejako uniwersalny charakter dla prawie każdej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu i instancji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Większą jego część stanowią bowiem przytoczone in extenso przepisy prawa, których spełnienie w kontrolowanej sprawie stwierdzono, jednak bez jakiegokolwiek wytłumaczenia. W świetle powyższego brak w decyzji organu II instancji szczegółowej analizy konkretnych przepisów prawa materialnego, w tym odrębnych, nie pozwala WSA na dokonanie oceny, ponieważ w istocie musiałby w całości rozpoznać sprawę administracyjną w zastępstwie organu, tym bardziej że analiza ładu przestrzennego nie została dokonana, więc w istocie nie wiadomo, na czym polega jego ochrona. W decyzji nie wskazano jakichkolwiek przepisów odrębnych, a jej uzasadnienie można powielić w każdej innej podobnej sprawie.
Ponadto postępowanie wszczęto wnioskiem z 30 sierpnia 2019 r., więc w sprawie nie ma zastosowania rozporządzenie z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (wyrok NSA z 16 listopada 2022 r. II OSK 2238/22). Nie zmienia to faktu, że z uwagi na moc anten przedmiotowa inwestycja będzie i tak wymagała kwalifikacji środowiskowej w odniesieniu do § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a) i § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e) rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. w zw. z § 4 rozporządzenia z 10 września 2019 r.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 8 listopada 2024 r. II SA/Rz 798/24 WSA w Rzeszowie dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenie P. w R.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach).
Przedmiotem skargi jest decyzja SKO z 26 kwietnia 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta z 19 sierpnia 2022 r. o ustaleniu na rzecz T. S.A. lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Telekomunikacyjny obiekt budowlany nr [...]" /stacja bazowa telefonii komórkowej/ na działce nr [...] w miejscowości W.
Poddawszy zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji kontroli w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że 24 września 2023 r. weszła w życie nowelizacja u.p.z.p. dokonana na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688). Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy nowelizującej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Wniosek o wszczęcie postępowania został złożony 30 sierpnia 2019 r., zatem sprawa ta podlegała rozpatrzeniu w oparciu o przepisy u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p, co do zasady, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Uzupełnieniem powołanych regulacji jest art. 50 ust. 1 u.p.z.p., po myśli którego inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W art. 2 pkt tej ustawy ustawodawca zdefiniował pojęcie inwestycji celu publicznego, zaliczając do nich działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponad lokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899, dalej: u.g.n.). Natomiast w myśl art. 6 ust. 1 u.g.n., celami publicznymi w rozumieniu ustawy są wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Przepis art. 6 pkt 1 u.g.n. rozpatrywany w świetle art. 2 pkt 5 u.p.z.p. wprost wymienia wśród celów publicznych w rozumieniu tej ustawy budowę obiektów łączności publicznej, a do takich należy wieża telekomunikacyjna wraz z antenami i pozostałą infrastrukturą. Jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywane do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, a więc posiada status urządzenia łączności publicznej. Takie też rozumienie art. 6 pkt 1 u.g.n. przyjęte jest powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja taka ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.
Ponadto art. 51 u.p.z.p. wskazuje, iż decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym lub gminnym - jak w niniejszej sprawie - wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Ustalenie lokalizacji takiej inwestycji, w myśl art. 52 ust. 1 u.p.z.p., następuje na wniosek inwestora. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać między innymi określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren którego wniosek dotyczy i obszaru na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Ponadto w świetle art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien również zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu, określenie charakterystycznych parametrów technicznych oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Inwestor powinien przedstawić zatem m.in. takie dane techniczne, które pozwolą ustalić charakterystykę inwestycji z punktu widzenia jej oddziaływania na środowisko i zaliczenia do grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Ocena wniosku inwestora prowadzi do konkluzji, że zawierał wszystkie obligatoryjne elementy wymienione w art. 52 ust. 2 u.p.z.p.
W myśl art. 54 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.
Decyzja organu I instancji zawiera wszystkie obligatoryjne elementy wynikające z powyższego przepisu.
O wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak również o decyzjach kończących postępowanie w I i II instancji strony były zawiadamiane w drodze stosowych obwieszczeń, zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p., za wyjątkiem inwestora oraz właściciela nieruchomości na której ma być lokalizowana inwestycja celu publicznego, których zawiadamiano na piśmie.
W toku postępowania organ I instancji uzyskał stosowne uzgodnienia w trybie art. 53 u.p.z.p.
Organ I instancji przed wydaniem decyzji 19 sierpnia 2022 r. dokonał również - stosownie do art. 53 ust. 3 u.p.z.p. - analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.
Odnośnie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego należy podkreślić, że w stosunku do inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wymóg kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dotyczy tych inwestycji, dla których wydawana jest decyzja ustalająca warunki zabudowy na podstawie art. 61 u.p.z.p.
W przedmiotowej sprawie decyzja lokalizacyjna określa w sposób precyzyjny elementy i parametry stacji bazowej. Wskazuje również w odniesieniu do każdej z anten: typ anteny, azymut, wysokość zawieszenia (środek elektryczny) i pasmo pracy. Ponadto na inwestora nałożono obowiązek prowadzenia prac projektowych i budowlanych zgodnie z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać obiekty i ich usytuowanie, w tym rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie.
W związku z zarzutami skargi zaznaczyć należy, że wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji celu publicznego (art. 56 zd. 2 u.p.z.p.). W konsekwencji, interes osoby trzeciej której prawa rzeczowe do nieruchomości mogą w przyszłości podlegać ograniczeniom w związku z realizacją celu publicznego w granicach i na warunkach określonych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, może zostać uwzględniony jedynie w takim zakresie, w jakim nie pozostaje to w kolizji z przeważającymi potrzebami interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.) oraz istotnymi i przeważającymi nad jednostkowym interesem prawnym indywidualnego podmiotu potrzebami publicznymi w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej (art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.).
Mając na względzie powyższe Sąd w pełni akceptuje wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, że decyzja lokalizacyjna w sposób dostateczny precyzuje rodzaj planowanej inwestycji celu publicznego z określeniem je szczegółowych parametrów oraz zawiera wszystkie wymagane prawem elementy określone w art. 54 u.p.z.p.
Zaznaczenia wymaga, że zgodnie art. 56 u.p.z.p., organ nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli badając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem inwestora. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest więc wyłącznie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (zob. A. Despot-Mładanowicz (w:) A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019). Inaczej mówiąc, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej (konkretnej) inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma w tym postępowaniu uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa (por. wyrok NSA z 3 lutego 2012 r. II OSK 2202/10; publ. CBOSA). W judykaturze akcentuje się również, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami (por. m.in. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r. II OSK 1137/17, publ. CBOSA). Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się więc opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia.
Odnosząc się do kwestii oddziaływania inwestycji na środowisko wskazać należy, że kluczowe znaczenie ma fakt, że w stanie prawnym ukształtowanym od dnia 4 czerwca 2022 r. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne, nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Na mocy § 1 pkt 1 lit. b) oraz pkt 2 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022 r., poz. 1071), w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839) uchylono z tym dniem odpowiednio pkt 7 § 2 i pkt 8 § 3. W konsekwencji nie jest dla nich wymagane wcześniejsze uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 u.u.i.ś., uzyskanie tej decyzji jest wymagane tylko dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Abstrahując od kwestii wyłączenia przedmiotowej inwestycji z kategorii inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, Sąd wskazuje, że należy odróżnić kontrolę wstępną prowadzoną w oparciu o kryteria kwalifikacji konkretnego przedsięwzięcia (innego niż objęte skargą, bowiem ono jak wskazano wyżej nie jest już objęte tą procedurą) jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, które pozwalają ustalić czy dla danej inwestycji jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, od kontroli środowiskowej, techniczno-projektowej i następczej instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne.
Ostatnio wymienione rodzaje kontroli opierają się na badaniu rzeczywistego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, dla którego obowiązujące normy określa obecnie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Rozporządzenie to wyznacza dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych i w sytuacji gdy nie jest wymaga decyzja środowiskowa, to na etapie pozwolenia na budowę organ administracji w oparciu o zgromadzoną dokumentację, w tym w szczególności projekt budowlany, dokonuje sprawdzenia, czy planowana inwestycja nie będzie emitowała pola elektromagnetycznego na poziomie przekraczającym obowiązujące normy (por. wyrok NSA z 11 października 2022 r. II OSK 1464/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem argumenty odnoszące się do kwestii dopuszczalnego poziomu pół elektroenergetycznych lub kumulacji oddziaływania z linią elektroenergetyczną nie mogą odnieść skutku na obecnym etapie postępowania. Skarżąca może je podnosić na etapie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Podobnie rzecz ma się z zarzutami naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.
Należy także wskazać, że nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż wskazuje to inwestor w dokumentacji projektowej. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów jak i inwestora na wszystkich etapach realizacji inwestycji. Wyczerpujący opis przedsięwzięcia z określeniem jego cech charakterystycznych został przedstawiony w analizie występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. poz. 2448).
Z kolei ochrona przed polami elektromagnetycznymi w przypadku rzeczywiście działających instalacji jest przedmiotem regulacji zawartych w ustawie Prawo ochrony środowiska w Dziale VI zatytułowanym "Ochrona przed polami elektromagnetycznymi" (art. 121-126). Nakładają one na prowadzącego instalacje i jej użytkownika obowiązek wykonywania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia oraz każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych których źródłem jest instalacja lub urządzenie i zgłaszania ich właściwemu organowi (art. 122a). Nakazują też uwzględniać w ramach państwowego monitoringu środowiska zadania związane z okresowymi badaniami kontrolnymi poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (art. 123); tak NSA w uchwale w składzie 7 sędziów z 7 listopada 2022 r. III OPS 1/22, LEX nr 3429156.
Decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego jest wstępnym etapem procesu inwestycyjnego (o czym wspomniano już wyżej) i ma na celu w istocie jedynie ustalenie, czy na danym terenie taka inwestycja jest dopuszczalna i zgodna z przepisami prawa. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie wskazuje się, że protest społeczności lokalnej lub jednej ze stron postępowania wobec planowanego przedsięwzięcia, których interes faktyczny przemawia za innym sposobem zagospodarowania określonych nieruchomości, nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Reasumując, z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd stwierdził że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Organy administracji prowadząc postępowanie w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy,
Nie dostrzegając jednocześnie uchybień przemawiających za wyeliminowaniem z urzędu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z obrotu prawnego, Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 P.p.s.a.