II SA/Rz 791/25

II SA/Rz 791/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-11-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka
Jolanta Kłoda-Szeliga
Magdalena Józefczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 97 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 26 marca 2025 r. nr SKO.4161/27/2024 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości - oddala skargę -
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 26 marca 23025 r. nr SKO.4161/27/2024, w przedmiocie zawieszenia postępowania.
Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
Postanowieniem z 3 marca 2023 r. nr SKO.4161/6/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wyznaczyło Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") do załatwienia sprawy rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].
Postanowieniem z [...] listopada 2023 r. nr [...] Wójt zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie administracyjne, z uwagi na konieczność ustanowienia kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu [...] – właściciela działki nr [...]. Postanowieniem z [...] marca 2024 r. nr [...] organ I instancji podjął z urzędu zawieszone postępowanie.
Następnie postanowieniem z [...] marca 2024 r. nr [...] Wójt, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.",
1. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie rozgraniczenia działki nr [...], stanowiącej własność HJ AS, z działką sąsiednią nr [...], pozostającą we władaniu Gminy [...];
2. wezwał HJ i AS do wystąpienia w terminie 3 miesięcy do sądu powszechnego o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym w trybie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 341) – dalej: "u.k.w.".
Organ I instancji podał, że nie jest możliwe prowadzenie postępowania bez uprzedniego usunięcia rozbieżności pomiędzy danymi ujawnionymi w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym. Ustalona rozbieżność wymagająca uzgodnienia polega na tym, że działka nr [...] została wpisana do księgi wieczystej w kształcie i powierzchni nie obejmującej części działki nr [...], czyli niezgodnie z wydanym wcześniej na działkę [...] aktem własności ziemi i mapą uwłaszczeniową. Wójt nie jest natomiast uprawniony do decydowania w zakresie prawa własności nieruchomości, które są przedmiotem tego postępowania.
AS i HJ wniosły zażalenie na opisane wyżej postanowienie. Strony zakwestionowały konieczność wyjaśnienia kwestii prejudycjalnej, która według organu I instancji obligowała do zawieszenia postępowania administracyjnego.
Postanowieniem z 26 marca 2025 r. nr SKO.4161/27/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy postanowienie Wójta.
Podzielając w całości stanowisko organu I instancji Kolegium podało, że ustalona rozbieżność wymagająca uzgodnienia polega na tym, że działka nr [...] została wpisana do księgi wieczystej w kształcie i powierzchni nie obejmującej części działki nr [...], czyli niezgodnie z wydanym wcześniej na działkę nr [...] aktem własności ziemi i mapa uwłaszczeniową. Poprzedni właściciel działki wykazany w akcie własności ziemi został uwłaszczony na działkę nr [...] łącznie z wykazaną na obecnie obowiązującej mapie częścią drogi nr [...], która wówczas kończyła się na północnej granicy działki nr [...]. Droga nr [...] w obecnym kształcie wykazana została dopiero podczas odnowienia operatu ewidencji gruntów wsi [...] w 1980 r. na podstawie mapy w skali 1:2000, gdzie istniejący w terenie szlak drogowy wzdłuż zachodniej granicy działki nr [...] włączono do działki nr [...]. Wobec powyższego działka nr [...] została wpisana do [...] w kształcie i powierzchni nie obejmującej części drogi nr [...] a zatem niezgodnie z aktem własności ziemi oraz mapa uwłaszczeniową. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że HJ i AS wystąpiły do Sadu Rejonowego w [...] z wnioskiem o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym działki nr [...], jednak postępowanie zakończyło się bez merytorycznego rozstrzygnięcia. To zaś obligowało do zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, AS wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Zdaniem skarżącej, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem:
1. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że rozpatrzenie sprawy rozgraniczenia nieruchomości jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny w zakresie uzgodnienia treści księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym, z uwagi na okoliczność, że działka nr [...] została wpisana do księgi wieczystej w kształcie i powierzchni nie obejmującej części działki nr [...], w sytuacji kiedy wskazane zagadnienie nie ma charakteru prejudycjalnego względem postępowania o rozgraniczenie, albowiem powództwo wskazane w art. 10 ust. 1 u.k.w. nie może dotyczyć wyłącznie zmiany wpisów zawartych w dziale I-O księgi wieczystej (tj. wpisów dotyczących opisu nieruchomości, jej numeru ewidencyjnego, miejsca położenia, bądź powierzchni), albowiem wpisy te nie obejmują stanu prawnego nieruchomości, zaś traktują o jej stanie faktycznym, chyba że oznaczenie w dziale I-O księgi wieczystej jest tego typu, że dotyczy części gruntu będącego przedmiotem wpisanego prawa nienależącego do uprawnionego z tej księgi wieczystej, lecz stanowiącego przedmiot cudzego prawa - mając na uwadze okoliczność, że skarżąca oraz uczestniczka nie kwestionują oraz nie pozostają w sporze odnośnie wpisów zawartych w dziale II KW nr [...] (nie kwestionują osób uprawnionych do działki nr [...], wielkości udziałów współwłaścicieli działki [...]) oraz odnośnie innych wpisów sprecyzowanych w dziale III lub IV tej księgi wieczystej, co prowadzi do konkluzji, że przesłanka dopuszczająca zawieszenie postępowania na podstawie naruszonego przepisu nie została zrealizowana;
2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy i postanowienia organu I instancji, pomimo wydania postanowienia z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu, który powinien skutkować uchyleniem tego postanowienia;
3. art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z powodu zawarcia w nim zbyt ogólnych twierdzeń dotyczących przyczyn zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.;
4. art. 10 ust. 1 u.k.w. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w drodze postępowania w zakresie usunięcia niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym można żądać zarówno zmiany samego wpisu dotyczącego stanu faktycznego nieruchomości (opisanego w dziale I-O księgi wieczystej), jak również zmiany kształtu działki, w sytuacji kiedy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że zmiana dotycząca wpisu obejmującego powierzchnię działki może zostać dokonana wyłącznie w ścisłym powiązaniu z określonymi wpisami dotyczącymi stanu prawnego danej nieruchomości, a to wpisami zawartymi w dziale II, III lub IV księgi wieczystej, a ponadto - że w drodze powództwa o usunięcie niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie można domagać się zmiany kształtu (granic) nieruchomości, albowiem przebieg granicy działki oraz wpis dotyczący jej powierzchni nie tworzą stanu prawnego nieruchomości;
5. art. 3 ust. 1 u.k.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wpisy dotyczące powierzchni działki, tj. wpisy zawarte w dziale I-O księgi wieczystej, są objęte domniemaniem prawdziwości (jako prawo jawne), a co za tym idzie - mogą być same korygowane w trybie art. 10 u.k.w, w sytuacji kiedy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do konkluzji, że przedmiotowe domniemanie dotyczy wyłącznie ujawnionego w księdze wieczystej stanu prawnego, a nie stanu faktycznego, nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez organy są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli legalności stanowiska wyrażonego w wydanym postanowieniu, w tym zastosowanych przepisów prawa – art. 133 § 1 p.p.s.a. Stan faktyczny sprawy został zatem ustalony zgodnie z wymogami stawianymi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy dokonały ustaleń adekwatnych do zakresu i przedmiotu postępowania wyjaśniającego determinowanego przepisami prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Uwzględniły również specyfikę danej sprawy, która stanowi o stanie faktycznym. Ocena zgromadzonego materiału dokonana została natomiast zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierowały się organy zostały szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu postanowienia. Przekazane akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dodatkowych dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli legalności skarżący uczynili postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 26 marca 23025 r. nr SKO.4161/27/2024, utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] marca 2024 r. nr [...] o zawieszeniu postepowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Zdaniem organów, rozstrzygnięcie sprawy wymaga usunięcia dostrzeżonych rozbieżności pomiędzy danymi ujawnionymi w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym. Działka nr [...] została bowiem wpisana do księgi wieczystej w kształcie i powierzchni nie obejmującej części działki nr [...], czyli niezgodnie z wydanym wcześniej na działkę nr [...] aktem własności ziemi i mapa uwłaszczeniową.
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ administracji publicznej jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji (lub podjęcia innych czynności) w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2024 r. II OSK 2093/22). Przez "zagadnienie wstępne" rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 20 grudnia 2023 r. II SA/Sz 813/23). Co nie mniej istotne, pomiędzy zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem sprawy musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy wyrażający się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji, a zatem zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2024 r. II OSK 559/22).
W ocenie Sądu, taka sytuacja ma miejsce w kontrolowanej sprawie i zostało to prawidłowo wykazane przez organy administracji. Organy zasadnie podniosły, że ustalona rozbieżność wymagająca uzgodnienia polega na tym, że działka nr [...] została wpisana do księgi wieczystej w kształcie i powierzchni nie obejmującej części działki nr [...], czyli niezgodnie z wydanym wcześniej na działkę nr [...] aktem własności ziemi i mapa uwłaszczeniową. Poprzedni właściciel działki wykazany w akcie własności ziemi został uwłaszczony na działkę nr [...] łącznie z wykazaną na obecnie obowiązującej mapie częścią drogi nr [...], która wówczas kończyła się na północnej granicy działki nr [...]. Droga nr [...] w obecnym kształcie wykazana została dopiero podczas odnowienia operatu ewidencji gruntów wsi [...] w 1980 r. na podstawie mapy w skali 1:2000, gdzie istniejący w terenie szlak drogowy wzdłuż zachodniej granicy działki nr [...] włączono do działki nr [...]. Wobec powyższego działka nr [...] została wpisana do [...] w kształcie i powierzchni nie obejmującej części drogi nr [...], a zatem niezgodnie z aktem własności ziemi oraz mapa uwłaszczeniową.
Kontynuowanie postępowania administracyjnego i rozstrzygniecie sprawy wymaga zatem uprzedniego uzgodnienia treści księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Z informacji uzyskanej od Sądu Rejonowego w [...] w piśmie z 28 lutego 2024 r. wynika, że pozew o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawym działki nr [...] został wniesiony przez HJ i AJ. Sprawa został zarejestrowana pod sygn. [...], niemniej zakończyła się prawomocnym zwrotem pozwu z uwagi na nieuzupełnienie jego braków formalnych. Wnioskodawczynie miały zatem możliwość skutecznego zainicjowania procedury mającej na celu usunięcie rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym i księgą wieczystą, która uniemożliwia dokonanie rozgraniczenia nieruchomości w trybie administracyjnym.
Wymaga podkreślenia, że w postępowaniu rozgraniczeniowym nie jest dopuszczalne podważanie treści oraz podstaw wpisów wieczystoksięgowych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1-2 u.k.w., księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości, a domniemanie przemawia za tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje. W razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności (art. 10 ust. 1 u.k.w.). Podmiot roszczący sobie prawa do nieruchomości, której stan prawny został ujawniony błędnie w księdze wieczystej, może zatem dochodzić swoich praw w trybie procesu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W tego rodzaju procesie właściwy sąd cywilny będzie uprawniony i zobowiązany również do poddania ocenie dokumentów, które stanowiły podstawy wpisów w księdze wieczystej. Domniemanie o którym mowa w art. 3 u.k.w., nakazujące traktować prawo jawne z księgi wieczystej jako wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, nie może natomiast zostać wzruszone w sprawie administracyjnej.
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że Wójt prawidłowo zastosował art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiesił postępowanie administracyjne, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie – działając jako organ odwoławczy – utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Jednocześnie w ocenie Sądu zasadnie organy wezwały HJ i AS do wystąpienia w terminie 3 miesięcy do sądu powszechnego o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym w trybie art. 10 ust. 1 u.k.w. Powyższy obowiązek został nałożony na podstawie art. 100 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu.
Z powyższych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.
Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi z kolei art. 120 p.p.s.a.