Pełny tekst orzeczenia II SA/Rz 780/19

II SA/Rz 780/19 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2019-10-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Paweł Zaborniak
Piotr Godlewski /przewodniczący sprawozdawca/
Stanisław Śliwa
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
I GSK 547/20 - Wyrok NSA z 2024-03-26
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 147, art. 200, art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2015 poz 1440
art. 16, art. 18
Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r.o publicznym transporcie zbiorowym - tekst jednolity
Dz.U. 2015 poz 1515
art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. sp. k. w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Ropczycach z dnia 30 października 2015 r. nr XV/132/15 w przedmiocie ustalenia stawek opłat za korzystanie z przystanków i dworców komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Ropczyce I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miejskiej w Ropczycach na rzecz strony skarżącej A. sp. z o.o. sp. k. w [...] kwotę 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Rz 780/19
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. z/s w [...] jest uchwała Rady Miejskiej w Ropczycach z 30 października 2015 r. nr XV/132/15 w sprawie ustalenia stawek opłat za korzystanie z przystanków i dworców komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Ropczyce.
Uchwałą tą ustalono stawkę opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Ropczyce w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym i 0,50 zł za każde zatrzymanie środka transportu na dworcu.
Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515, dalej: u.s.g.) oraz art. 16 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1440, dalej: u.p.t.z.).
Spółka pismem z 18 kwietnia 2019 r. wystąpiła do RM w Ropczycach z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zaskarżoną uchwałą, poprzez podjęcie uchwały mocą której dokona stosownych zmian w zakresie ustalania ciężarów partycypacji w kosztach utrzymania przystanków oraz dworca przy uwzględnieniu zasad niedyskryminujących, w szczególności poprzez rozróżnienie rodzaju i wielkości taboru wykorzystywanego przez przewoźników i operatorów korzystających z tych przystanków.
W odpowiedzi Burmistrz Ropczyc pismem z 24 maja 2019 r. poinformował, iż wezwanie - celem odniesienia się do przedstawionych zarzutów - zostanie przedstawione RM na posiedzeniu 7 czerwca 2019 r.
We wniesionej 6 czerwca 2019 r. skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną na wstępie uchwałę Spółka - zaskarżając ją w całości - zarzuciła:
- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 4 u.p.t.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie stawek opłat za korzystanie przez operatora lub przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców o dyskryminującym charakterze,
- naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP poprzez podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej,
- naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez podjęcie uchwały z pominięciem zasad praworządności i legalności.
W związku z powyższym Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zawnioskowała ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w treści uzasadnienia skargi na okoliczności w nim przywołane oraz zobowiązanie organu do przedłożenia do akt przedmiotowej sprawy odpisu zaskarżonej uchwały wraz z jej uzasadnieniem i protokołu z sesji RM na której doszło do jej uchwalenia.
Zdaniem Spółki zaskarżona uchwała została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie zrealizowała zapisu o którym mowa w art. 16 ust. 4 u.p.t.z., zgodnie z którym "Za korzystanie przez operatora i przewodnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad".
Ustalanie stawek opłat powinno więc uwzględniać czynniki mające wpływ na koszty związane z utrzymaniem przystanków wykorzystywanych przez przewoźników, a więc m.in. standard poszczególnych przystanków czy wielkość taboru jakim jest wykonywany przewóz. W przypadku wielkości taboru, należałoby pod tym pojęciem rozumieć ogół środków transportowych wykorzystywanych przez przewoźnika i ich rodzaj (m.in. wielkość pojazdów, ilość pasażerów możliwych do przewiezienia). Przedmiotowa uchwała nie uwzględnia niedyskryminujących zasad, naruszając interes skarżącego oraz powołaną wyżej regulację, bowiem z jej § 1 nie wynika, by wysokość opłaty była uzależniona od wielkości taboru wykorzystywanego do prowadzenia działalności w zakresie zarobkowego przewozu osób oraz rodzaju pojazdów wykorzystywanych w tej działalności. Powoduje to, że na utrzymanie przystanków w takim samym stopniu składają się przedsiębiorcy wykorzystujący pojazdy przystosowane do przewozu różnej liczby pasażerów. Zrównanie wszystkich przewoźników jest niezgodne z zasadą niedyskryminacji, gdyż Spółka jest w takim przypadku zobligowana do takich samych kosztów jak pozostali przewoźnicy, pomimo że jej tabor nie przyczynia się do takiego "zużycia" przystanków jak w przypadku większych przewoźników.
Wg Spółki, podejmując zaskarżoną uchwałę nie powołano się na żadne miarodajne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji. Nie można ustalić jakimi motywami kierowała się RM, ustalając przedmiotową opłatę w równej wysokości dla przewoźników wykonujących przewozy pasażerów korzystających z przystanków komunikacyjnych, bez względu na rodzaj (wielkość) środka transportu.
Już w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono, że stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora, co wyraźnie zawarto w jej art. 16 ust. 3. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta. W szczególności odnosi się to do takich kwestii, jak jednakowa wysokość stawki opłaty, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru jakim wykonywany jest przewóz.
Spółka wyjaśniła, że na przystankach Gminy Ropczyce zatrzymują się jej pojazdy z liczbą miejsc 22 + 1 i z tego tytułu zobowiązana jest regularnie uiszczać opłaty za każde zatrzymanie.
W transporcie publicznym na terenie Gminy Ropczyce występują minimum dwa rodzaje pojazdów - duże i małe. Rozgraniczenie co do wielkości pojazdów zostało przyjęte chociażby przez samorządy przy wnoszeniu opłaty od środków transportu. Oczywistym jest, że "mały" autobus zajmuje dwukrotnie mniej miejsca na przystanku czy dworcu. Podobnie ilość pasażerów autobusu małego, na poziomie 20 osób, jest co najmniej dwukrotnie mniejsza niż autobusu dużego (średnio 50 osób), co przekłada się na dwukrotnie większe koszty utrzymania przystanku w czystości.
Na poparcie przedstawionego stanowiska Spółka przytoczyła orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych zapadłe na gruncie podobnych stanów faktycznych wskazując, że ustalenie stałej opłaty i to w maksymalnej wysokości nie stanowi spełnienia ustawowej przesłanki jej określenia z uwzględnieniem "niedyskryminujących zasad". W sytuacji gdy wielkość kosztów utrzymania przystanku jest uzależniona od wielkości pojazdów, opłata powinna być określona w wysokości proporcjonalnej do wielkości samochodów jakie zatrzymują się na przystanku. Skoro w przepisie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. nakazano uwzględnić przy ustaleniu opłaty "niedyskryminacyjne zasady", to przy określeniu takiej opłaty należy również wziąć pod uwagę wielkość pojazdu jakim realizowany jest przewóz. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby, że sformułowanie o uwzględnieniu niedyskryminacyjnych zasad byłoby martwym i nic nie znaczącym pojęciem. Skoro w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. użyto takiego sformułowania, to organ przy ustalaniu opłaty zobowiązany był do jego uwzględnienia. Ustalając w zaskarżonej uchwale opłaty za korzystanie z przystanków sformułowania tego nie wzięto pod uwagę. Przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych należy więc bezwzględnie uwzględnić m.in. takie kwestie jak wielkość taboru jakim jest wykonywany przejazd oraz standard poszczególnych przystanków (jego infrastruktury: istnienia wiaty, kiosku, ławek, utwardzenia podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne, a także jego wielkość).
Odnośnie posiadania legitymacji do wniesienia Spółka wskazała, iż posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, bowiem świadczy usługi przewozu osób na linii regularnej Ropczyce - Sędziszów Małopolski - Rzeszów oraz Dębica - Sędziszów Małopolski – Rzeszów (linie te przebiegają przez przystanki zlokalizowane na terenie Miasta i Gminy Ropczyce). Jest również zobowiązana do uiszczania regularnych opłat za każde zatrzymanie na przystanku komunikacyjnym (w wypisach nr 006 z zezwolenia nr [....] oraz 011 z zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na obszarze przystanków objętych treścią przedmiotowej skargi wskazano, że obowiązują one kolejno do 31 grudnia 2016 r. oraz 31 grudnia 2017 r., jednakże na podstawie art. 78 ust. 1 - 3 u.p.t.z. terminy ich obowiązywania zostały wydłużone o kolejne okresy, tj. do 31 grudnia 2017 r., a następnie do 31 grudnia 2018 r. oraz do 31 grudnia 2019 r.).
RM w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie wyjaśniając, że u.p.t.z. nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad", które należy uwzględnić przy ustalaniu wysokości opłaty. Zapisy na które powołuje się skarżący o zróżnicowaniu opłat ze względu na wielkość używanych przez przewoźników autobusów znalazły się w uzasadnieniu projektu u.p.t.z. Brzmi on następująco: "Stawki opłat, o których mowa powyżej, powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników, wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii, jak np.: 1) jednakowa wysokość stawki opłat, 2) uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, 3) uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz".
Organ podkreślił, że uzasadnienie projektu nie jest częścią ustawy i nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego. Ustawodawca nie wpisał tych przesłanek do treści u.p.t.z., a więc nie są one wiążące przy ustalaniu wysokości opłat. W tej sytuacji RM miała prawo zdecydować o ustaleniu jednej stawki opłaty za korzystanie z przystanków. W jej opinii, pojęcie niedyskryminujących zasad należy rozumieć w taki sposób, że opłata za korzystanie z przystanków jest taka sama niezależnie czy dotyczy operatora publicznego transportu zbiorowego który dokonuje przewozów w ramach u.p.t.z., czy też każdego innego przewoźnika autobusowego wykonującego przewozy pasażerskie na własne ryzyko.
Nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącej Spółki, że jedna i taka sama dla wszystkich operatorów i przewoźników opłata za zatrzymanie się na przystanku dyskryminuje przewoźnika, który do przewozów wykorzystuje autobusy o mniejszej liczbie miejsc do przewozu pasażerów.
Przede wszystkim wielkość wykorzystywanego przez przewoźnika taboru jest jego samodzielną decyzją gospodarczą, a organ w żaden sposób nie ogranicza wykorzystywania przez przewoźnika autobusów przystosowanych do przewozu większej liczby pasażerów. Okoliczność ta może też ulegać zmianie w ciągu roku w zależności od potrzeb i możliwości przewoźnika, który na bieżąco może dostosowywać tabor przy użyciu którego dokonuje przewozów do bieżącego zapotrzebowania.
Wysokość wnoszonej przez konkretnego przewoźnika opłaty zależy od liczby zatrzymań autobusów danego przewoźnika na przystankach. Nie bez znaczenia jest fakt, że jednolita stawka opłaty mającej charakter świadczenia publicznoprawnego uzależniona tylko od liczby zatrzymań na przystankach jest prosta i tania w poborze. Wprowadzanie dodatkowych stawek opłat niewątpliwie skomplikuje i utrudni pobór opłat z tego tytułu od przewoźników, a nawet uniemożliwi organowi dochodzenie jej w należnej wysokości. Przewoźnicy nie są zobowiązani podawać organowi na bieżąco informacji o wszelkich zmianach jakie zachodzą w związku ze zmianą taboru wykorzystywanego do wykonania przewozu, w tym o przypadkach wykonywania przewozów w ramach jednego kursu przy użyciu dwóch pojazdów, co nie jest rzadką praktyką w przypadku kursów wykonywanych w godzinach szczytu na najbardziej "obłożonych" trasach.
W praktyce rzadko zdarza się, by jeden przewoźnik posiadał wszystkie autobusy które umożliwiają przewóz takiej samej liczby pasażerów. Również skarżący w swoim taborze ma poza mniejszymi pojazdami do 22 miejsc siedzących także większe autobusy, pozwalające na przewóz jednocześnie większej ilości pasażerów. Zastępowanie pojazdów wymuszają m.in. sytuacje awarii pojazdu. Również liczba autobusów używanych przez przewoźników jest zmienna. Trudno w takiej sytuacji jednoznacznie określić, jakiej wielkości pojazd zatrzymuje się na przystanku w danej chwili. Kontrola wykonywania zatrzymań przez przewoźników na przystankach w przeciągu całego roku nie jest możliwa, a organ nie posiada narzędzi do weryfikacji danych służących ustaleniu opłaty podawanych przez przewoźnika.
Nietrafiony jest zarzut, że przewoźnik wykorzystujący do przewozu większe autobusy przyczynia się do większego wyeksploatowania przystanków i generuje większe koszty ich utrzymania niż przewoźnik wykonujący przewóz mniejszymi autobusami. Co do zasady większy autobus ma większą dopuszczalną masę całkowitą niż mniejszy, ale rzeczywista masa własna pojazdu autobusowego która oddziałuje na nawierzchnię miejsca przystankowego może się zmienić na trasie przejazdu podczas zmiany ilości przewożonych osób i bagażu w konkretnym autobusie. Koszty utrzymania przystanków w szczególności w zakresie porządku są uzależnione od liczby osób z niego korzystających oraz od sposobu w jaki z niego korzystają
/argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę była tożsama z przedstawioną w załączniku do uchwały RM w Ropczycach z 7 czerwca 2019 r. nr XI/91/19, podjętej w terminie wskazanym w odpowiedzi z 24 maja 2019 r. na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; wskazano w nim, że uchwała z 30 października 2015 r. nie narusza prawa, w związku z czym brak jest podstaw do jej uchylenia/.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przedmiot kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie stanowiła uchwała RM w Ropczycach z 30 października 2015 r. nr XV/132/15, mocą której ustalono stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych oraz z dworca których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Ropczyce w wysokości odpowiednio 0,05 zł i 0,50 zł za każde zatrzymanie środka transportu.
Skarga na przedmiotowy akt została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego".
Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W myśl art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze ich działania na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.
Powołany jako materialnoprawna podstawa zaskarżonej uchwały art. 16 u.p.t.z. stanowi w ust. 4, iż "za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad"; wg ust. 5 pkt 1 i 2 tego artykułu, stawka opłaty o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym i 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu. Stosownie zaś do ust. 7 wskazanego artykułu, opłaty o których mowa w ust. 4 stanowią dochód właściwej jednostki samorządu terytorialnego z przeznaczeniem na: 1) utrzymanie przystanków komunikacyjnych oraz dworców, o których mowa w ust. 4, oraz 2) realizację zadań określonych w art. 18 - w przypadku gdy organizatorem jest gmina /zgodnie z jego treścią, do zadań własnych gminy w zakresie publicznego transportu zbiorowego należą budowa, przebudowa i remont: 1) przystanków komunikacyjnych oraz dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina, 2) wiat przystankowych lub innych budynków służących pasażerom, posadowionych na miejscu przeznaczonym do wsiadania i wysiadania pasażerów lub przylegających do tego miejsca, usytuowanych w pasie drogowym dróg publicznych bez względu na kategorię tych dróg/.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca Spółka jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, w ramach której – umożliwiając pasażerom korzystanie z oferowanych przez siebie usług – korzysta jednocześnie z przystanków i dworca których właścicielem (zarządzającym) jest Gmina Ropczyce, za co na mocy wskazanej uchwały obowiązana jest do ponoszenia stosownych opłat. Istota skargi związana jest ze stanowiskiem Spółki, że mimo wykorzystywania przez nią do realizacji przewozów pojazdów o ilości miejsc 22+1, za każde zatrzymanie musi uiszczać taką samą opłatę jak przewoźnicy posiadający większe środki transportu.
W kontekście powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej będącą aktem prawa miejscowego, a Spółka ma legitymację w domaganiu się zbadania jej legalności wynikającą z naruszenia jej interesu prawnego. Tym samym w sprawie spełnione zostały warunki dopuszczalności skargi, pozwalające na jej merytoryczne rozpoznanie. Ubocznie należy zaznaczyć, że w obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. stanie prawnym, skarga w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być wniesiona w każdym czasie i w przeciwieństwie do wcześniej obowiązującej w tym zakresie regulacji, nie musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa; tym samym Spółka wnosząc skargę (oznaczoną datą 6 czerwca 2019 r.) - mimo takiego wezwania złożonego 18 kwietnia 2019 r. - nie miała obowiązku oczekiwania na ustosunkowanie się do niego przez RM, co wg pisma Burmistrza z 24 maja 2019 r. miało nastąpić – i nastąpiło – 7 czerwca 2019 r.
Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi należy zauważyć, że głównym kryterium jakim zobowiązana była kierować się RM w Ropczycach przy ustalaniu wskazanych w niej stawek opłat było ich określenie z uwzględnieniem "niedyskryminujących zasad". Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w u.p.t.z., niemniej jednak w orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, wg którego dyskryminacja oznacza nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami.
Konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 września 1990 r., sygn. U 4/90, OTK 1990, poz. 10). Zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (orzeczenie TK z dnia 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, OTK 1988, poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. W orzeczeniu TK z dnia 26 kwietnia 1995 r. sygn. K 11/94 (OTK 1995, Nr 1, poz. 12) stwierdzono natomiast, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są (zob. C. Kosikowski, Komentarz do art. 6 [w:] Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2013, LexisNexis i powołane tam orzecznictwo). Powyższe konstatacje znajdują także odzwierciedlenie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok z 17 lutego 2015 r. II GSK 2489/13 - LEX nr 1753434).
Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (druk sejmowy nr 2916), stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora (art. 16 ust. 3). Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta. W szczególności odnosi się to do takich kwestii, jak np. jednakowa wysokość stawki opłat, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru jakim wykonywany jest przewóz. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, by zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją, odnawianiem itp.
Z powyższego wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków i dworców komunikacyjnych należy uwzględnić przede wszystkim standard poszczególnych przystanków i dworców (odnoszony do elementów ich infrastruktury: wielkości, istnienia wiaty, kiosku, ławek, utwardzenia podjazdu) oraz wielkość taboru (ogół środków transportowych) jakim są wykonywane przejazdy.
W tym zakresie należy stwierdzić, że skoro ustawodawca powiązał przyznane jednostkom samorządu terytorialnego upoważnienie do ustalenia wysokości opłat za zatrzymywanie się na należących do nich przystankach /dworcach z obowiązkiem uwzględnienia niedyskryminujących zasad, to fakt ich uwzględnienia powinien jednoznacznie wynikać bądź z uzasadnienia uchwały, bądź innych dokumentów powstałych w trakcie procesu uchwałodawczego (znajduje to odzwierciedlenie m.in. w w/w wyroku NSA z 17 lutego 2015 r. II GSK 2489/13, w którego uzasadnieniu wskazano, że aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie).
Treść zaskarżonej uchwały zasadniczo odnosi się tylko do ustalenia stawek opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Ropczyce - § 1 (w § 2 – 4 postanowiono o powierzeniu wykonania uchwały Burmistrzowi Ropczyc, utracie mocy dotychczas obowiązującej w tym przedmiocie uchwały oraz o ogłoszeniu podjętej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego, ze wskazaniem jej obowiązywania od 1 stycznia 2016 r.).
Ustaleń takich - tj. wskazujących na motywy jakimi kierowała się RM przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały - nie sposób poczynić również na podstawie jej uzasadnienia, w którym nawiązano wyłącznie do regulacji art. 16 u.p.t.z., zadań gminy w zakresie publicznego transportu zbiorowego (art. 18 u.p.t.z.), wynikającym z ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązku utrzymania czystości i porządku na przystankach komunikacyjnych których właścicielem lub zarządzającym jest gmina oraz ustalenia stawki opłaty za korzystanie z dworca w wysokości 50 gr za każde zatrzymanie w związku z jego przejęciem przez Gminę Ropczyce do eksploatacji.
Także z protokołu posiedzenia Komisji ds. gospodarki komunalnej oraz rozwoju gospodarczego z 27 października 2015 r. wynika jedynie, że w związku z zakupem przez Gminę Ropczyce dworca i stworzeniem zachęty dla przewoźników do zatrzymywania się na nim (co byłoby ułatwieniem dla podróżnych) proponuje się niską opłatę – 50 gr za jedno zatrzymanie (przystanki pozostają bez zmian – 5 gr); do argumentacji tej nawiązuje zapis protokołu nr XV/15 z XV sesji RM w Ropczycach z 30 października 2015 r., na której podjęto zaskarżoną uchwałę.
Ponieważ wskazana dokumentacja i zawarta w niej argumentacja w żaden sposób nie nawiązują do "niedyskryminujących zasad", trudno w tej sytuacji uznać, czy przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały wymóg o jakim mowa w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. został w istocie uwzględniony, a jeżeli tak, to w czym należałoby upatrywać bezzasadności głównego zarzutu na którym koncentruje się skarga, a mianowicie że wprowadzenie jednolitej stawki za zatrzymywanie się przewoźników na przystankach i dworcu stanowiących własność Gminy Ropczyce nosi znamiona dyskryminacji, gdyż wg skarżącej Spółki nie różnicuje przewoźników ze względu na wielkość wykorzystywanych przez nich środków transportu, jako nierównomiernie obciążających infrastrukturę przystankową /dworcową. Spełnienia tego wymogu trudno wywodzić wyłącznie z zapisu zawartego w protokole posiedzenia Komisji z 27 października 2015 r., iż opłata pobierana za zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym /w maksymalnej przewidzianej przepisami wysokości/ nie pokrywa kosztów utrzymania przystanków; stwierdzenie to może uzasadniać przyjęcie stawki opłaty w maksymalnej wysokości, niemniej nie wyjaśnia braku ich zróżnicowania w zależności od standardu przystanków, gabarytów pojazdów i ewentualnie innych kryteriów.
Brak możliwości oceny motywów jakimi kierował się organ ustalając jednolite stawki opłat dla wszystkich przewoźników nie pozwala w tej sytuacji stwierdzić, czy przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały w ogóle brał pod uwagę możliwość zróżnicowania wysokości opłat z uwagi na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników.
O spełnieniu powyższego wymogu nie może przesądzać argumentacja powołana dopiero następczo w odpowiedzi na wezwanie do naruszenia prawa i odpowiedzi na skargę, iż w kontekście ustalenia przez RM jednej stawki opłaty za korzystanie z przystanków, pojęcie niedyskryminujących zasad należy rozumieć w taki sposób, że:
- opłata jest taka sama niezależnie czy dotyczy operatora publicznego transportu zbiorowego dokonującego przewozów w ramach u.p.t.z. czy też każdego innego przewoźnika wykonującego przewozy pasażerskie na własne ryzyko,
- organ w żaden sposób nie ogranicza wykorzystywania przez przewoźników autobusów przystosowanych do przewozu większej liczby pasażerów (która to okoliczność może ulegać zmianie), dając przez to możliwość dostosowania taboru do bieżącego zapotrzebowania czy też uwzględnienia sytuacji losowych związanych np. z awariami i wykorzystaniem pojazdów zastępczych,
- jednolita stawka opłaty uzależniona tylko od liczby zatrzymań jest prosta i tania w poborze, co wiąże się także z korzyścią dla przewoźników, którzy nie są zobowiązani do bieżącego informowania o wszelkich zmianach związanych ze zmianą taboru wykorzystywanego do przewozu,
- przewoźnik wykorzystujący do przewozu większe autobusy nie przyczynia się do większego wyeksploatowania przystanków i nie generuje większych kosztów ich utrzymania, niż przewoźnik wykonujący przewóz mniejszymi autobusami; koszty utrzymania przystanków uzależnione są w szczególności od liczby osób z nich korzystających oraz sposobu tego korzystania.
W ocenie Sądu, przyjęte zaskarżoną uchwałą bezpośrednie powiązanie stawek opłat wyłącznie z ilością zatrzymań nie pozwala w opisanych okolicznościach na uznanie, że opłaty te w kontekście ich przeznaczenia na utrzymanie infrastruktury przystankowej /dworcowej (a więc stanowiące pochodną jej obciążenia) ustalone zostały z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Należy to kwalifikować jako brak spełnienia jednoznacznie sformułowanego kryterium ustawowego, skutkujący stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa i to niezależnie od akcentowanego w odpowiedzi na skargę faktu, iż mimo wskazania w uzasadnieniu projektu u.p.t.z. kwestii jakie powinny zostać wzięte pod uwagę przy ustalaniu - z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad - stawek opłat dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora (tj. jednakowa wysokości stawek opłat, standard poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, wielkość taboru jakim wykonywany jest przewóz), przesłanki te nie zostały wpisane do treści tej ustawy.
O ile bowiem należy zgodzić się z twierdzeniem organu, że uzasadnienie projektu ustawy nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego, trudno jednak – zwłaszcza w przypadkach wywołujących rozbieżności na tle stosowania konkretnego przepisu – całkowicie pomijać w procesie jego wykładni argumentację stojącą u podstaw wprowadzenia do porządku prawnego danej regulacji. Wykonywanie uchwałodawczej działalności rady miasta (gminy) powinno się odbywać zgodnie z obowiązującym prawem, które wyznacza granice samodzielności i legalności działania tych organów. Użyte przez ustawodawcę w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. niezdefiniowane określenie "z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad" nie oznacza, że organy samorządu terytorialnego przy realizacji zawartego w tym przepisie upoważnienia mają niczym nieskrępowaną swobodę.
W związku z tym należy jednocześnie wyraźnie podkreślić, że ukształtowane w omawianym zakresie orzecznictwo sądowe (por. m.in. wyroki NSA z 14 lutego 2019 r. I GSK 3085/18 i I GSK 2980/18) nie wyklucza możliwości ustalenia w przypadkach określonych art. 16 ust. 4 u.p.t.z. jednakowej opłaty dla wszystkich przewoźników bez względu na gabaryty wykorzystywanych przez nich pojazdów.
Wynika to także pośrednio z przytoczonego już wyżej wskazania zawartego w uzasadnieniu projektu u.p.t.z., którym ustawodawca w kontekście wymogu uwzględnienia niedyskryminujących zasad przy ustalaniu stawek opłat obowiązujących wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora wskazał wprost na "wielkość taboru" jakim wykonywany jest przewóz, a nie "wielkość pojazdów" używanych do tego przewozu (w przypadku pojazdów mechanicznych powszechnie przyjęte rozumienie słowa tabor oznacza "ogół środków transportowych").
W sposób oczywisty nie wyklucza to wskazywanej przez skarżącą Spółkę dopuszczalności zróżnicowania stawek opłat w zależności od wielkości poszczególnych pojazdów (przyjmując w uproszczeniu, że duży i ciężki autobus mogący przewieźć kilkadziesiąt osób generuje większe koszty utrzymania i obsługi przystanków od mniejszego i lżejszego pojazdu typu "bus"), niemniej przyjęcie każdego z rozwiązań musi być uzasadnione konkretnymi okolicznościami wskazanymi w uzasadnieniu uchwały. W odniesieniu do uchwały objętej skargą – poprzez brak wyjaśnienia motywów zastosowania jednolitej stawki do wszystkich przewoźników korzystających z przystanków i dworca autobusowego których właścicielem jest Gmina Ropczyce - wymóg ten nie został spełniony.
W związku z powyższym, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności w całości zaskarżonej uchwały (pkt I sentencji wyroku).
O kosztach postępowania sądowego (pkt II sentencji wyroku) obejmujących opłacony wpis od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej Spółki – adwokata (480 zł) oraz uiszczoną od pełnomocnictwa opłatę skarbową (17 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.