II SA/Rz 779/25

II SA/Rz 779/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-10-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka /przewodniczący/
Jolanta Kłoda-Szeliga
Karina Gniewek-Berezowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2025 r. sprawy ze skargi A.C. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 11 kwietnia 2025 r. nr N-III.7570.6.110.2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - oddala skargę -
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A.C. (dalej: "skarżący") jest, wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej: "k.p.a."), postanowienie Wojewody Podkarpackiego z 11 kwietnia 2025 r. nr N-III.7570.6.110.2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent") decyzją z 19 kwietnia 2022 r. nr 3/2022, znak: AR-P.6740.3.15.2022.BP zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa publicznych dróg powiatowych ulic [...], [...] i [...] w [....] wraz z przebudową publicznych dróg powiatowych – [...] i [...] w [....]", między innymi na działkach [...] o pow. 0,0047 ha, nr [...] o pow. 0,0128 ha położonymi w obr. [...].
Powyższa decyzja zatwierdziła jednocześnie geodezyjny podział działki nr [...] o pow. 0,0062 ha na działki nr [...] o pow. 0,0047 ha i nr [...] o pow. 0,0015 ha oraz działki nr [...] o pow. 0,0480 ha na działki nr [...] o pow. 0,0128 ha i nr [...] o pow. 0,0352 ha w obr. [....].
W dalszej kolejności decyzją z 3 listopada 2022 r. nr BGM-IV.435.81.2022.SK Prezydent ustalił odszkodowania za ww. nieruchomość. Wskutek złożonego odwołania decyzja ta została uchylona na mocy decyzji Wojewody z 21 grudnia 2023 r. nr N-III.7570.2.112.2022 a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Prezydent decyzją z 20 września 2024 r. nr BGM-VI.435.81.2022.EM ustalił odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,0128 ha i [...] o pow. 0,0047 ha, położoną w obr. [...], przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta [...] na podstawie decyzji Prezydenta z 19 kwietnia 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji i zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak przyznania mu przymiotu strony postępowania odszkodowawczego pomimo faktu, że jest samoistnym posiadaczem przedmiotowej nieruchomości. Dodatkowo wskazał, że przed sądem powszechnym toczy się postępowanie w sprawie zasiedzenia przez niego udziału w prawie własności przedmiotowej nieruchomości.
Wskazanym na wstępie postanowieniem z 11 kwietnia 2025 r. Wojewoda stwierdził, że odwołanie A.C. jest niedopuszczalne.
Wojewoda wyjaśnił, że odwołanie od decyzji może złożyć tylko strona w rozumieniu artykułu 28 k.p.a. a więc osoba która wykaże, że posiada własny, bezpośredni, realny interes prawny oparty o przepisy prawa materialnego.
Z dokumentacji geodezyjno-prawnej wynika, że działki nr [...] o pow. 0,0128 ha i [...] o pow. 0,0047 ha, powstały z podziału działek odpowiednio o nr [...] i [...], które objęte były prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] księgą wieczystą nr [...], w której w dziale II jako właściciel wpisani są "[...]" [...] w 7/9 części, T.K. s. W. i W.1 w 1/9 części oraz P.M. c. A. i A.1 w 1/9 części.
Wojewoda stwierdził zatem, że A.C. nie posiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Wyjaśnił jednocześnie, że istotną cechą interesu prawnego jest także jego realność, to znaczy, że interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego i nie może to być interes tylko przewidywalny w przyszłości ani hipotetyczny. Toczące się przed sądem powszechnym postępowanie w sprawie zasiedzenia udziału w prawie własności przedmiotowej nieruchomości również nie przyznaje Skarżącemu interesu prawnego w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania.
A.C. złożył do WSA w Rzeszowie skargę na powyższe postanowienie. Zarzucił naruszenie:
- art. 28 i art. 127 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że postępowanie objęte decyzją Prezydenta z 20 września 2024 r. nie dotyczyło interesu prawnego Skarżącego, co spowodowało nieuprawnione nieuznanie go za stronę prowadzonego przez Wojewodę postępowania;
- art. 134 k.p.a., poprzez nieuprawnione uznanie, że odwołanie Skarżącego od decyzji Prezydenta z 20 września 2024 r. jest niedopuszczalne, z uwagi na brak legitymowania się przez niego przymiotem strony postępowania, podczas gdy jako samoistny posiadacz nieruchomości, która została przejęta na rzecz Gminy Miasta [...], ma interes prawny w rozstrzygnięciu spraw tej nieruchomości.
Wobec powyższych zarzutów Skarżący zwrócił się o zmianę rozstrzygnięcia i dopuszczenie go do udziału w sprawie w charakterze strony postępowania i uwzględnienie odwołania od decyzji Prezydenta, ewentualnie uchylenie rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu w kwestii braku po jego stronie przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie odszkodowania z tytułu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Wyjaśnił, że w 1997 r. aktem notarialnym nabył udział w nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...] zlokalizowane przy ul. [...] w [....]. Ówcześni współwłaściciele, tj. [...] i on ustalili podział działki nr [...], który wyznaczał granice przebiegające po ścianie jego budynku od strony południowej do ul. [....]. Od tego czasu samoistnym posiadaczem działki po stronie północnej był on, zaś po stronie południowej [...]. W 1990 r. na przedmiotowej nieruchomości wybudował pawilon wraz z podpiwniczeniem na podstawie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym samym roku na nieruchomości zasadził świerki przed budynkiem, dokonał przyłącza wody, kanalizacji, gazu i energii elektrycznej. Urządzenia te po dziś dzień znajdują się na wskazanych nieruchomościach. Od ustalonej granicy w kierunku północnym utwardził działkę kostką brukową, działka ta posiada ogrodzenie oraz bramę. Od ustalonej granicy do ul. [....] kostka brukowa została położona przez [...]. Działka nr [...] użytkowana jest wspólnie przez niego i współwłaścicieli jako plac manewrowy w celu dostarczania towarów do znajdujących się tam lokali. Od 1997 r. był w wyłącznym posiadaniu przedmiotowej części nieruchomości. Niejednokrotnie na przestrzeni kilkudziesięciu lat dokonywał na nieruchomości różne inwestycje, m.in. na prośbę władz [...] wymienił ogrodzenie, przeprowadzał prace porządkowe, obcinał gałęzie. Był wyłącznym inwestorem wykonania ogrodzenia i utwardzenia terenu kostką brukową. Powyższe świadczy o tym, że włada zajętą nieruchomością w sposób faktyczny i rzeczywisty, a więc przysługuje mu przymiot strony.
Skarżący podkreślił, że władanie wiąże się z korzystaniem z nieruchomości, co oznacza, że możliwe jest przyznanie osobie wykonującej uprawnienia posiadacza samoistnego uprawnień mających na celu ochronę tego prawa.
Zdaniem Skarżącego fakt toczącej się sprawy sądowej o zasiedzenie, której wynik może mieć wpływ na wpis do ksiąg wieczystych świadczy o tym, że ma bezpośredni i indywidualny interes prawny by uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym. Nadto przepisy specustawy drogowej nie zawierają definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Z tych przepisów wynika jedynie, że stroną tego postępowania jest z pewnością inwestor. Katalog "pozostałych stron" postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ustalany być musi w oparciu o art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 11c specustawy drogowej, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy k.p.a. Do kręgu "pozostałych stron" zaliczyć z pewnością można, mając na uwadze treść specustawy drogowej, właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości oraz podmioty, którym przysługują inne ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości.
Wojewoda Podkarpacki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd nie stwierdził naruszenia prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody Podkarpackiego stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z 20 września 2024 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,0128 ha i [...] o pow. 0,0047 ha położonych w obr. [....].
Będący podstawą rozstrzygnięcia art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania.
Co do zasady w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący środek zaskarżenia nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. umarza się postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., tym niemniej w sytuacji oczywistego braku legitymacji odwoławczej organ drugiej instancji jest uprawniony do apriorycznego przyjęcia, że odwołanie wniesione przez nieuprawniony podmiot jako niedopuszczalne i bezskuteczne podlega trybowi wskazanemu w art. 134 k.p.a.
Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych" (wyrok NSA z 11.12.2007 r., II OSK 1661/06, to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl ).
W niniejszej sprawie odwołanie zostało wniesione od decyzji rozstrzygającej w przedmiocie odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta [...] opisanych wyżej nieruchomości w związku z decyzją Prezydenta Miasta [...] o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "rozbudowa publicznych dróg powiatowych – ul. [...], [...] i [...] w [...] wraz z przebudową dróg powiatowych – [....] i [....] w [...].
Organ stwierdzając niedopuszczalność odwołania stwierdził, że Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony.
Sąd zgadza się z tym stanowiskiem.
Zgodnie z art. 14 ust. 4 f specustawy odszkodowanie za nieruchomości przejęte na realizację inwestycji drogowych przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.
Na podstawie wypisu z ewidencji gruntów Organ ustalił, że działki: [...], z której powstała działka nr [...], oraz [...], z której powstała działka nr ewid. [...] stanowią własność T.K., P. oraz [...] w R.. Wynika to również z KW Nr [...].
Zarówno decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak również decyzja ustalająca odszkodowanie zostały skierowane do wyżej wymienionych adresatów.
Skarżący w toku postępowania o odszkodowanie domagał się przyznania przymiotu strony, a następnie wniósł odwołanie od decyzji wskazując, że jest samoistnym posiadaczem wskazanych nieruchomości w 1/9 części, i że wystąpił z powództwem o zasiedzenie.
Organ ustalił, że toczące się przed sądem cywilnym postępowanie o zasiedzenie, sygn. [...] zostało zwieszone do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 3 marca 1997 r., Nr GT.GK.III-61/87/74.
Jednocześnie ustalono, że postanowieniem z [...] lutego 2013 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] udzielił zabezpieczenia roszczeniu wnioskodawcy A.C. o stwierdzenie zasiedzenia wynoszącego 1/9 a przysługującego T.K. udziału w prawie własności nieruchomości oznaczonych jako m.in. [...] i [...] poprzez nakazanie wpisania w KW ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu do czasu prawomocnego zakończenia sprawy.
Samoistne posiadanie nieruchomości, na które powołuje się Skarżący nie stanowi źródła interesu prawnego. Jest bowiem stanem faktycznym, a nie stanem prawnym, który to stan nie uzasadnia przyjęcia iż stronie przysługuje interes prawny.
Samoistne posiadanie zasadza się na faktycznej możliwości władania rzeczą w taki sposób i w takim zakresie, w jakim właściciel jest do tego uprawniony. Domniemania zawiązane z prawem posiadania tj.: ciągłości, zgodności z prawem nierzadko nie wywołują skutków w kontekście regulacji prawa administracyjnego materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że nawet art. 140 k.c. dotyczący prawa własności będącego prawem bezdyskusyjnie silniejszym od prawa podsiadania, może stanowić podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego w postępowania administracyjnym jedynie gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do uwzględnienia w stosunkach administracyjnych w zakresie uprawnienia lub obowiązku prawa własności ( patrz wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3572/19).
W świetle powyższego nie można zgodzić się ze Skarżącym, że prawo posiadania, na które się powoływał mogło stanowić źródło interesu prawnego w sprawie o odszkodowanie za nieruchomości zajęte na podstawie specustawy drogowej.
W niniejszej sprawie nie może mieć również znaczenia fakt, że w KW prowadzonej dla wymienionych działek wpisano ostrzeżenie o toczącym się postępowaniu o stwierdzenie zasiedzenia w 1/9 części działek na rzecz A.C.. Przepis art. 14 ust. 4f specustawy stanowi wyraźnie, że odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym, oraz osobom którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Tylko te podmioty mogą domagać się przyznania odszkodowania, a tym samym być uznane za stronę postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania ( wyrok NSA z 25 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1060/22).
Przewidziane w art. 10 ust. 2 u.k.w.h. ostrzeżenie, ujawnione w dziale III księgi wieczystej, nie obala domniemania prawnego z art. 3 u.k.w.h., a więc domniemania zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Skutki ostrzeżenia polegają jedynie na wyłączeniu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, ustanowionej w art. 5 u.k.w.h. Stosownie do art. 5 u.k.w.h., w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi wieczystej rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). W myśl art. 8 u.k.w.h., rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych wyłącza m.in. ostrzeżenie dotyczące niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości.
Zatem skutki ostrzeżenia z art. 10 ust. 2 u.k.w.h. odnoszą się tylko do rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych przewidzianej w art. 5 u.k.w.h., a nie do domniemania zgodności wpisu księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, wynikającego z art. 3 u.k.w.h.
Domniemanie ustanowione w art. 3 u.k.w.h. oraz rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych są to dwie instytucje będące następstwem różnorodnych skutków materialnoprawnych wpisów dokonywanych w księgach wieczystych.
Jak wskazuje się w piśmiennictwie domniemanie prawne zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym należy do naczelnych zasad prawa materialnego ksiąg wieczystych. Domniemanie to jest nieodłącznym atrybutem ksiąg wieczystych i idzie ono w parze z ustrojową funkcją ustalania stanu prawnego nieruchomości w trybie wpisu do księgi wieczystej oraz zasadą jawności ksiąg wieczystych (por. E. Gniewek w: System prawa prywatnego, Prawo Rzeczowe, Tom 4, Wydawnictwo C.H.Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2007, s. 113, 120-123 i 135).
Zaznaczyć należy, że zakresem domniemania objęte zostały wszelkie prawa podmiotowe ujawnione w księdze wieczystej. Oczywiście domniemanie unormowane w art. 3 u.k.w.h. ma charakter wzruszalny, a zatem może być obalone w stosownym trybie, zasadniczo w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.
Dopóki jednak domniemanie to nie zostanie obalone, to osoba, której prawo własności jest ujawnione w księdze wieczystej ma podstawę do powoływania treści wpisu księgi wieczystej w celu wykazania stanu prawnego danej nieruchomości. Wymienione instytucje służące ochronie bezpieczeństwa obrotu niewątpliwie faworyzują formalny stan wpisów w księdze wieczystej. Uwzględnienie omawianych zasad jest konieczne we wszelkich postępowaniach administracyjnych, w których podejmowane rozstrzygnięcia pozostają w związku ze stanem prawnym nieruchomości. Konsekwentnie należy więc przyjąć, że w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej, organ administracji określając podmioty uprawnione do uzyskania odszkodowania musi oprzeć się na treści księgi wieczystej w zakresie wpisów dotyczących własności przedmiotowej nieruchomości. Konieczne jest zatem ustalenie osób ujawnionych jako właściciele, czy współwłaściciele nieruchomości, bądź ich następców prawnych.
Z przyczyn omówionych wyżej, dokonanie w dziale III księgi wieczystej ostrzeżenia o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, nie niweczy skutków wynikających z wpisów prawa własności istniejących w dziale II księgi wieczystej ( tak NSA w wyroku z 19 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 493/14).
W świetle powyższego prawidłowo Organ przyjął, że interes prawny w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość zajętą w trybie specustawy drogowej mają tylko właściciele, użytkownicy wieczyści oraz osoby, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej, a które to prawa widniały w KW. Z punktu widzenia odszkodowania nie było wątpliwości co do stanu prawnego działek.
Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.