II SA/Rz 733/20

II SA/Rz 733/20 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2020-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Maciej Kobak
Marcin Kamiński /przewodniczący/
Piotr Godlewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 5251/21 - Wyrok NSA z 2022-10-18
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 153, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 205 § 2,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2268
art. 271 ust. 2, ust. 5b
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 3 pkt 3a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Likwidacji z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Likwidacji z siedzibą [...] kwotę 1107 zł /słownie: tysiąc sto siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Rz 733/20
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi Przedsiębiorstwa A. z/s w [...] (dalej: [...]) jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor ZZ PGW WP) z [...] lutego 2020 r. nr [...] dotycząca określenia wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych ze studni wierconych.
Jak wynika z jej uzasadnienia i akt sprawy, Dyrektor ZZ PGW WP informacją roczną z [...] stycznia 2020 r. nr [...] – na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm., dalej: u.P.w.) - ustalił A. opłatę stałą w wysokości 20 331 zł za pobór wód podziemnych ze studni wierconych S-1, S-2, S-3, S-4, S-5, S-6 i S-7 dla potrzeb wodociągu gminnego w miejscowości [...], powiat [...].
Wyjaśniono, że opłata została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 2 u.P.w. jako iloczyn jednostkowej opłaty wynoszącej 500 zł na dobę za 1m3/s, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 366 dni i maksymalnej ilości wód podziemnych która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 0,1111 m3/s. Wskazano, że wysokość jednostkowej stawki opłaty stałej została określona w § 15 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502).
Po doręczeniu informacji z [...] stycznia 2020 r. A. złożyło reklamację
w zakresie wysokości opłaty stałej, wnosząc o jej korektę i podnosząc brak możliwości korzystania ze studni S6 i S7 z powodu niezakończenia inwestycji; studnie te nie zostały uruchomione z uwagi na brak wykonania ich połączenia wodociągowego z Zakładem Produkcji Wody. Nie wykonano także zasilania energetycznego, kabli sterowniczych oraz dróg dojazdowych. Z tego powodu łączna wydajność możliwa do wykorzystania przez A. to 333 m3/h, tj. o 67m3/h mniejsza od wielkości docelowej.
Opisaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2020 r. – wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 2, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 u.P.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r.,
poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) - Dyrektor ZZ PGW WP określił A. za okres
[...] stycznia – [...] grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 20 331 zł za pobór wód podziemnych ze studni wierconych S-1, S-2, S-3, S-4, S-5, S-6 i S-7.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że powodem nieuwzględnienia wniesionej reklamacji było posiadanie przez Przedsiębiorstwo pozwolenia wodnoprawnego z [...] lutego 2019 r. zezwalającego na pobór wód podziemnych od [...] lutego 2019 r. do [...] lutego 2049 r., które obejmuje studnie wiercone oznaczone jako S-1, S-2, S-3, S-4, S-5, S-6 i S-7, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 u.P.w., Przedsiębiorstwo jest obowiązane ponosić opłatę za usługi wodne.
Wysokość ustalonej opłaty stałej za pobór wód podziemnych została ustalona
w oparciu o przepis art. 271 ust. 2 u.P.w. jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 500 zł za dobę za 1m3/s, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego
366 dni i maksymalnej ilości wód podziemnych która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 0,1111 m3/s.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Dyrektora ZZ PGW WP z [...] lutego 2020 r. A. wniosło o jej uchylenie
i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Z ostrożności procesowej wniosło o przywrócenie terminu do wniesienia skargi ze względu na ogłoszony w związku z COVID-19 stan epidemiczny oraz okoliczność, że regulacje prawne dotyczące terminu zawieszenia biegu terminów procesowych były niejednoznaczne i pozwalały przyjąć jako jego początek datę [...] marca lub [...] marca 2020 r., co czyniłoby skargę złożoną w terminie.
Zaskarżonej decyzji Przedsiębiorstwo zarzuciło naruszenie:
1. art. 271 ust. 2 w zw. z art. 403 ust. 6 pkt 6 oraz art. 9 u.P.w. poprzez przyjęcie do podstawy obliczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych tylko danych
z zezwolenia wodnoprawnego bez uwzględnienia faktycznej możliwości poboru wód, a w szczególności okoliczności niepodłączenia studni S-6 i S-7 (brak podłączenia tych studni wodociągiem z Zakładem Produkcji Wody), jak również nie wykonania zasilania energetycznego, kabli sterowniczych oraz dróg dojazdowych,
2. zasad postępowania administracyjnego ujętych w art. 7, art. 77 oraz art. 80
w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie przedstawionych przez A. dokumentów dotyczących faktycznego poboru wody i niepodłączenia studni S-6 i S-7 do Zakładu Produkcji Wody, niedokonanie poprawnej oceny materiału dowodowego - w tym treści pozwolenia wodnoprawnego - zgodnie
z zasadami postępowania, a tym samym brak wszechstronnego rozpatrzenia dowodów i niepodjęcie czynności koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego, na skutek czego dokonano błędnych ustaleń,
3. art. 268 ust. 1 pkt 1 u.P.w. poprzez jego nadinterpretację i uznanie, że sam fakt posiadania pozwolenia w sytuacji niezrealizowania całej inwestycji i braku technicznej możliwości korzystania z pozwolenia uzasadnia naliczenie opłaty stałej od pełnej, założonej wydajności studni,
4. art. 271 ust. 5b u.P.w. poprzez jego niezastosowanie,
5. art. 273 ust. 5 u.P.w. poprzez jego niezastosowanie i nieuznanie reklamacji co do wysokości naliczonej opłaty.
W uzasadnieniu wniesionej skargi Przedsiębiorstwo podniosło, że bezzasadnie Dyrektor nie uwzględnił podnoszonej w sprawie okoliczności, że studnie S-6 i S-7 zlokalizowane w kompleksie leśnym poza obszarem wykorzystywanej zlewni,
w odległości ponad 2000 m od Zakładu, to jedynie odwierty wykonane dla udokumentowania wydajności studni, wymagające kontynuacji inwestycji i znacznych nakładów. Brak wykorzystania tych studni powoduje, że wydajność możliwa do wykorzystania przez Przedsiębiorstwo wynosi 333 m3/h zamiast 400 m3/h, która to okoliczność w jego ocenie stanowi naruszenie przepisów u.P.w., w szczególności
art. 271 w zw. z art. 403 ust. 6 pkt 6.
Wg Przedsiębiorstwa, opłata stała powinna być ustalona z pomniejszeniem opłaty za pobór wody na podstawie pozwolenia z [...] lutego 2019 r., ponieważ nie ma ono pełnej możliwości poboru na podstawie pozwolenia w 2020 r., zaś brak weryfikacji wskazanych okoliczności stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZZ PGW WP wniósł o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej. Wskazał ponadto, że wobec odebrania decyzji przez skarżącego [...] marca 2020 r., skarga została wniesiona po upływie terminu,
tj. [...] czerwca 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.
z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Ponieważ warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi jest spełnienie formalnych przesłanek jej wniesienia, w związku z wątpliwościami tak strony skarżącej jak i organu wydającego decyzję co do zachowania 30-dniowego terminu do wniesienia skargi liczonego od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia (art. 53 § 1 P.p.s.a.) Sąd stwierdził, że termin ten został zachowany.
Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 433), od 14 marca 2020 r. na obszarze RP obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2; w jego miejsce z dniem 20 marca 2020 r. – stosownie do § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491) - z tej samej przyczyny wprowadzono do odwołania stan epidemii.
Z dniem 31 marca 2020 r. weszła natomiast w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r.
o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), mocą której do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) dodano art. 15 zzs, wg którego ust. 1 pkt 1, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres (takie samo rozwiązanie co do biegu przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów od zachowania których uzależnione było udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem przewidywał wprowadzony tą samą regulacją do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. art. 15 zzr).
Stosownie do art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r.
o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku
z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, Dz.U. z 2020 r., poz. 875 ze zm.),
art. 15zzs (a także art. 15zzr) ustawy z dnia 2 marca 2020 r. został uchylony z dniem 16 maja 2020 r., przy czym zawieszone na jego podstawie terminy rozpoczęły swój bieg od 24 maja 2020 r. (w myśl art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r., "terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej po upływie
7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy).
W związku z powyższym Sąd nie akceptuje wyrażonego w odpowiedzi na skargę stanowiska Dyrektora ZZ PGW WP, że skoro przepis art. 15zzs ustawy wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r., to nie mógł on mieć zastosowania w okresie od 14 marca 2020 r. do zawieszenia biegu terminu do wniesienia skargi, co skutkowało jej wniesieniem z uchybieniem przewidzianego do tego terminu.
Sąd w pełni podziela wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że wykładnia językowa przepisu art. 15zzs i art. 15 zzr ("w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii) prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu zarówno w odniesieniu do nieobowiązującego już w dacie wejścia w życie tych przepisów – a wyraźnie w nich wymienionego - stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego stanu epidemii. Przyjęcie wykładni przeciwnej i ograniczenie mocy obowiązującej art. 15zzs ust. 1 do okresu od jego wejścia w życie stanowiłoby wyraz zaprzeczenia zasadzie racjonalności ustawodawcy, gdyż wynik takiej wykładni prowadziłby do sytuacji, w której uchwalony przepis w chwili jego wejścia w życie byłby już względem okresu stanu zagrożenia epidemicznego niewykonalny, a przez to nie mógłby mieć w ogóle zastosowania. Racjonalność ustawodawcy, który w sposób jawny proceduje projekt ustawy zawierający w swej treści odniesienie do stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie uchwala ten projekt w niezmienionej wersji mimo że stan ten został już zniesiony, przemawia za uznaniem, że ustawodawca który dał uprzednio obywatelom swego rodzaju promesę ochrony prawnej na czas stanu zagrożenia epidemicznego, mimo zniesienia tego stanu, ochronę tę wprowadza z mocą wsteczną. Przemawia to za przyjęciem, że intencją ustawodawcy było nadanie przepisowi art. 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. charakteru retroaktywnego (por. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2020 r. II OZ 762/20 – LEX nr 3083695 i z 10 września 2020 r. I GSK 1002/20 - LEX nr 3057622, wyrok WSA w Łodzi z 25 sierpnia 2020 r. I SA/Łd 319/20 - LEX nr 3045972 i wyrok WSA w Rzeszowie z 16 lipca 2020 r. I SA/Rz 372/20 - LEX nr 3042522).
Stosownie do powyższego, Sąd przy dokonywaniu oceny zachowania terminu do wniesienia skargi nie uwzględnił okresu od 14 marca do 23 maja 2020 r. w którym to zawieszony termin nie biegł, co wobec rozpoczęcia jego biegu 3 marca 2020 r.
(tj. następnego dnia po dacie doręczenia decyzji) oraz wniesienia skargi (złożenia
w siedzibie organu wydającego decyzję) [...] czerwca 2020 r. uprawnia do stwierdzenia, że termin ten został zachowany.
Przechodząc do merytorycznych aspektów rozpoznawania skargi należy zwrócić uwagę na regulację art. 145 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).
Jeżeli zaś w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 P.p.s.a.
Stosując wskazane wyżej kryteria kontroli względem zaskarżonej decyzji Dyrektor ZZPGW WP z [...] lutego 2020 r. Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Decyzją tą Dyrektor ZZPGW WP określił A. za okres od [...] stycznia do
[...] grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 20 331 zł za pobór wód podziemnych ze studni wierconych S-1, S-2, S-3, S-4, S-5, S-6 i S-7.
Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości co do zasadności naliczenia tej opłaty odnośnie studni S-1, S-2, S-3, S-4, S-5, z których odbywa się pobór wody. Poza sporem pozostaje także prawidłowość wyliczenia tej opłaty.
Istota sporu między stronami sprowadza się do oceny stanowiska, czy przy wyliczaniu wysokości opłaty powinny być także uwzględnione studnie S-6 i S-7 jako objęte udzielonym A. pozwoleniem wodnoprawnym na pobór wód podziemnych
z [...] lutego 2019 r., mimo że studnie te faktycznie nie zostały uruchomione i jako nie podłączone do wodociągu oraz pozbawione niezbędnej infrastruktury (zasilania, kabli sterowniczych, dróg dojazdowych) nie są wykorzystywane do poboru wody dla potrzeb wodociągu.
W ocenie Sądu, do wydania zaskarżonej decyzji doszło z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie nakazuje uznać tę decyzję co najmniej za przedwczesną.
Wg uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ustalając opłatę stałą Dyrektor ZZ PGW WP oparł się na swej ostatecznej decyzji z [...] lutego 2019 r. nr [...] udzielającej A. pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na poborze wód podziemnych z istniejących studni wierconych S-1, S-2, S-3, S-4, S-5, S-6 i S-7 na terenie nieruchomości położonych w obrębie [...] [...] i [...], dla potrzeb wodociągu gminnego w ilości nieprzekraczającej Qmax – 0,1111 m3/s, Qdśr– 5 479 m3/d, Qr – 2 000 000 m3/rok, przy zachowaniu wydajności eksploatacyjnych studni S-1 – 100 m3/h, S-2 – 46 m3/h, S-3 – 78 m3/h, S-4 – 34 m3/h, S-5 – 75 m3/h, S-6 – 45 m3/h i S-7 – 22 m3/h /łącznie 400 m3/h/.
Zgodnie z art. 271 ust. 2 u.P.w., "wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach
i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego,
z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych".
Kluczowym w sprawie punktem odniesienia do ustalenia wysokości opłaty stałej jest sformułowanie wskazujące na maksymalną ilość wody podziemnej która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Z tego względu co do zasady należy przyznać rację Dyrektorowi ZZ PGW WP, że opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym, stanowiąc formę rekompensaty za gotowość środowiska do udostępnienia zasobów wody w ilości
w nim określonej adresatowi pozwolenia, a dla obowiązku poniesienia tej opłaty nieistotne pozostaje, że nie realizuje on w pełni praw wynikających z tego pozwolenia (o tym, że nie wpływa to bezpośrednio na wysokość opłaty stałej świadczy treść
art. 270 ust. 1 u.P.w., w myśl którego opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości pobranych wód).
W ocenie Sądu, nie może to jednak oznaczać pełnego automatyzmu
w określaniu wysokości opłaty stałej w oparciu o dopuszczalną wielkość poboru określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, zwłaszcza gdy tak jak w okolicznościach sprawy, organ w wydanej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do sygnalizowanych przez A. braku rzeczywistych możliwości poboru wody ze studni S-6 i S-7 (co nie jest tożsame z dokonywaniem jej poboru w ilości nie realizującej w pełni prawa wynikającego z pozwolenia wodnoprawnego).
W tym zakresie należy bowiem zauważyć, że mimo iż w pozwoleniu wodnoprawnym
z 15 lutego 2019 r. określono wartości odnoszące się do dopuszczalnych wielkości poboru wód podziemnych (Qmax, Qdśr i Qr oraz wydajność eksploatacyjną poszczególnych studni), to jednocześnie w uzasadnieniu wskazano wprost, że woda wydobywana jest z pięciu studni głębinowych (S-1 – S-5), a jedynie w razie konieczności może być dodatkowo pobierana z dwóch studni awaryjnych (S-6 i S-7), które dotychczas nie były wykorzystywane i nie są przyłączone do wodociągów zakładu (planowany pobór wody nie jest nowym poborem, lecz kontynuacją działalności objętej decyzjami Starosty z [...] lutego 2004 r.
nr [...] i z [...] października 2004 r. nr [...]).
Kwestia ta została przez Dyrektora ZZ PGW WP całkowicie pominięta w informacji rocznej o ustaleniu wysokości opłaty stałej za usługi wodne z [...] stycznia 2020 r. Mimo wyraźnego jej zaakcentowania w reklamacji wskazującej na brak możliwości korzystania ze studni S-6 i S-7 z uwagi na brak połączenia wodociągowego między nimi a Zakładem Produkcji Wody, brak zasilania energetycznego, kabli sterowniczych i dróg dojazdowych do nich, nie została również w żaden sposób rozważona
i uzasadniona przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Organ ograniczył się do ustalenia, że skarżący uzyskał pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych, co w jego ocenie jest wystarczające do ustalenia opłaty za taką usługę wodną.
W ocenie Sądu, takie podejście do kwestii ustalenia opłaty stałej – abstrahujące od rzeczywistych możliwości poboru wód podziemnych - jawi się co najmniej jako niezrozumiałe. Trudno bowiem uznać za racjonalne, że obowiązek ponoszenia opłaty aktualizuje się już w momencie uzyskania ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego, bez względu na istnienie technicznych możliwości pozwalających na pobór tych wód. Zgodnie z art. 16 u.P.w., który jako urządzenia wodne wskazuje m.in. obiekty służące do ujmowania wód podziemnych (pkt 65 lit. d), trudno za takie uznać same studnie, które takiego poboru bez niezbędnej infrastruktury towarzyszącej nie umożliwiają.
W sytuacji braku niezbędnych urządzeń wodnych służących do korzystania z zasobów wodnych, nie ma bowiem możliwości realizacji usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych (art. 35 ust. 3 u.P.w.), a opłaty za usługi wodne uiszcza się właśnie m.in. za pobór tych wód (art. 268 ust. 1 pkt 1 u.P.w.).
Aprobujące to stanowisko zostało wyrażone m.in. w wyroku WSA w Szczecinie
z 20 września 2018 r. II SA/Sz 507/18 (LEX nr 2565974), wg którego nie sposób przyjąć, że opłaty za usługi wodne - nawet w formie opłaty stałej, naliczanej według maksymalnej ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym - obciążają podmiot który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, niezależnie od tego, czy ma realną możliwość poboru wód (...). W sytuacji, gdy podmiot który uzyskał pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych, ale nie ma możliwości realizacji swoich uprawnień z niego wynikających, brak jest podstaw do ustalenia opłaty stałej. Brak jest uzasadnienia dla pobierania opłat za usługi wodne, które z przyczyn obiektywnych nie mogą być świadczone na rzecz danego podmiotu.
Całkowicie adekwatny do tego – mimo że wydany w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych – pozostaje wyrok WSA w Gdańsku
z 10 września 2018 r. II SA/Gd 298/18 - LEX nr 2546759; zgodnie z tezą tego wyroku, "o ile pozwolenie wodnoprawne jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, o tyle samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do ziszczenia się przesłanek do określenia tej opłaty". Odpłatność za usługę wodną należy się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej. Natomiast obciążenie tego rodzaju opłatą jest niedopuszczalne w sytuacji braku urządzeń wodnych, które ujmowałyby wodę opadową lub roztopową.
Wynikający z wyroku II SA/Gd 298/18 pogląd zaaprobowany został przez NSA, który wyrokiem z 13 lutego 2020 r. II OSK 3686/18 (LEX nr 2945302) oddalił wniesioną od wyroku WSA skargę kasacyjną. NSA wskazał, iż nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość "zanieczyszczania" środowiska.
W kontekście powyższego trafnie strona skarżąca na poparcie swego stanowiska zwróciła dodatkowo uwagę, że u.P.w. obowiązująca od 1 stycznia 2018 r. jest wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego
i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1, ze zm. –
Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275) – określanej jako "Ramowa Dyrektywa Wodna". W uzasadnieniu do projektu u.P.w. wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5 i art. 9 oraz załącznikiem III do tej Dyrektywy, kraje członkowskie Unii Europejskiej zostały zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci" /na gruncie niniejszej sprawy "korzystający z usługi wodnej płaci"/. Analiza zwrotu kosztów wymaga uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych. Ponadto państwa członkowskie mają zapewnić, aby polityka opłat za wodę przewidywała odpowiednie działania zachęcające użytkowników do efektywnego wykorzystania zasobów wodnych i w ten sposób przyczyniała się do osiągnięcia celów środowiskowych Dyrektywy. Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów tych usług poza zwykłym i powszechnym korzystaniem z wód; zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 u.P.w., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.
Zupełnie niezrozumiała i nieprzekonująca w odniesieniu do tego jawi się argumentacja odpowiedzi na skargę, wskazująca, iż wynikający z u.P.w. system usług wodnych związany z transpozycją art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych oraz zapewnieniu komplementarności w polityce opłat za wodę, z uwzględnieniem zasady "zwrotu kosztów za usługi wodne", co w okolicznościach sprawy wiązało się z urealnieniem tych kosztów. Argumentacja ta w ocenie Sądu stoi w sprzeczności ze stanowiskiem prezentowanym przez organ i odzwierciedlonym w zaskarżonej decyzji.
Niezależnie od powyższego, co również trafnie podniosła strona skarżąca, przy wydawaniu tej decyzji Dyrektor ZZ PGW WP nie dokonał oceny okoliczności sprawy i argumentów zawartych w reklamacji przez pryzmat regulacji art. 271 ust. 5b u.P.w., zgodnie z którym "w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych" (przepis ten został dodany do u.P.w. na mocy art. 1 pkt 51 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2019 r., poz.2170 i obowiązuje od 23 listopada 2019 r.).
Treść art. 271 ust. 5b u.P.w. potwierdza, że w przypadku realizacji przedsięwzięcia
w zakresie obiektów liniowych – a takimi zgodnie z art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) są wodociągi - opłatę stałą ponosi się od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego realizacji usług wodnych. Na przepis ten strona skarżąca powołała się w reklamacji od informacji rocznej (wskazując na brak możliwości korzystania ze studni S-6 i S-7 z powodu niezakończenia inwestycji), co organ w zaskarżonej decyzji pominął całkowitym milczeniem; ustosunkowanie się do tego aspektu dopiero w odpowiedzi na skargę z procesowego punktu widzenia należy uznać za spóźnione bez względu na fakt, iż wg organu hipoteza tego przepisu nie została w sprawie spełniona a studnie S-6 i S-7 (ze względu na usytuowanie w lesie, poza zlewnią, bez dojazdu, pomp, linii elektrycznych i rur do transportu wody) – mimo przeciwnych twierdzeń strony skarżącej, ale bez wyjaśnienia tej okoliczności - nie są obecnie objęte etapem realizacji jakiejkolwiek inwestycji, w tym liniowej.
Reasumując, Dyrektor ZZ PGW WP procedując w rozpoznawanej sprawie ograniczył się do stwierdzenia wydania A. ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego, dokonując określenia wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych w oderwaniu od analizy, czy każda z ujętych w pozwoleniu wodnoprawnym studni przewidzianych do ujmowania wody faktycznie stwarza taką możliwość, tj. czy są one odpowiednio podłączone i wyposażone.
Bezkrytyczne uznanie, że rzeczywista możliwość korzystania z usługi wodnej pozostaje bez znaczenia wobec określonej w pozwoleniu maksymalnej ilości wody podziemnej która zgodnie z nim może być pobrana – mimo danych zawartych
w pozwoleniu wodnoprawnym o wydobywaniu wody jedynie z pięciu studni głębinowych i braku podłączenia dwóch pozostałych, a także wobec argumentacji przedstawionej w reklamacji - świadczy o tym, że organ nie wziął pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla jej rozpatrzenia, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przedwczesne uznanie o zaistnieniu przesłanek uzasadniających określenie na podstawie art. 271 ust. 2 u.P.w. opłaty stałej za pobór wód podziemnych ze wszystkich siedmiu studni ujętych w pozwoleniu wodnoprawnym, tj. oprócz studni podstawowych S-1, S-2, S-3, S-4 i S-5 z których odbywa się pobór wody także
z niepodłączonych studni awaryjnych S-6 i S-7.
Stosownie do powyższego, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., zasądzając jednocześnie stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. na rzecz strony skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego kwotę 1107 zł (obejmującą opłacony od skargi wpis, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej - radcy prawnego oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa).
Wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania dla Dyrektora ZZ PGW WP wynikają wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku i są wiążące (art. 153 P.p.s.a.).