II SA/Rz 731/22

II SA/Rz 731/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Marcin Kamiński /sprawozdawca/
Maria Mikolik
Stanisław Śliwa /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
Art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 24 ust. 2, 4
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr SKO.4115.254.2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala -
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. D. (skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (organ odwoławczy) z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr SKO.4115.254.2022 utrzymująca w mocy decyzję Wójta
Gminy [...] (organ I instancji) z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.
W dniu 23 grudnia 2021 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką T. K. Do wniosku dołączone zostało orzeczenie z dnia [...] listopada 2021 r. wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] znak: [...], zaliczające T. K. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 10 § 1, art. 11, art. 61 § 4, art. 104, art. 107, art. 127, art. 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (k.p.a.), art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna – odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż niepełnosprawność T. K. spowodowana jest [...]. Występują u niej [...]. Ma również problemy [...]. W ramach opieki wykonywane są codziennie następujące czynności: pomoc w czynnościach domowych (mycie, ubieranie, higiena osobista, ćwiczenia fizyczne, robienie zakupów, zawożenie do lekarza, realizacja recept, opłat, dbałość o porządek w domu, przygotowanie posiłków, pranie, prasowanie). Obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki spoczywa na piątce dzieci T. K., jednakże ze względu na stan zdrowia, sytuację zawodową i rodzinną nie są one w stanie zapewnić całodobowej opieki. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że syn A. K. zamieszkały w P. nie deklaruje pomocy, dotychczas nie pomagał matce finansowo, odwiedza ją co kilka miesięcy i wówczas robi jej zakupy. Nie deklaruje pomocy. Syn D. K. zamieszkały w G. wyjeżdża w tygodniowe delegacje, dlatego nie jest w stanie zapewnić matce opieki. Córka P. B. zamieszkała w G. jest osobą bezrobotną, czasami wyjeżdża za granicę na prace sezonowe. Z powodów rodzinnych nie jest w stanie opiekować się matką. Córka A. K. zamieszkała w G. mieszka wraz z synem, obecnie poszukuje pracy, w ubiegłym roku przez krótki czas pracowała za granicą. Ze względu na opiekę nad dzieckiem (wychowuje syna samotnie) oraz problemy rodzinne nie jest w stanie opiekować się matką. Z załączonego aktu notarialnego Rep. A Nr [...] wynika, że małżonkowie M. i M. D. oświadczyli, iż zapewnienie T. K. dożywotniego utrzymania polegać będzie w szczególności na przyjęciu jej jako domownika, dostarczeniu jej wyżywienia, zapewnieniu jej odpowiedniej pomocy i pielęgnacji w chorobie oraz sprawowaniu jej własnym kosztem pogrzebu odpowiadającego zwyczajom miejscowym, zaś T. K. oświadczyła, że wyraża na to zgodę. Skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaniem opieki nad matką od 1 listopada 2019 r., jednakże w piśmie przewodnim do wniosku o świadczenie pielęgnacyjne wskazała, iż w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z dniem jej wydania, wnosi o uchylenie decyzji dotyczącej specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Organ I instancji wskazał, że jeden z warunków, jaki musi być spełniony w celu ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dotyczy kryterium wieku powstania niepełnosprawności u osoby, nad którą sprawowana jest opieka. Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Przedłożone przez skarżącą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności T. K. z dnia [...] listopada 2021 r. określa, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 20 sierpnia 2019 r. Ustalenie kwestii od kiedy istnieje niepełnosprawność stanowi istotny element stanu faktycznego w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ właściwy przyznający świadczenie pielęgnacyjne jest związany takim orzeczeniem i niewątpliwie nie może czynić w tym zakresie własnych ustaleń.
Organ I instancji wskazał, że przepis art. 17 ust. 1b pkt 2a -2d u.ś.r. został uchylony w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, z dniem 23 października 2014 r. na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Jednakże brzmienie przepisów u.ś.r. umożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad osobą, której niepełnosprawność powstała powyżej 18 roku życia lub po ukończeniu nauki w szkole lub w szkole wyższej po ukończeniu 25 roku życia, nie została zmieniona przez ustawodawcę. W celu ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w danej sprawie muszą być spełnione wszystkie przesłanki pozytywne uprawniające do świadczenia oraz jednocześnie nie mogą występować żadne przesłanki negatywne wykluczające prawo do świadczenia. W przypadku występowania przesłanek negatywnych odmawia się prawa do świadczenia, gdyż literalne brzmienie przepisów u.ś.r., nie dopuszcza możliwości podejmowania rozstrzygnięć w graniach uznania administracyjnego. Organ administracji ma obowiązek stosować jako pierwszą i podstawową wykładnię literalną przepisu, wobec jednoznacznego brzmienia przepisu.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła:
1) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,
2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez skarżącą, tj. córkę dorosłej osoby wymagającej opieki, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
Po rozpoznaniu odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr SKO.4115.254.2022 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z naczelną zasadą procesu administracyjnego, tj. art. 6 k.p.a., organy administracji działają na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Zgodnie z zasadą ujętą w treści art. 6 k.p.a. organ administracji rozpoznającej sprawę z wniosku skarżącej, ma obowiązek rozstrzygnąć ją na gruncie regulacji zawartej w treści art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje :
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,
jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami; konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Zgodnie z art. 17 ust. 5 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:
1) osoba sprawującą opiekę:
a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,
b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
2) osoba wymagająca opieki:
a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje sic orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu.
Organ odwoławczy wskazał, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał uznał, że regulacja zawarta w badanym przepisie doprowadziła do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, które nie mają konstytucyjnego uzasadnienia. Stosując więc właściwy sposób wykładni u.ś.r. należy przyjąć, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. - jako zgodny z Konstytucją - winien znaleźć zastosowanie. Natomiast w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Tak samo będzie w przypadku, kiedy nie jest możliwe precyzyjne ustalenie daty powstania niepełnosprawności. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądowym. W rezultacie, wbrew twierdzeniu organu I instancji, nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten może być więc stosowany, lecz z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Niezależnie od powyższego organ odwoławczy postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 2019 r. Rep. A Nr [...] osoba wymagająca opieki przeniosła na rzecz swojej córki (skarżącej) i jej męża prawo własności zabudowanej działki numer [...] o pow. 0,1277 ha, nieobciążonej żadnym prawem ani ograniczeniami, w zamian za dożywotnie utrzymanie, polegające na utrzymaniu T. K. i przyjęciu jako domownika, dostarczaniu wyżywienia, zapewnieniu jej odpowiedniej pomocy i pielęgnacji w chorobie oraz sprawienia jej własnym kosztem pogrzebu odpowiadającego zwyczajom miejscowym. Organ stwierdził więc, że opieka skarżącej nad matką wynika z umowy o dożywocie, a nie z faktu rezygnacji z zatrudnienia celem zapewnienia takiej opieki. Źródło opieki bierze zatem swój początek z dobrowolnego zobowiązania się do zapewnienia opieki, a nie ze związku przyczynowo- skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt zawarcia przez skarżącą i jej wymagającą opieki matkę umowy dożywocia, wywiera skutki prawne w zakresie obowiązku alimentacji ciążącego na skarżącej względem matki (na podstawie art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego) i tym samym skutkuje niespełnieniem na gruncie niniejszej sprawy przesłanki, sprawowania przez skarżącą opieki nad osobą, wobec której skarżąca jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (k.r.o.).
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w sprawie nie jest kwestionowane, iż wypełnia opiekę nad osobą niepełnosprawną. Zakres opieki w ocenie skarżącej i zgodnie ze stanem faktycznym sprawy jest stały, długotrwały i pełny. Skarżąca pozostaje osobą zobowiązaną do alimentacji na rzecz matki. Nie zgadza się jednak z treścią uzasadnienia przedmiotowej decyzji, wedle którego powodem odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki na podstawie umowy cywilnoprawnej (umowy dożywocia). Skarżąca podkreśliła, że opieka nad matką jest przez nią sprawowana przede wszystkim z powodu więzi uczuciowych i rodzinnych i wynikającego z wewnętrznego poczucia obowiązku oraz miłości do matki i przekonania o powinności sprawowania opieki. Jedynie marginalnie skarżąca zdaje sobie sprawę z prawnego obowiązku wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego względem rodziców, który został uznany przez ustawodawcę za jedną z przesłanek nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca zaznaczyła, że fakt zawarcia umowy dożywocia nie wpłynął w żaden sposób na trwanie - z mocy prawa - obowiązku alimentacyjnego skarżącej wobec matki. Tym samym obowiązywanie tej umowy nie narusza przesłanki - sprawowania opieki nad osobą, wobec której skarżąca jest zobowiązana do alimentacji - o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W orzecznictwie i doktrynie wielokrotnie podnoszono, że fakt zawarcia umowy dożywocia nie uprawnia osoby zobowiązanej na jej podstawie do sprawowania opieki do dochodzenia prawa do świszczenia pielęgnacyjnego, ponieważ takie zobowiązanie cywilnoprawne (regulowane swobodnie przez strony umowa na zasadzie swobody umów) nie modyfikuje w żaden sposób ustawowego obowiązku alimentacji czy go nie zastępuje. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1402/14.
Skarżąca podkreśliła, że zastosowanie przez organ rozstrzygający w niniejszej sprawie wyłącznie wykładni gramatycznej doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis u.ś.r. W sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego prowadzi do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięgnięcie do innych sposobów wykładni. Organ winny był zatem podjąć próbę zinterpretowania przepisu ustawy odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi, celowościowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa. Prawidłowe odczytanie treści art. 17 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że skarżąca opiekująca się niepełnosprawną w stopniu znacznym matką jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Oznacza to, że Sąd działając z urzędu, niezależnie od granic zaskarżenia i podniesionych zarzutów, nie stwierdził naruszeń prawa materialnego lub procesowego, których postać lub stopień miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Jakkolwiek zarzut dotyczący błędnej wykładni i wadliwego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 908 § 1 k.c. okazał się uzasadniony, to jednak wada ta nie miała wpływu na legalność treści końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Istotnie samo zawarcie przez skarżącą i jej męża umowy dożywocia, o której mowa w art. 908 k.c., z osobą wymagającą opieki (matką skarżącej), nie przekreśla możliwości nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez zstępną osoby, na rzecz której ustanowiono dożywocie. Zawarcie tego rodzaju umowy nie zmienia zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego określonego w przepisach ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, do której odwołuje się art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Wykonywanie zobowiązań cywilnoprawnych wynikających z umowy dożywocia, których pewna część w sensie przedmiotowym (zob. art. 908 § 1 k.c.) może pokrywać się z czynnościami opiekuńczymi, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., pozostaje bez wpływu na ocenę spełnienia przesłanki rezygnacji (niepodejmowania) zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnoprawną, albowiem odrębne są podstawy prawne, cele i mechanizm działania cywilnoprawnych i administracyjnoprawnych uprawnień i obowiązków związanych ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym. Również zakresy podmiotowe i przedmiotowe przesłanek zawarcia umowy dożywocia oraz nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w pewnym zakresie pokrywają się, co nie pozwala na dokonywanie w tym przedmiocie zbyt daleko idących analogii (zob. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 października 2022 r., II SA/Rz 560/22).
W przedmiotowej sprawie zaistniały natomiast inne przesłanki do wydania decyzji o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co skutkowało uznaniem, że ostateczne rozstrzygnięcie negatywne skarżonego organu jest prawidłowe w świetle sądowoadministracyjnych możliwości weryfikacyjnych, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a.
Z akt sprawy wynika, że po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji ([...] lutego 2022 r.) osoba wymagająca opieki (matka skarżącej) zmarła ([...] lutego 2022 r.). Pełnomocnik skarżącej pismem z dnia 25 lutego 2022 r. zwrócił się w tej sytuacji do organu odwoławczego z wnioskiem ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od pierwszego dnia miesiąca złożenia wniosku przez skarżącą (1 grudnia 2021 r.) do dnia zgonu osoby wymagającej opieki ([...] lutego 2022 r.). Tak sformułowane żądanie strony skarżącej należy jednak ocenić jako pozbawione podstaw prawnych.
Po pierwsze, zgodnie z zasadą aktualności orzekania, organy administracji publicznej rozstrzygają sprawy administracyjne według stanu prawnego i stanu faktycznego obowiązującego i istniejącego w dniu wydania decyzji, chyba że przepisy prawa materialnego lub przepisy (względnie zasady) prawa intertemporalnego stanowią inaczej. Warunkiem wydania pozytywnej decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy jest zatem spełnienie wszystkich przesłanek materialnoprawnych najpóźniej w dniu wydawania orzeczenia w drugiej instancji. Jeżeli przesłanki te nie są spełnione, to zasadą jest wydanie decyzji negatywnej, chyba że przepisy prawa przewidują wyjątki w tym zakresie. Nawet jeśli obowiązuje w tym zakresie wyjątek (zob. np. art. 24 ust. 2 u.ś.r.), to i tak warunkiem jego zastosowania jest spełnienie wszystkich warunków materialnoprawnych nabycia świadczenia najpóźniej w momencie orzekania przez organ co do istoty sprawy. Jeżeli więc nawet przyjmie się, że jest dopuszczalne orzekanie o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego za okres wsteczny (począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami), to i tak warunkiem wydania orzeczenia w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za zamknięty okres przeszły jest istnienie w dniu orzekania w pierwszej lub drugiej instancji podstaw prawnych i faktycznych do przyznania świadczenia tego rodzaju. Zasadniczą podstawą (przesłanką) możliwości orzekania przez organ w administracyjnym toku instancji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego za okres wsteczny jest istnienie podmiotu niepełnosprawnego wymagającego opieki w dniu wydania ostatecznej decyzji orzekającej co do istoty sprawy. Jeżeli podstawa ta od początku nie istniała albo odpadła w toku postępowania, to organ orzekający w pierwszej lub drugiej instancji w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ma obowiązek wydania decyzji odmownej. W przedmiotowej sprawie konieczna przesłanka materialnoprawna odpadła w okresie po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji i przed dniem orzekania przez organ odwoławczy, niezależnie od tego, że odmowna decyzja organu pierwszej była wadliwa (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 663/22).
Po drugie, nie można ignorować wyników wykładni językowej przepisów art. 24 ust. 2 oraz art. 24 ust. 4 u.ś.r.
Przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. ma charakter regulacji ogólnej i ma zastosowanie tylko do tych świadczeń rodzinnych, co do których świadczenie jest ustalane na dany okres zasiłkowy, a więc zgodnie z art. 3 pkt. 10 u.ś.r. "okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych". Tymczasem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalane na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony; w takim wypadku prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 4 u.ś.r.). Potwierdza to jednoznacznie art. 24 ust. 1 u.ś.r., stanowiąc że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. Oznacza to, że przepis art. 24 ust. 2 nie ma zastosowania do świadczeń pielęgnacyjnych (por. np. K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, J. Sapeta [w:] K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, J. Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Warszawa 2015, art. 24; T. Brzezicki [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 24). Jedyny wyjątek w zakresie dopuszczalności przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych za okresy poprzedzające moment orzekania lub moment złożenia wniosku (tzw. okresy wsteczne) przewidują przepisy art. 24 ust. 2a, 3 i 4 u.ś.r. Przepis art. 24 ust. 2a stanowi, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Z kolei wspomniany już przepis art. 24 ust. 4 dotyczy zasad ustalania okresu świadczeniowego w odniesieniu do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Poza tymi przepisami nie ma innych regulacji, które stanowiły podstawę do ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z mocą wsteczną.
Nie jest zatem uzasadniony pogląd, z którego miałoby wynikać, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego można ustalić za okres przeszły (z mocą wsteczną), w którym osoba wymagająca opieki żyła, jeżeli w momencie orzekania merytorycznego przez właściwy organ osoba ta już nie żyje. Nawet jeśli przyjmie się, że zasada ustanowiona w art. 24 ust. 2 u.ś.r. ma zastosowanie także do świadczeń pielęgnacyjnych, które ze swej istoty nie są przyznawane na okresy zasiłkowe, to i tak brak jest podstaw normatywnych do przyznawania prawa do swoistego "wyrównania zasiłkowego" za okres przeszły opieki nad żyjącym członkiem rodziny, jeżeli w momencie orzekania o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego osoba wymagająca opieki już nie żyje. Odmienna wykładnia powyższego przepisu miałaby charakter prawotwórczego uzupełnienia treści normatywnej, której ustawodawca nie zamieścił w ustawie o świadczeniach rodzinnych.
Po trzecie, należy uwzględnić, że sytuacja wnioskodawcy świadczeniowego jako beneficjenta jest bezpośrednio i nierozerwalnie powiązana z sytuacją prawną podmiotu wymagającego opieki. Jeżeli osoba wymagająca opieki zmarła przed wydaniem decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego – która ma charakter aktu konstytutywnego – to brak jest podstawy prawnej do nabycia przez wnioskodawcę statusu beneficjenta tego świadczenia nie tylko na przyszłość, lecz także za okres przeszły. Decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego nie jest bowiem decyzją deklaratoryjną, która ustala nabycie prawa w związku z realizacją w przeszłości określonych warunków materialnoprawnych. Wnioskodawca świadczeniowy nie może ponadto stać się beneficjentem świadczenia pielęgnacyjnego na mocy decyzji o przyznaniu świadczenia w oderwaniu od przesłanki materialnoprawnej istnienia podmiotu wymagającego opieki. W obowiązujących przepisach u.ś.r. brak jest bowiem podstawy prawnej, która upoważniałby właściwe organy do ustalania świadczenia pielęgnacyjnego za wsteczny okres świadczeniowy, w którym osoba wymagająca opieki żyła, jeżeli w momencie wydawania decyzji w sprawie przyznania świadczenia osoba ta już nie żyje. Wykładnia przeciwna przepisów analizowanej ustawy (w tym art. 17 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 2 i 4 u.ś.r.) musi zostać oceniona jako wykładnia contra legem.
Niezależnie nie od powyższych uwag, w przedmiotowej sprawie stwierdzono inną okoliczność, która stoi na przeszkodzie wzruszenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i pobierała to świadczenie od 1 listopada 2019 r. co najmniej do dnia orzekania przez organy. We wniosku z dnia 17 grudnia 2021 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca wniosła o "uprzednie uchylenie" w trybie art. 155 k.p.a. decyzji o przyznaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego "ze skutkiem na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku, tj. na 30.11.2021 r.". Przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres wsteczny (od dnia 1 grudnia 2021 r. do dnia [...] lutego 2022 r.) wymagałoby zatem nie tylko naruszenia ustawowych zasad ustalania prawa do tego świadczenia, lecz także byłoby związane z koniecznością uchylenia z mocą wsteczną decyzji z dnia [...] listopada 2021 r. jako ostatniej decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną w trybie art. 155 k.p.a. nie jest natomiast dopuszczalne, a wydanie tego rodzaju decyzji skutkowałoby rażącym naruszeniem prawa ww. przepisu kodeksowego. Tym samym w sprawie nie została usunięta przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.). Okoliczność ta ma jednak znaczenie drugorzędne w przedmiotowej sprawie.
Mając na względzie powyższe argumenty i przesłanki, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.