II SA/Rz 672/26

II SA/Rz 672/26 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2026-06-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-05-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Maria Mikolik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 151a § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2025 poz 1691
art. 129 § 2, art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2026 r. w Rzeszowie sprawy ze sprzeciwu L. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 17 marca 2026 r. nr SKO.401.ZP.377.85.2026 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz Skarżącego L. G. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ II instancji" lub "Organ odwoławczy") z 17 marca 2026 r. nr SKO.401.ZP.377.85.2026 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.
B. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w M. wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową i garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, drogową, parkingową, budowa murów oporowych przy zjeździe do garażu na działce nr ewid. [...] (obręb [...]) położonej w M. przy ul. [...].
Po rozpoznaniu ww. wniosku, Prezydent Miasta [...] (dalej: "Organ I instancji", "Prezydent Miasta") decyzją z 18 grudnia 2025 r. nr UGG.6730.399.2025 odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, uznając, że nie został spełniony warunek nr 1 wymieniony w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."). W związku z tym, że warunki wynikające z art. 61 u.p.z.p. muszą być spełnione łącznie, Organ I instancji uznał, że brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy.
Od powyższej decyzji, B. Sp. z o.o. Sp. k. reprezentowana przez prokurenta – A. B. – wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie szeregu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, zgodnie z wnioskiem Odwołującego.
Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, opisaną na wstępie decyzją z 17 marca 2026 r. nr SKO.401.ZP.377.85.2026, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691; dalej: "k.p.a."), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozparzenia przez Organ I instancji.
Kolegium wskazało, że działka objęta wnioskiem Inwestora leży w pasie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej zlokalizowanej pomiędzy drogą wojewódzką ul. [...] (po jej północnej stronie), a drogą gminną ul. [...] (po jej południowej stronie). Zabudowa mieszkalna jednorodzinna zlokalizowana w tym pasie, posiada, jak wskazano w analizie I i II kondygnacje nadziemne w tym drugą kondygnację lokalizowaną w poddaszu. Są to budynki usytuowane na działkach nr: [...] znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Incydentalnie na działce nr [...] występuje budynek mieszkalny jednorodzinny posiadający niepełną III kondygnację nadziemną zlokalizowaną w poddaszu. Na działce sąsiedniej nr [...] zlokalizowany jest budynek usługowy o II pełnych kondygnacjach nadziemnych z dachem płaskim o wysokości budynku do attyki 8,0 m.
W ocenie analizy zabudowa w tym pasie stanowi wykształcone wnętrze urbanistyczne powiązane kompozycyjnie i funkcjonalnie. Wnioskowana inwestycja o wysokości do 16 m jest znacznie wyższa od ww. zabudowy mieszkalnej i usługowej, a budynki o takich parametrach nie występują wzdłuż analizowanego pasa zabudowy. Zatem realizacja zabudowy zgodnie z wnioskiem w sposób znaczący przyczyniłaby się do zaburzenia ładu przestrzennego wykształconego przez istniejące budynki mieszkalne jednorodzinne i usługowe.
W dalszej kolejności SKO wyjaśniło, że główną podstawą odmowy wskazaną przez Organ I instancji jest brak możliwości realizacji planowanej inwestycji o wysokości 12 m oraz III kondygnacji nadziemnych, gdyż zabudowa o takich parametrach nie występuje wzdłuż ul. [...], mieszczącej się w analizowanym obszarze. Zdaniem Kolegium przeprowadzona analiza nie może wyznaczać wysokości budynku objętego wnioskiem, przez odwoływanie się do gabarytów tylko budynków o funkcji wnioskowanej, a ponadto znajdujących się jedynie w części obszaru objętego tym opracowaniem. SKO podkreśliło, że w ramach zasady dobrego sąsiedztwa można realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile harmonizuje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym.
Kolegium wskazało również, że Organ I instancji w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego w przeprowadzonej analizie uległy zmianie inne wskaźniki. Tym samym nie wiadomo jakie zmiany zaszły podczas ustalania stanu faktycznego i prawnego, które doprowadziły Organ I instancji do odmiennych wniosków faktycznych i prawnych niż w poprzednio prowadzonych postępowaniach. W ocenie SKO, Organ I instancji nie może odmiennie kształtować ładu architektonicznego z uwagi na okoliczność, czy ustalenie warunków zabudowy dotyczy pojedynczego budynku mieszkalno-usługowego, czy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią handlowo-usługową i edukacyjną.
Kolegium podało, ze w ponownym postępowaniu wymagane będzie przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wszystkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie powinna wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanych w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym i wyliczeniach matematycznych. Z uwagi na zakwestionowanie prawidłowości tego dowodu, konieczne jest przeprowadzenie go ponownie.
Sprzeciw od ww. decyzji Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł L. G. (dalej: "Skarżący", "Sprzeciwiający się") reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika – radcę prawnego - zaskarżając ją w całości, zarzucając:
– art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji Prezydenta Miasta [...] z 18 grudnia 2025 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a u.p.z.p. poprzez jego wadliwą wykładnię, która doprowadziła do wadliwej oceny analizy architektoniczno-urbanistycznej;
– § 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 1116), poprzez jego wadliwą wykładnie, która doprowadziła do niezastosowania tejże normy w przedmiotowym postępowaniu.
Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).
Nie budzi wątpliwości, że Sąd dokonując kontroli decyzji kasatoryjnej jest zobowiązany do oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (czyli do weryfikacji, czy organ wyższego stopnia prawidłowo ustalił, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie).
Sąd podziela jednak stanowisko, wyrażone w doktrynie, jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych, że Sąd ma prawo ocenić nie tylko przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., ale również samą zdolność prawną organu do wydania każdej decyzji, w tym także decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Gdyby bowiem ograniczyć możliwość rozpatrywania przez Sąd sprzeciwu tylko do okoliczności wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., Sąd nie byłby upoważniony do zbadania, czy w danej sprawie nie zachodzi np. naruszenie właściwości organu odwoławczego lub wystąpienie przesłanki powodującej wyłączenie tego organu lub jego pracownika. Zarówno właściwość organu odwoławczego, jak również brak przesłanek powodujących wyłączenie tego organu i jego pracownika wyznaczają zdolność prawną organu do wydania każdej decyzji, w tym także decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W pojęciu "przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a." mieszczą się zarówno przesłanki pozytywne, jak też negatywne, mające bezpośredni wpływ na możliwość wydania takiej decyzji (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 64e. Wyd. 8, Warszawa 2023, por. również wyrok WSA w Gdańsku z 5 grudnia 2024r., II SA/Gd 1142/24, dost. baza CBOSA).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że SKO nie było uprawnione do wydania decyzji objętej sprzeciwem, ponieważ odwołanie B. sp. z o.o. sp. k. zostało wniesione z uchybieniem terminu.
Jak wynika z akt sprawy, decyzja Prezydenta Miasta [...] z 18 grudnia 2025r. nr UGG.6730.399.2025 o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji została doręczona do rąk pełnomocnika B. sp. z o.o. sp. k. – K. K. w dniu 30 grudnia 2025r.
Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie.
Powyższe oznacza, że 14 – dniowy termin do wniesienia odwołania upływał dla Inwestora w dniu 13 stycznia 2026r. (we wtorek).
Tymczasem odwołanie B. sp. z o.o. sp. k. od ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z 18 grudnia 2025r. zostało wniesione w dniu 14 stycznia 2026r., zgodnie z prezentatą Urzędu Miejskiego w [...] obitą na pierwszej stronie pisma. W aktach administracyjnych sprawy nie znajduje się koperta, w której miano nadać odwołanie. W związku z powyższym Sąd wezwał SKO w Tarnobrzegu do wyjaśnienia, w jaki sposób wniesiono odwołanie (tj. osobiście, czy też przesyłką pocztową). Kwestia ta miała decydujące znaczenie dla oceny zachowania terminu do wniesienia odwołania.
W odpowiedzi, udzielonej Sądowi w dniu 10 czerwca 2026r. SKO przedstawiło pismo wyjaśniające Kierownika Referatu Urbanistyki Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 9 czerwca 2026r., w którym wskazano, że odwołanie od decyzji z 18 grudnia 2025r. nr UGG.6730.399.2025 zostało złożone osobiście w budynku Urzędu Miejskiego w Biurze Obsługi Mieszkańca. Do pisma dołączono wydruk z aplikacji Proton, z którego wynika, że odwołanie wniesiono w dniu 14 stycznia 2026r.
Powyższe oznacza, że odwołanie Inwestora zostało wniesione z uchybieniem terminu. W takiej sytuacji SKO nie mogło zastosować art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ nie było w ogóle uprawnione do rozpoznania odwołania. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu stanowi rażące naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wniesienie odwołania po terminie skutkuje natomiast obowiązkiem wydania przez organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego tę okoliczność (art. 134 k.p.a.).
W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt. 1. wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a., w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), zaliczając do nich uiszczony od sprzeciwu wpis (100 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł).
Stosownie do art. 153 P.p.s.a., SKO ponownie rozpoznając sprawę, zobowiązane jest do stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a.