III SA/Kr 368/22

III SA/Kr 368/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-07-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-03-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /przewodniczący/
Janusz Kasprzycki /sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 919
Art. 92c ust. 1  pkt 3
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
Art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a  oraz art. 135 , art. 145  par. 3, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2022 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 grudnia 2021 r. nr BP.501.2115.2021.1284.ML6.150013 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego K. Z. kwotę 2 800 (słownie: dwa tysiące osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Uzasadnienie:
Zaskarżoną przez K. Z., zwanego dalej skarżącym, decyzją z dnia 14 grudnia 2021 r. nr BP.501.2115.2021.1284.ML6.150013 Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r.,poz. 735 ze zm., zwanej dalej w skrócie - "k.p.a."), art. 4 pkt 22 lit. 1, art. 5 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021, poz. 919 ze zm., zwanej dalej "ustawą o transporcie drogowym), art. 2 pkt 50 i 51, art. 81 ust. 1, 2, 5, 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 450, zwanej dalej Prawem o ruchu drogowym) oraz Ip. 1.1 i Ip. 9.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 października 2021 r. nr [...] o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł (słownie: dwanaście tysięcy złotych).
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 22 października 2019 r. w T miała miejsce kontrola drogowa pojazdu marki [...] o nr rej. [...], którym kierował D. B. W toku kontroli stwierdzono naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Jednocześnie ustalono, że podmiotem wykonującym przewóz drogowy poddanym kontroli pojazdem był przedsiębiorca – K. Z. (skarżący). Kontrola została udokumentowana protokołem kontroli drogowej nr [...].
Pismem z dnia 22 listopada 2019 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: C K. Z. w Z o wszczęciu wobec niego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym, tj. Ip. 1.1 oraz Ip. 9.1 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Ww. zawiadomienie zostało doręczone stronie w dniu 4 grudnia 2019 r.
Decyzją z dnia z dnia 10 stycznia 2020 r. nr [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 12 000 zł (słownie: dwanaście tysięcy złotych) stosownie do art. 92a ust. 1 i 3 oraz art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.
Pismem z dnia 14 lutego 2020 r. skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji. Wniósł o jej uchylenie, umorzenie postępowania, a także zaliczenia w poczet materiału dowodowego sprawy odpisu z CEIDG kierowcy – D. B. - na okoliczność prowadzenia własnej działalności gospodarczej.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 29 marca 2021 r. nr BP.501.566.2020.1284.ML6.1725 uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 stycznia 2020 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W ramach uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w dniu 4 października 2021 r. przesłuchał w charakterze świadka kierowcę – D. B. (dowód: protokół przesłuchania świadka D. B. z dnia 4 października 2021 r. wraz z załącznikiem - w aktach sprawy).
Decyzją z dnia 8 października 2021 r. nr [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 12 000 zł (słownie: dwanaście tysięcy złotych) z tytułu naruszeń lp.1.1. oraz lp. 9.1. zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.
Pismem z dnia 9 listopada 2021 r., skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył odwołanie od ww. decyzji. Wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji w całości i umorzenie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji, wskazując, że ujawnienie naruszenia przepisów miało miejsce 22 października 2019 r., a decyzja organu pierwszej instancji została doręczona odwołującemu w dniu 26 listopada 2021 r., tj. ponad dwa lata od daty ujawnienia zarzuconego naruszenia. Ponadto zarzucił organowi naruszenie przepisów:
- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, poprzez zaniechanie wezwania go po zakończeniu postępowania dowodowego do zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;
- art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędne uznanie, że skarżący podlega przepisom ustawy o transporcie drogowym, mimo że w ramach działalności przedsiębiorstwa nie zajmuje się przewozem osób lub rzeczy, a tym samym błędne przyjęcie, że w dniu 22 października 2019 r. wykonywał transport drogowy osobiście lub przez pracownika;
- art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędne zastosowanie do stanu faktycznego sprawy i uznanie, że skarżący w dniu 22 października 2019 r. w ramach zdarzenia opisanego w zaskarżonej decyzji wykonywał działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób lub rzeczy;
- art. 4 pkt 3 lit. a ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędne zastosowanie do stanu faktycznego sprawy i uznanie, że w dniu 22 października 2019 r. w ramach zdarzenia opisanego w zaskarżonej decyzji pojazd był prowadzony przez przedsiębiorcę lub jednego z jego pracowników;
- art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego zastosowanie do podmiotu, który nie wykonywał przewozu drogowego w dacie wskazanej w zaskarżonej decyzji;
- pkt. 9.1 zał. 3 do ustawy o transporcie drogowym poprzez jego zastosowanie do podmiotu, który nie wykonywał przewozu drogowego w dacie wskazanej w zaskarżonej decyzji;
- art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 15 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że skarżący podlega odpowiedzialności na podstawie ustawy o transporcie drogowym mimo że nie zajmuje się świadczeniem usług transportu drogowego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, a w dniu 22 października 2019 r. nie prowadził pojazdu marki [...] o nr rej. [...] osobiście lub przez jednego z pracowników;
- art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że przedstawiona przez świadka D. B. faktura VAT, w której jako świadczoną usługę wskazano "usługę prowadzenia pojazdu ciężarowego" przesądza o charakterze prowadzonej działalności i usługach świadczonych na rzecz skarżącego, pomimo że jest ona sprzeczna z rodzajem działalności prowadzonej przez świadka D. B.;
- art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu przesłuchania skarżącego i skonfrontowaniu zeznań świadka D. B. z zeznaniami skarżącego co do zakresu współpracy między dwoma przedsiębiorcami.
W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji zastosował argumentację tożsamą z przedstawioną w poprzedniej decyzji z dnia 29 stycznia 2020 r.; jedynie pobieżnie uzupełniając materiał dowodowy o przesłuchanie D. B. z jednoczesnym zaniechaniem przesłuchania skarżącego celem wyjaśnienia, jaki był charakter usług świadczonych przez D. B. na rzecz skarżącego oraz zakres współpracy, co pozwoliłoby ustalić czy fakt prowadzenia przez D. B. pojazdu w dniu 22 października 2019 może zostać zakwalifikowany jako wykonywanie przewozu. Nadto podniósł, że nie został zawiadomiony o zakończeniu postępowania dowodowego, o możliwości zapoznania się wypowiedzenia w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego oraz powtórzył, iż nie zajmuje się transportem drogowym osób lub rzeczy i nie jest przewoźnikiem drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 15 ustawy o transporcie drogowym, zaś D. B. nie pozostawał w stosunku pracy ze skarżącym, nie miał statusu pracownika a prowadził własną działalność, w ramach której wykonuje usługi koparką na rzecz skarżącego. Skarżący wyjaśnił, że w dniu 22 października 2019 r. nie wykonywał transportu drogowego w rozumieniu art, 4 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, pojazdem kierował D. B., a nie skarżący ani jego pracownik. Tym samym kwestionowana decyzja nie mogła zostać wydana w oparciu o przepisy art. 4 i 5 ustawy o transporcie drogowym.
Poza tym odnosząc się do twierdzeń organu dotyczących odpowiedzialności na zasadzie ryzyka skarżący podniósł, że organ pominął fakt, iż pojazdem kierował inny przedsiębiorca, który w ramach prowadzonej działalności nie świadczył usług przewozu, a sposób korzystania z oddanego mu do użytku pojazdu pozostawał w zakresie przywołanego przez sam organ ryzyka przedsiębiorcy, dlatego zakwestionowano, że stroną postępowania powinien być skarżący. Organ błędnie założył, że D. B. miał status pracownika mimo, iż nie pozostawał ze skarżącym w stosunku pracy, ale prowadził własną działalność gospodarczą.
Opisaną na wstępie decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na treść przepisów art. 189a § 2 k.p.a.
Wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Art. 92a ust. 1 i 7 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 3 do ustawy o transporcie drogowym określają w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Organ nie ma w tym zakresie możliwości kształtowania wysokości kary pieniężnej, dlatego też regulacja wynikająca z art. 189d k.p.a., na mocy art. 189a § 2 pkt 1 nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie.
W rozpatrywanej sprawie nie ma również zastosowania art. 189e oraz f k.p.a. Do decyzji nakładanych na podstawie art. 92a ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym mają bowiem zastosowanie okoliczności wyłączające odpowiedzialność strony wymienione w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, w odniesieniu do naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku także art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W tym względzie także ma zastosowanie norma kolizyjna określona w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., która stanowi, że w przypadkach uregulowanych w przepisach odrębnych: odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, przepisów działu IVa k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się.
Organ dodał, że w myśl art. 4 pkt 22 lit. 1 ustawy o transporcie drogowym przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz Prawa o ruchu drogowym.
W myśl art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2 wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, na zasadach określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającym dyrektywę Rady 96/26/WE, zwanym dalej "rozporządzeniem (WE) nr 1071/2009".
Z kolei w myśl przepisu art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4 jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli, m.in. kartę kierowcy, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku oraz zaświadczenie albo oświadczenie, o których mowa w art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując transport drogowy - wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji.
Zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 złotych do 40 000 złotych za każde naruszenie.
Zgodnie z art. 92a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 złotych.
Stosownie do art. 92a ust. 7 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa Ip. 1-9.
Zgodnie z art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:
1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub
2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ,
3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.
Dalej organ wyjaśnił, że w chwili stwierdzenia przedmiotowych naruszeń obowiązywała ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu tekstu jednolitego z dnia 9 października 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990), a obecnie obowiązujący tekst jednolity w brzmieniu z dnia 1 marca 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 450).
Zgodnie z art. 81 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym właściciel pojazdu samochodowego, ciągnika rolniczego, pojazdu wolnobieżnego wchodzącego w skład kolejki turystycznej, motoroweru lub przyczepy jest obowiązany przedstawiać go do badania technicznego.
W myśl ust. 2 ww. artykułu badania techniczne dzieli się na badania okresowe, badania dodatkowe oraz badania co do zgodności z warunkami technicznymi.
Według art. 81 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym okresowe badanie techniczne pojazdu przeprowadza się corocznie, z zastrzeżeniem ust. 6-10.
Stosownie do treści Ip. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 12.000 zł (słownie: dwanaście tysięcy złotych).
W myśl Ip. 9.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych za każdy pojazd.
Z analizy zebranego materiału dowodowego w tym protokołu kontroli drogowej nr [...] z dnia 22 października 2019 r. oraz okazanych w toku kontroli dokumentów wynika, że w dniu 22 października 2019 r. w T funkcjonariusze Policji przeprowadzili kontrolę drogową pojazdu marki [...] o nr rej. [...], którym kierował D. B. Z ustaleń stwierdzonych w protokole kontroli wynika, że kierujący pojazdem wykonywał przewóz koparki z miejscowości T, gdzie wykonywał przyłącze gazowe dla [...] T dla szefa - przedsiębiorcy Firmy "C" K. Z. w Z. Ponadto, w toku kontroli wykonano dokumentację fotograficzną pojazdu oraz dowodu rejestracyjnego pojazdu oraz wydruku danych z karty kierowcy.
Kontrolujący stwierdzili następujące naruszenia Ip. 1.4, tj. wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia oraz Ip. 9.1 wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego - za każdy pojazd (dowody: protokół kontroli, dokumentacja fotograficzna i kserograficzna - w aktach sprawy).
Wraz z pismem z dnia 28 października 2019 r. protokół kontroli wraz z pozostałą dokumentacją z kontroli został przekazany do Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego celem dalszego rozpoznania. Pismem z dnia 22 listopada 2019 r. organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: C K. Z. w Z o wszczęciu wobec niego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym tj. Ip. 1.1 oraz Ip. 9.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Ww. zawiadomienie zostało doręczone stronie w dniu 4 grudnia 2019 r.
Organ wyjaśnił, że protokół kontroli z dnia 22 października 2019 r. nr [...] stanowi istotny dowód w przedmiotowej sprawie. Protokół podpisuje kontrolujący i kontrolowany, który może wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli, jak również może odmówić jego podpisania. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 89/08 (Legalis nr 128998) protokół kontroli ma cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Protokół jako dokument urzędowy korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń. Istota protokołu z kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny. Ponadto, stosownie do art. 74 § 4 ustawy o transporcie drogowym kontrolowany ma prawo wnieść zastrzeżenia do protokołu. Organ odwoławczy ustalił, że kierowca podpisał protokół kontroli bez zastrzeżeń.
W toku kontroli kierowca okazał m.in. dowód rejestracyjny pojazdu, kartę kierowcy. Ponadto, podczas kontroli kierowca pouczony o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań złożył pisemne oświadczenie, że prowadzi własną jednoosobową działalność gospodarczą, dzięki której świadczy usługi właścicielowi (dowód: pisemne oświadczenie z dnia 22 października 2019 r.). Jednocześnie kierowca nie okazał licencji uprawniającej do wykonywania krajowego transportu drogowego rzeczy, ani żadnych innych dokumentów uprawniających do wykonywania przedmiotowego przewozu. Natomiast z informacji z Wydziału Transportu i Komunikacji Starostwa [...] z dnia 7 stycznia 2020 r. wynika, że Starosta T nie wydał K. Z. zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy ani zaświadczenia na krajowe niezarobkowe przewozy drogowe rzeczy na potrzeby własne.
Nadto organ wskazał, że obowiązek posiadania licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego dotyczy podmiotów faktycznie wykonujących działalność odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 ustawy o transporcie drogowym, nawet w przypadku, gdy taka działalność nie została przez podmiot zgłoszona jako przedmiot prowadzenia przez niego działalności gospodarczej. W pełni zachowuje bowiem aktualność prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym wykonywanie transportu drogowego musi być traktowane jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowaniu transportu drogowego, z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 670/08, Legalis nr 219202).
W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji zawiadomił stronę o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy w zakresie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, tj. Ip. 1.1 oraz Ip. 9.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, a także planowanym przesłuchaniu w charakterze świadka kierującego poddanym kontroli D. B.
Na pytanie dotyczące stanu technicznego pojazdu i badań technicznym świadek zeznał, że K. Z. nie informował go o stanie technicznym pojazdu, jednak dowód rejestracyjny pojazdu znajdował się w samochodzie i mógł zerknąć na ważność badań technicznych, czego nie zrobił będąc przekonany, że wszystko jest ok. Natomiast co do wymogów posiadania w pojeździe stosownych dokumentów w zakresie uprawnień przewozowych dla przewoźnika drogowego, to nie uzyskał informacji od K. Z., ale jednocześnie nie dopytywał o to.
Z przesłuchań świadka wynika, że współpraca z firmą K. Z. "C" w Z polegała na tym, że świadek miał zarejestrowaną działalność gospodarczą pod nazwą D. B., a działalność ta sprowadzała się do prowadzenia prac instalacyjnych dla innej firmy, która zajmowała się instalacjami fotowoltaicznymi. W ramach swojej działalności świadek nie prowadził usług kierowania pojazdem tylko prace instalacyjne.
W toku kontroli ani podczas prowadzonego postępowania skarżący ani jego pełnomocnik nie okazali żadnych dokumentów uprawniających stronę do wykonywania przedmiotowego przewozu. W związku z powyższym uznano, że strona wykonywała przewóz rzeczy bez stosownych uprawnień.
W konsekwencji organ odwoławczy wywiódł, że skarżący wykonywał zarobkowo przewóz osób, o którym mowa w wyżej cytowanym art. 5b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Dlatego organ pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował przewóz z dnia kontroli, jako wykonywany bez licencji skutkujący nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1 i 7 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym oraz Ip. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.
Ponadto, według ustaleń wynikających z protokołu kontroli wynika, że pojazd marki [...] o nr rej. [...] nie został poddany badaniu technicznemu w terminie. Z uwagi na powyższe zatrzymano dowód rejestracyjny pojazdu. Kontrolujący ustalili powyższe na podstawie okazanego dowodu rejestracyjnego (w aktach sprawy, kserokopia nieczytelna). Ponadto, na podstawie informacji uzyskanych z urzędu na stronie internetowej www.historia.pojazdu.gov.pl (raport wygenerowany zgodnie z aktualnym stanem Centralnej Ewidencji Pojazdów) organ odwoławczy ustalił, że pojazd marki [...] o nr rej. [...], VIN [...], rok produkcji 2008 posiadał wykonane badanie techniczne w dniu 1 października 2018 r. (ważne do 1 października 2019 r.). Ponadto, w dniu 4 listopada 2019 r. zostało w wykonane dodatkowe badanie techniczne oraz okresowe badanie techniczne (ważne do 4 listopada 2020 r.) Z powyższego wynika, że w dniu kontroli, tj. 22 października 2019 r. pojazd marki [...] o nr rej. [...] nie posiadał aktualnego badania okresowego.
Powołany przepis art. 71 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym jednoznacznie wskazuje, że dokumentem stwierdzającym dopuszczenie do ruchu pojazdu samochodowego, ciągnika rolniczego, pojazdu wolnobieżnego wchodzącego w skład kolejki turystycznej, motoroweru lub przyczepy jest dowód rejestracyjny albo pozwolenie czasowe. Natomiast ust. 2 wymienionego artykułu określa wymogi dopuszczenia pojazdu do ruchu. Jednym z tych wymogów jest odpowiadanie pojazdu warunkom technicznym wymienionym w art. 66 Prawa o ruchu drogowym. Spełnianie tych warunków jest ustalane przez diagnostę stacji kontroli pojazdów podczas okresowego badania technicznego pojazdu. Termin badania technicznego pojazdu jest wpisywany do dowodu rejestracyjnego pojazdu. Zgodnie z art. 81 ust. 3 wymienionej ustawy okresowe badanie techniczne po raz pierwszy jest przeprowadzane przed pierwszą rejestracją pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Kolejne badania jak wynika z art. 81 ust. 5 ww. ustawy, są przeprowadzane corocznie, za wyjątkiem przypadków określonych w ust. 6-10 tego artykułu.
Z uwagi na powyższe następne badanie techniczne powinno zostać wykonane do dnia 1 października 2019 r., a kontrola miała miejsce w dniu 22 października 2019 r. Tym samym na dzień kontroli ww. pojazd nie posiadał ważnych badań technicznych dlatego organ pierwszej instancji prawidłowo nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 2.000 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1 i 7 ustawy o transporcie drogowym oraz Ip. 9.1 załącznika nr 3 do tej ustawy.
W oparciu o powyższe organ odwoławczy uznał za zasadne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w łącznej wysokości 12 000 zł (słownie: dwanaście tysięcy złotych) tytułem popełnienia naruszenia z Ip. 1.1 oraz Ip. 9.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym stosownie do treści art. 92a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym.
Stosownie do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 20 marca 2020 r., poz. 491) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszony został stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Stosownie do art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Stan epidemii obowiązywał na obszarze kraju od dnia 20 marca 2020 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.), jednak wskazany wyżej przepis ustawy wszedł w życie w dniu 31 marca 2020 r. Na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) art. 15 zzr został uchylony. Zmiana ta weszła w życie w dniu 16 maja 2020 r. Przepis wszedł w życie po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ww. ustawy (tzn. ustanie przyczyny powodującej zawieszenie biegu terminu nastąpiło dnia 23 maja 2020 r.).
Przedmiotowa kontrola drogowa miała miejsce w dniu 22 października 2019 r., czyli przed wprowadzeniem stanu pandemii. Jednocześnie nie została zakończona w momencie wprowadzenia stanu epidemii. Dlatego bezspornym jest, że organ administracji zarówno pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy powinien w niniejszej sprawie brać również pod uwagę dodatkowe przepisy uchwalone w czasie pandemii COVID-19, jeżeli znajdują one zastosowanie w prowadzonych postępowaniach administracyjnych na podstawie ustawy o transporcie drogowym.
Z uwagi na powyższe dwuletni termin przedawnienia został zawieszony 31 marca 2020 r. i biegł następnie od 24 maja 2020 r. Okres zawieszenia terminów trwał 54 dni. Jednocześnie termin dwuletni przedawnienia podjęty po zawieszeniu terminów nie upłynął w dniu 22 października 2021 r., ale został przedłużony o 54 dni, czyli do 15 grudnia 2021 r.
W związku z powyższym decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia 8 października 2021 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł (słownie: dwanaście tysięcy złotych) została wydana i doręczona stronie, a przede wszystkim pełnomocnikowi strony stosownie do udzielonego pełnomocnictwa (w aktach sprawy) przed upływem terminu przedawnienia (dowód: decyzja z dnia 8 października 2021 r. wraz ze zwrotnymi potwierdzeniami odbioru - w aktach sprawy). Z uwagi na powyższe zarzut w tym zakresie zdaniem organu jest niezasadny.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów strony skarżącego odwoławczy wskazał, że ponownie przeprowadzone postępowanie administracyjne w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów k.p.a. jak i przepisów prawa materialnego, w szczególności ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy prawo o ruchu drogowym. Organ pierwszej instancji zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i tym samym nie naruszył art. 7 i art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił podmiot wykonujący przewóz z dnia kontroli.
Z zebranego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że w dniu kontroli, tj. 22 października 2019 r. w T zatrzymano do kontroli drogowej pojazd marki [...] o nr rej. [...], będący w prawnym posiadaniu strony, którym kierował D. B., co potwierdza protokół kontroli, okazane dokumenty, wykonana dokumentacja fotograficzna pojazdu, pisemne oświadczenie kierowcy złożone w czasie kontroli. Kierowca przewoził poddanym kontroli pojazdem koparkę. Jak oświadczył kierujący, wracał z wykonywania prac budowlanych na bazę na ul. [...]. Kierowca wykonywał przewóz na rzecz przedsiębiorcy K. Z. "C" K. Z. w Z.
Z uwagi na powyższe pismem z dnia 22 listopada 2019 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: C K. Z. w Z o wszczęciu wobec niego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym, tj. Ip. 1.1 oraz Ip. 9.1 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Ww. zawiadomienie zostało doręczone stronie w dniu 4 grudnia 2019 r. i pozostało bez odpowiedzi.
W toku ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji zawiadomił stronę i pełnomocnika strony do przystąpienia do ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy i pouczył o prawie do wypowiedzenia się w sprawie, składania wniosków i wyjaśnień, a także m.in. o treści art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a także zaplanowanym przesłuchaniu w charakterze świadka kierującego poddanym kontroli D. B. (dowód: zawiadomienie z dnia 2 lipca 2021 r. wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru, zawiadomienie z dnia 12 sierpnia 2021 r. wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru, zawiadomienie z dnia 24 sierpnia 2021 r. wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru -w aktach sprawy).
W związku z powyższym powyższy zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie odwołującemu się wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, poprzez zaniechanie wezwania odwołującego się po zakończeniu postępowania dowodowego do zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jest również bezzasadny. Poza tym skarżący nie wykazał, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych.
Odnośnie naruszenia wskazanych przepisów ustawy o transporcie drogowym, tj. art. 5 ust. 1 i 2, art. 4 pkt 1 i pkt 3 i art. 92a ust. 1, organ wyjaśnił, że aby można było mówić o wykonywaniu transportu drogowego nie jest konieczne wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu rzeczy, a tym samym nie ma znaczenia, że w ramach działalności przedsiębiorstwa strona nie zajmuje się przewozem rzeczy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt: II SA/Ol 544/19). Dlatego bezpodstawne są twierdzenia skarżącego, że nie może on podlegać odpowiedzialności na podstawie ustawy o transporcie drogowym, gdyż nie zajmuje się świadczeniem usług transportu drogowego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, a w dniu 22 października 2019 r. nie prowadził pojazdu marki [...] o nr rej. [...] osobiście lub przez jednego z pracowników. Z zebranego materiału wynika bowiem, że kierujący pojazdem wykonywał przewóz w imieniu strony. Natomiast jak wskazano już wyżej, żeby mówić o zakwalifikowaniu przedmiotowego przewozu jako podlegającego ustawie o transporcie drogowym nie jest konieczne, aby strona prowadziła działalność gospodarczą w zakresie przewozu rzeczy. Jednocześnie z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że podany kontroli pojazd nie posiadał aktualnych badań technicznych w dniu kontroli.
Co się zaś tyczy kwestii przedstawienia przez D. B. faktury VAT, w której jako świadczoną usługę wskazano "usługę prowadzenia pojazdu ciężarowego" organ podał, że została wystawiona 16 czerwca 2020 r. natomiast przedmiotowa kontrola miała miejsce 22 października 2019 r. Jednocześnie skarżący nie zakwestionował samego faktu współpracy z kierowcą, a jedynie jej charakter. Natomiast skarżący nie przedstawił dowodu wskazującego na charakter tej współpracy. Same twierdzenia, że D. B. nie pozostawał w stosunku pracy z odwołującym, nie miał statusu pracownika, a prowadził własną działalność, w ramach której wykonywał usługi koparką na rzecz strony nie są wystarczające do zwolnienia strony z odpowiedzialności za przedmiotowy przewóz.
W niniejszej sprawie wszystkie fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione przy pomocy dowodów z dokumentów i zeznań świadka, więc dowód z przesłuchania strony nie musiał być przeprowadzony. Co więcej, strona skarżąca stosownie do art. 79 k.p.a. została zawiadomiona o przesłuchaniu świadka D. B. i mogła w nim uczestniczyć, a także złożyć stosowne wnioski dowodowe w toku postępowania. Tym samym za niezasadny organ uznał zarzut dotyczący zaniechania przesłuchania skarżącego i skonfrontowania jego zeznań z wyjaśnieniami świadka.
Zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy w pełni potwierdza fakt naruszenia przepisów przez stronę. Kary pieniężne za naruszenia powstałe na gruncie ustawy o transporcie drogowym są określone w sposób sztywny i nie mają charakteru uznaniowego. Ustalone kary nie podlegają obniżeniu nawet w przypadku incydentalnego charakteru wykonywanego przewozu. Nakładane są w przypadku stwierdzenia naruszenia w wysokości ściśle określonej w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Ustawodawca nie przewidział możliwości miarkowania wysokości kary pieniężnej od możliwości finansowych, zdarzeń losowych czy rodzaju wykonywanego zawodu lub prowadzonej działalności przez stronę.
Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie przepisów:
1) art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, poprzez wydanie decyzji ostatecznej, utrzymującej w mocy decyzję o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej po upływie ponad dwóch lat od dnia ujawnienia naruszeni;
2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej niezgodnej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenie, wyrażającej się w:
- zaniechaniu przesłuchania skarżącego na okoliczności własności pojazdu [...], nr rej. [...], rzekomego wykonywania transportu drogowego ww. pojazdem w dniu 22 października 2019 r., charakteru i zakresu współpracy między K. Z., a D. B., wiedzy skarżącego co do podpisania protokołu kontroli z dnia 22 października 2019 r.;
- przyjęciu, że skarżący podlega odpowiedzialności na podstawie ustawy o transporcie drogowym, pomimo, że nie zajmuje się świadczeniem usług transportu drogowego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, a w dniu 22 października 2019 r. nie prowadził pojazdu [...], nr rej. [...] osobiście lub przez jednego z jego pracowników;
- uznaniu przez organ, że D. B., który prowadził własną działalność gospodarczą w dniu 22 października 2019 r., pozostawał w stosunku pracy ze skarżącym;
- przyjęciu, że przedstawiona przez świadka D. B. faktura VAT w której jako świadczoną usługę wskazano "usługę prowadzenia pojazdu ciężarowego" przesądza o charakterze prowadzonej przez świadka działalności i usługach świadczonych rzecz skarżącego, pomimo iż jest ona sprzeczna z rodzajem działalności prowadzonej przez świadka D. B.;
- uznaniu, że zaniechanie wniesienia do protokołu kontroli z dnia 22 października 2019 r. przez kierującego pojazdem [...], nr rej. [...] zastrzeżeń jest równoznaczne z jego pełną akceptacją przez stronę postępowania — mimo że kierujący pojazdem nie był stroną w postępowaniu, pracownikiem, ani nie podlegał w jakimkolwiek stosunku służbowym skarżącemu — K. Z.;
3) art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym, poprzez błędne uznanie, że skarżący podlega przepisom tejże ustawy, mimo iż w ramach działalności swojego przedsiębiorstwa nie zajmuje się przewozem osób lub rzeczy, a tym samym błędne przyjęcie, ze w dniu 22 października 2019 r. wykonywał transport drogowy osobiście, lub przez pracownika;
4) art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, poprzez jego błędne zastosowanie do stanu faktycznego sprawy i uznanie, że skarżący w dniu 22 października 2019 r., w ramach zdarzenia opisanego w zaskarżonej decyzji wykonywał działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób lub rzeczy;
5) art. 4 pkt 3 lit. a, poprzez jego błędne zastosowanie do stanu faktycznego sprawy i uznanie, że w dniu 22 października 2019 r., w ramach zdarzenia opisanego w zaskarżonej decyzji pojazd był prowadzony przez przedsiębiorcę osobiście, lub przez jednego z jego pracowników;
6) art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, poprzez jego zastosowanie do podmiotu, który nie wykonywał przewozu drogowego w dacie wskazanej w zaskarżonej decyzji;
7) pkt. 9.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, poprzez jego zastosowanie do podmiotu, który nie wykonywał przewozu drogowego w dacie wskazanej w zaskarżonej decyzji;
8) art. 138 § 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 października 2021 r., nr [...].
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale nie z wszystkich powodów w niej podniesionych.
Sąd w wyniku przeprowadzonej kontroli według wyżej wskazanych kryteriów wydanych w niniejszej sprawie decyzji, nie stwierdził zaistnienia przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności, czy uzasadniających wznowienie postepowania.
Na pierwsze miejsce wysunęło się jednakże zagadnienie związane z regulacją art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021, poz. 919 ze zm., zwanej dalej "ustawą o transporcie drogowym), w świetle której "Nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.
W pierwszym rzędzie należało zatem odczytać znaczenie upływu okresu "ponad dwóch lat od dnia ujawnienia naruszenia". Czy oznacza to, że ustawodawca przewidział w tym przepisie termin przedawnienia, czy też nie.
Przedawnienie jest konstrukcją prawną wywodzącą się z prawa cywilnego. Brak jest jednakże w systemie prawa administracyjnego uniwersalnej definicji tego pojęcia.
Niejednolitość przedmiotowa prawa administracyjnego powoduje, że pojęcie to w prawie pozytywnym odnosi się między innymi do administracyjnych kar pieniężnych.
O charakterze instytucji prawa nie decyduje jednakże jego nazwa lecz regulacja prawa dekodowana z poszczególnych przepisów dotyczących danej instytucji oraz funkcjonowanie tej instytucji w systemie prawa.
W języku polskim "przedawnić się" oznacza "stracić znaczenie, wartość, moc prawną na skutek upływu czasu"(Słownik języka polskiego PWN pod red. Mieczysława Szymczaka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002, tom L-P, s. 920).
Wprawdzie przedawnienie nie jest samoistnym stosunkiem prawnym, lecz jest raczej następstwem zdarzenia prawnego, nie mniej jednak można w nim wyróżnić trzy zasadnicze elementy: przedmiot, podmiot i treść.
Z perspektywy przedmiotu należy wskazać, że przedawnienie jest okolicznością wyłączającą działanie aparatu administracyjnego, np. nakładającą sankcję administracyjną.
Z perspektywy podmiotu administrowanego jest okolicznością, z którą łączy się ustanie odpowiedzialności zagrożonej sankcją administracyjną.
W sferze treści powoduje wygaśnięcie roszczenia w zakresie aktualizacji uprawnienia lub wygaśnięcie tego uprawnienia.(por. M. Wincenciak, Przedawnienie w polskim prawie administracyjnym, WKP 2019).
W ocenie Sądu wszystkie te trzy elementy można dostrzec w regulacji art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym.
We wskazanym przepisie, w brzmieniu jak powyżej, obowiązującym od 15 sierpnia 2013 r., wprowadzony został materialnoprawny termin przedawnienia uprawnienia organu do nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym., który niewątpliwie organ zobowiązany jest uwzględnić z urzędu.
Do zrealizowania przesłanki określonej w ww. przepisie konieczne jest zatem po pierwsze, ustalenie daty ujawnienia naruszenia i po drugie, stwierdzenie upływu od tego dnia 2 lat.
Początkiem biegu tego terminu jest więc moment ujawnienia naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Organ ma więc "ujawnić naruszenie", czyli stwierdzić je w formalnym, ujawnianym "na zewnątrz" dokumencie, czyli na gruncie ustawy o transporcie drogowym w protokole kontroli, gdzie opisuje się czyn pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Moment ujawnienia protokołu kontroli jest więc chwilą początku biegu terminu 2 lat.
Terminem końcowym biegu przedawnienia regulowanego art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym jest wydanie decyzji ostatecznej w sprawie.
Wprawdzie ustawodawca w treści wskazanego przepisu nie posługuje się pojęciem "wydania decyzji", ale zdaniem Sądu, nie można poprzestać jedynie
na literalnym sensie tego przepisu zwłaszcza, że odstąpienie od takiego jego sensu, potwierdzonego zasadą lege non distinguente, jest możliwe wyjątkowo i w sytuacjach, gdy należy nim objąć inne wartości konstytucyjne. Nie można bowiem tracić z pola widzenia przy wykładni tego przepisu funkcji ochronnej przedawnienia (cel tej instytucji), jak i aspektu systemowego (konstytutywny charakter decyzji, z której wynika, że odpowiedzialność danej osoby powstaje z chwilą jej doręczenia).
W takim razie wyjaśnienia wymaga rozumienie terminu "wydanie decyzji". Ma to bowiem o tyle znaczenie, że jeśli chodzi o spełnienie się przesłanek zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 3 do postępowania w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji, gdy postępowanie w tej sprawie nie zostało wszczęte, nie budzi poważniejszych trudności. Postępowanie się takie wówczas nie wszczyna; organ administrujący nie podejmuje więc nakazanych mu czynności procesowych. Dużo większe jednak trudności napotyka się jeśli chodzi o sytuację, o której mowa w zdaniu końcowym tego przepisu - "a postępowanie wszczęte umarza się". Należy więc zadać pytanie jakie sytuacje procesowe objęte są hipotezą tego przepisu, czy tylko takie, w których organ administrujący wszczął postępowanie, a nie wydał decyzji co do istoty sprawy, czy też również takie w których wydał decyzję, a jej jeszcze nie doręczył, czy i takie, w których wydał wprawdzie decyzję i ją także doręczył jej adresatom w okresie 2 lat od ujawnienia naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Podkreślić należy, że pojęcie "wydanie" decyzji wiąże się niewątpliwie z załatwieniem sprawy.
Moment wydania decyzji to zatem punkt czasowy, w którym akt administracyjny zostaje podany do wiadomości jego adresatowi.
Niejednokrotnie obejmuje on dwa etapy – "podjęcia decyzji" i "wydania decyzji." Granicy jednakże pomiędzy nimi nie da się niejednokrotnie wyraźnie wskazać.
"Podjęcie decyzji", to zatem rezultat procesu decyzyjnego zachodzącego wewnątrz organu, drugie zaś pojęcie obejmuje manifestację podjętej decyzji na zewnątrz, z czym mogą wiązać się określone skutki prawne.
Skoro przedawnienie, to zdarzenie wywołujące konkretne skutki prawne w wyniku upływu czasu, które mogą polegać na tym, że uprawnienie, a raczej zobowiązanie do uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej z powodu naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym w ogóle nie powstanie, bądź powstałe wygaśnie, to przedmiotowe rozważania uzasadniają stwierdzenie, iż pojęcie "wydanie decyzji" obejmuje także - doręczenie decyzji. Aby przedawnienie nie nastąpiło termin w tym wypadku 2 lat, powinien być zachowany zarówno w momencie wydania decyzji, tj. jej podania do wiadomości jej adresatowi, jak i doręczenia decyzji. Wówczas wywiera ona przecież skutki prawne, a od tej chwili są nią związani zarówno organ, jak jej adresat, czy adresaci. Decyzja formalnie sporządzona ale niedoręczona nie załatwia sprawy, bo nie wiąże ani organu ani strony. Wreszcie przyjęcie, jak to uczynił organ w zaskarżonej decyzji, że dla zachowania terminu 2 lat, wystarczające jest jedynie wydanie decyzji, tj. jej sporządzenie w przepisanej formie, powoduje, że w ogóle pozbawiłoby się stronę, a więc podmiot administrowany funkcji gwarancyjnej wynikającej z instytucji przedawnienia, jak i możliwości kwestionowania takiego rozstrzygnięcia. Niedoręczona decyzja jest bowiem aktem nieobowiązującym. To z chwilą jej doręczenia zaczynają biec terminy do wniesienia odpowiednich środków zaskarżenia (odwołania), możliwości jej uchylenia przez organ we wznowionym postępowaniu, jak i od tej daty zaczyna biec termin, po upływie którego nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności (por. B. Dolnicki, Materialnoprawne i procesowe skutki wydania decyzji w postępowaniu ogólnym i podatkowym w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie K.P.A. pod red. J. Niczyporuka, Wydawnictwo WSPA, Lublin 2010, s. 161 i następne).
Wobec powyższego Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie jest zdania, że termin 2 lat, o którym jest mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym obejmuje również doręczenie decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną. Bez tego instytucja przedawnienia nie miałaby racji bytu.
Skoro z akt sprawy, zestawiając datę podjęcia decyzji, jej wydania oraz wniesienia skargi do sądu administracyjnego na kwestionowaną w niej decyzję z dnia 14 grudnia 2021 r. nr BP.501.2115.2021.1284.ML6.150013 Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wynika, że upłynął 2 letni termin przedawnienia zanim decyzja ta została stronie doręczona i wywarła swoje skutki prawne, to doszło w takim razie do naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy. W ocenie Sądu stanowi to wystarczający powód do jej uchylenia, jako decyzji wadliwej i naruszającej prawo materialne, w stopniu skutkującym jej eliminację z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. P.p.s.a., a w konsekwencji, wobec postanowień art. 135 P.p.s.a., także i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący został bowiem w ten sposób pozbawiony możliwości ochrony wynikającej z instytucji przedawnienia, ustanowionej w art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym.
Mając więc na względzie charakter instytucji przedawnienia, jako w pewnym sensie tamującej procedowanie organu administracyjnego stwierdzenie ewentualnych dalszych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego przez orzekające organy stało się zbędne. Konieczność taka istniałaby wówczas, gdyby Sąd uznał, że możliwe było w ogóle merytoryczne orzekanie w toczącym się w tej sprawie postępowaniu administracyjnym.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.
Skoro w świetle art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, po upływie 2 lat od chwili ujawnienia naruszenia ustawy postępowanie administracyjne nie może się toczyć, obligowało to Sąd do orzeczenia o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, na podstawie art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) ), o czym Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), jak w punkcie III sentencji wyroku.