II SA/Rz 471/19

II SA/Rz 471/19 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2019-08-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka /przewodniczący/
Piotr Godlewski /sprawozdawca/
Paweł Zaborniak
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 1476/19 - Wyrok NSA z 2023-03-10
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 145 § 1 pkt 1a, art. 200, art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 2200
lp. 2.5.1 zał. nr 3
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
Dz.U. 2016 poz 2022
§ 18
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego  wyposażenia - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1990
art. 66
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2019 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2018 r. Nr [...]; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego R. W. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Rz 471/19
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi R.W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: "[...]" Firma Przewozowo - Handlowo - Usługowa R.W. jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lutego 2019 r. nr [...] dotycząca nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Jak wynika z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, 24 stycznia
2018 r. w miejscowości D. pracownik [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w [...] dokonał kontroli pojazdu marki Volkswagen o nr rej. [...], którym skarżący wykonywał krajowy regularny przewóz osób na trasie K. - N. na podstawie zezwolenia nr [...] wydanego przez Marszałka Województwa [...] W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że kontrolowany pojazd nie został prawidłowo oznakowany w związku z wykonywanym regularnym przewozem osób, tj. nie został wyposażony w boczną tablicę kierunkową.
W związku z powyższym WITD decyzją z [...] marca 2018 r.
nr [...] nałożył na skarżącego na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm., dalej: u.t.d.) karę pieniężną w kwocie 5000 zł z tytułu stwierdzenia naruszenia określonego w lp. 2.5.1. załącznika nr 3 do tej ustawy – wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego.
W uzasadnieniu stwierdził, że materiał dowodowy zebrany w sprawie (m.in. dokumentacja fotograficzna) wskazuje w sposób niepodważalny, iż kontrolowany pojazd nie został prawidłowo oznakowany w związku z wykonywanym regularnym przewozem osób, tj. nie został wyposażony w boczną tablicę kierunkową. Oznacza to, że nie odpowiadał wymaganym warunkom technicznym określonym w § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r., poz. 2022 ze zm.).
Organ podkreślił, że podmiot prowadzący działalność gospodarczą (działalność w celach zarobkowych, zawodowo i we własnym imieniu) jako działalność profesjonalną, zobowiązany jest dołożyć maksimum staranności, by była zgodna z przepisami prawa. W szczególności ma obowiązek i powinność zadbać o należyte wykonanie ciążących na nim obowiązków ujętych w przepisach regulujących daną sferę działalności gospodarczej. W przeciwnym razie powinien liczyć się z przewidzianymi przez ustawodawcę konsekwencjami za ich naruszenie.
W sprawie brak było podstaw do zastosowania regulacji z art. 92c u.t.d., gdyż przedsiębiorca nie przedstawił jakiegokolwiek dowodu przemawiającego za zastosowaniem tego przepisu (dotyczy on sytuacji wyjątkowych, trudnych do przewidzenia, których nie można przewidzieć podczas planowania zadania przewozowego nawet pomimo zachowania należytej staranności). W ocenie organu, z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby takie okoliczności zaistniały
w sprawie. Przewoźnik uchybił swoim obowiązkom, co było bezpośrednią przyczyną stwierdzonego naruszenia.
W rozpatrywanym stanie faktycznym nie znajduje zastosowania także art. 92b u.t.d., ponieważ możliwość jego zastosowania istnieje jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń czasu pracy kierowcy, czego nie stwierdzono.
W odwołaniu od decyzji WITD R.W. zarzucił brak wyjaśnienia zasadności wszczęcia wobec niej postępowania administracyjnego oraz niewłaściwe zakwalifikowanie stwierdzonego naruszenia polegającego na uznaniu niewyposażenia autobusu w tablicę boczną jako naruszenie warunków technicznych, podczas gdy takie braki należy kwalifikować jako braki w wyposażeniu i oznakowaniu pojazdu (l.p. 2.5.2. załącznika nr 3 do u.t.d.).
Po rozpoznaniu odwołania, GITD decyzją z [...] kwietnia 2018 r.
nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji prawidłowo określił stronę postępowania, którym był przedsiębiorca R.W. wykonujący w dniu kontroli przewóz na podstawie zezwolenia nr [...] na linię regularną N. – Ł. - D. - K. Kontrolowany pojazd był autobusem regularnej komunikacji publicznej, który powinien być wyposażony w tablice kierunkowe - boczną i czołową. Odpowiedzialność za właściwe wyposażenie autobusu spoczywa na przedsiębiorcy, który powinien dopilnować, by pojazd którym wykonywane są przewozy regularne spełniał warunki techniczne i był właściwie wyposażony. W sprawie nie ma zastosowania lp. 2.5.2 załącznika nr 3 do u.t.d., albowiem nie był to przewóz regularny specjalny, czyli dotyczący określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób, lecz przewóz regularny w komunikacji publicznej, dostępnej dla ogółu pasażerów.
GITD wyjaśnił, że tablice kierunkowe zamieszczane na autobusach regularnej komunikacji publicznej pełnią funkcję informacyjną; dzięki nim potencjalni pasażerowie uzyskują wiedzę o trasie (kierunku) przejazdu i możliwości zawarcia z przewoźnikiem umowy na przewóz poprzez zakup biletu. Zarówno brak tablicy kierunkowej jak i niewłaściwe informacje na niej zamieszczone powodują podobny skutek dla potencjalnego pasażera - brak wiedzy lub błędne przekonanie o kierunku wykonywanego przewozu. Celem ochrony praw pasażerów korzystających
z komunikacji publicznej ustawodawca przewidział sankcję za wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, w tym za niedopełnienie obowiązku rzetelnego informowania pasażerów o kierunku wykonywanego przewozu.
Skargę na decyzję GITD do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Rzeszowie wniósł R.W. zarzucając naruszenie:
1) art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.), poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego wobec podmiotu niemającego
w danej sprawie interesu (obowiązku) prawnego, a w konsekwencji decyzje administracyjne organów obu instancji zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie,
2) lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz przepisów § 17-23 rozporządzenia MI z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...) polegające na błędnej ich wykładni, prowadzącej do ich niewłaściwego zastosowania,
3) art. 7a § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie.
WSA w Rzeszowie wyrokiem z 10 października 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 762/18 uchylił decyzję GITD z [...] kwietnia 2018 r. stwierdzając, że naruszenie prawa procesowego normującego zakres i tryb prowadzenia postępowania wyjaśniającego – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.
O wadliwości decyzji GITD przesądziły dwie okoliczności. Po pierwsze, z protokołu kontroli z [...] stycznia 2018 roku wynika jednoznacznie, że jako przedsiębiorcę wykonującego transport przyjęto: E.W., [...] K., ul. [...] 72. Do akt sprawy załączono wypis zezwolenia nr 003 na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego wydanego na rzecz tego podmiotu. Uzasadnienie decyzji tak I jak i II instancji w żaden sposób nie tłumaczy, z jakich przyczyn i w oparciu o jakie ustalenia ostatecznie przyjęto, że transport był nie wykonywany przez E.W., lecz przez stronę skarżącą. Treść uzasadnienia decyzji musi wskazywać na okoliczności pozwalające zrekonstruować proces stosowania przepisów prawa, co przekłada się na konieczność wykazania nie tylko tego, że pojazd nie spełniał przewidzianych przepisami prawa warunków technicznych, ale również jaki podmiot wykonywał przy jego wykorzystaniu transport drogowy.
Drugą okolicznością, która stała się podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji było wskazanie w uzasadnieniu decyzji, że kierujący pojazdem J.K. podczas kontroli okazał zezwolenie na linię regularną N. – Ł. – D. – K. oraz zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego nr 003. Skoro przedmiotowe zezwolenie obejmuje E.W., czynienie na jego podstawie ustaleń mających uzasadniać nałożenie kary na skarżącego jest wadliwe.
Po ponownym rozpatrzeniu odwołania GITD wskazaną na wstępie decyzją
z [....] lutego 2019 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 5 ustawy
z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1481), art. 4 pkt 22 lit. o), art. 18b ust. 1 pkt 1 i ust. 2
pkt 1b, art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d., § 18 ust. 1 i § 21 ust. 1 rozporządzenia MI z dnia
31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...) oraz lp. 2.5.1 załącznika
nr 3 do u.t.d. – utrzymał w mocy decyzję WITD z [...] marca 2018 r.
W uzasadnieniu przytoczył przepisy będące podstawą prawną zaskarżonej decyzji oraz dokonane w toku postępowania administracyjnego ustalenia, zgodnie z którymi [...] stycznia 2018 r. w miejscowości D. miała miejsce kontrola pojazdu marki VOLKSWAGEN o nr rej. [...] przeprowadzona przez Inspekcję Transportu Drogowego. Kierowca pojazdu okazał do kontroli m.in. wypis z zezwolenia nr [...] na linię regularną N. - Ł. - D. - K. wraz z rozkładem jazdy udzielonego R.W. ("[...]" Firma Przewozowo - Handlowo - Usługowa R.W.) oraz wypis z zezwolenia nr [...] na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego udzielonego E.W. Ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole nr [...], w którym zapisano, że wykonawcą przewozu była E.W., co kontrolujący ustalili na podstawie okazanego przez kierowcę wypisu z zezwolenia nr [...] na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego udzielonego E.W. Organ I instancji prawidłowo jednakże ocenił, że wykonawcą przewozu z chwili zatrzymania pojazdu do kontroli był przedsiębiorca R.W., w związku z czym zasadnie wszczął wobec niego postępowanie administracyjne. W chwili kontroli wykonywany był bowiem przewóz regularny na wynikającej z udzielonego mu zezwolenia nr [...] na trasie K. - N. Także kontrolowany pojazd stanowił na dzień kontroli jego własność, co wynikało z dowodu rejestracyjnego pojazdu. Co najistotniejsze dla prawidłowości ustaleń wykonawcy przewozu, w aktach sprawy znajduje się paragon fiskalny z [...] stycznia 2018 r. potwierdzający zawarcie przez przedsiębiorcę R.W. F.P.H.U. "[...]" umowy z pasażerem na przewóz na trasie D. - G. (stanowiącej część linii regularnej K.- N.). Bezspornym jest zatem, że przewóz z dnia kontroli realizował przedsiębiorca R.W., a nie jak błędnie wskazano w protokole kontroli E.W.
Ponadto dokonane w toku kontroli oględziny pojazdu wykazały, że nie spełniał on wymogów technicznych określonych rozporządzeniem MI z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...), bowiem autobus nie był wyposażony w boczną tablicę kierunkową, co czyni zasadnym utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 5000 zł tytułem popełnienia naruszenia z lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do u.t.d.
Oceniając stan faktyczny z chwili kontroli GITD wziął pod uwagę treść § 18 ust. 1 pkt 13 w/w rozporządzenia, w myśl którego autobus regularnej komunikacji publicznej powinien być wyposażony m.in. w tablice kierunkowe. Zgodnie z jego § 21 ust. 1, autobus regularnej komunikacji publicznej powinien być wyposażony w tablice kierunkowe, o których mowa w § 18 ust. 1 pkt 13: czołową i boczną. W omawianym przypadku autobus nie był wyposażony w boczną tablicę kierunkową. Z lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do u.t.d. wynika, że sankcja w postaci kary pieniężnej w wysokości 5000 zł dotyczy uchybienia warunkom technicznym wymaganym wyłącznie ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. W omawianym przypadku kontrolowany pojazd był autobusem regularnej komunikacji publicznej, który powinien być wyposażony w tablice kierunkowe - boczną i czołową.
Odpowiedzialność za właściwe wyposażenie autobusu spoczywa na skarżącym, który powinien dopilnować, by pojazd którym wykonywane są przewozy regularne spełniał warunki techniczne i był właściwie wyposażony. Niespełnienia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania dotyczy naruszenie z lp. 2.5.2 załącznika nr 3 do u.t.d., przy czym naruszenie musi zaistnieć w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów. Przykładem stanu faktycznego w którym powyższa sankcja może mieć zastosowanie jest niewyposażenie autobusu w tablice z symbolem dzieci w przypadku wykonywania przewozu uczniów do szkół w ramach przewozu regularnego specjalnego. W omawianym przypadku, jak bezsprzecznie ustalił organ I instancji w toku rozpatrywania sprawy, nie miał miejsca przewóz regularny specjalny, czyli dotyczący określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób, lecz przewóz regularny w komunikacji publicznej, dostępnej dla ogółu pasażerów. GITD dodał, że możliwość nałożenia kary pieniężnej za brak tablic kierunkowych stanowiący naruszenie warunków technicznych autobusu znalazła potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W ocenie GITD, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek wyłączających wszczęcie postępowania określonych a art. 92c u.t.d. Wyjaśnił, że w sprawie nie ma zastosowania art. 189f K.p.a. z uwagi na normę kolizyjną określoną w art. 189a § 2 pkt 2 K.p.a. stanowiącą, że w przypadkach uregulowanych w przepisach odrębnych dotyczących m.in. odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, przepisów działu IVa K.p.a. w tym zakresie nie stosuje się. W przypadku decyzji administracyjnych o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie art. 92a u.t.d. w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. okoliczności wyłączające odpowiedzialność strony wymienione są w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a w odniesieniu do naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach
i okresach odpoczynku - także w art. 92b ust. 1 u.t.d.
R.W. w skardze do WSA w Rzeszowie na decyzję GITD z [...] lutego 2019 r. zarzucił:
1) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, poprzez dopuszczenie do ostania się w obrocie prawnym decyzji organu I instancji która skierowana została do podmiotu nie mogącego być stroną przedmiotowego postępowania, w szczególności przepisów:
a) art. 28 i art. 156 § 1 pkt 4, art. 76 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.,
b) art. 74 i 75 u.t.d.,
2) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, polegające na zakwalifikowaniu braku bocznej tablicy kierunkowej jako wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym, tj. błędnej wykładni, prowadzącej do niewłaściwego zastosowania przepisów:
a) art. 92 ust. 1, 2 i 6 oraz lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do u.t.d.,
b) art. 66 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym
(Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm., dalej: u.P.r.d.) w zw. z § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia MI z dnia 31 grudnia 2002 r.,
3) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 7a § 1 K.p.a. nakazującego organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne rozstrzygać wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony.
Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego wg norm przepisanych.
Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący zakwestionował taki sposób ustalania stanu faktycznego, w którym podstawą utrzymania w mocy decyzji organu I instancji stała się treść paragonu fiskalnego z [...] stycznia 2018 r., z którego wynikało, że usługa transportowa była świadczona przez R.W. Wskazał, że w judykaturze podkreśla się wysoki walor dowodowy protokołu kontroli, co jest związane w szczególności z tym, że w świetle art. 75 u.t.d. jego wyniki wykorzystywane są do formułowania wniosków o wszczęcie postępowania, zaś same ustalenia z protokołu z kontroli drogowej pod względem stanu faktycznego i prawnego wyznaczają granice przyszłego postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie kluczowym dowodem był zatem protokół kontroli z [...] stycznia 2018 r., w którym jako podmiot wykonujący przewóz wymieniona została E.W. Pomimo tego postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji było prowadzone wobec R.W., a zatem wobec podmiotu nie będącego stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. W konsekwencji adresatem decyzji pozostaje podmiot niebędący stroną w sprawie.
Skarżący ponadto podtrzymał swoje stanowisko w zakresie błędnej kwalifikacji braku bocznej tablicy kierunkowej jako naruszenia warunków technicznym. Warunki techniczne pojazdów, w tym także autobusów, określają przepisy Działu III Rozdziału I u.P.r.d. oraz przepisy rozporządzenia MI z dnia 31 grudnia 2002 r., które rozgranicza pojęcia "warunki techniczne" od "wyposażenia pojazdu". Zawarty w § 18 ust. 1 pkt 13 oraz w § 21 ust. 1 rozporządzenia wymóg posiadania tablic kierunkowych (czołowej i bocznej) określony został przez ustawodawcę jako element wyposażenia autobusu, o czym przesądza lp. 2.5. załącznika nr 3 do u.t.d., w którym ustawodawca rozróżnia naruszenia polegające na wykonywaniu przewozu autobusem, który: 2.5.1. - nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, 2.5.2. - nie spełnia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów. Skarżący powołał się na treść orzeczeń sądowych, z których wynikało, że termin "warunki techniczne pojazdu" dotyczy sprawności samego pojazdu jako całości oraz jego części składowych. Nie dotyczy natomiast jego dodatkowego wyposażenia, na które składają się rzeczy odrębne (niebędące częściami składowymi pojazdu), a przez to nierzutujące na warunki techniczne (sprawność techniczną) samego pojazdu.
Podnosząc ponadto zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 7a § 1 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści unormowań odnoszących się do bocznej tablicy kierunkowej autobusu na niekorzyść strony skarżący wskazał, że zarzut niezastosowania tego przepisu był przedmiotem odwołania, jednak rozpoznając ponownie sprawę GITD nie odniósł się do niego, co narusza również 107 § 3 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.
z 2019 r., poz. 934, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania
z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).
Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Należy przypomnieć, iż zaskarżoną do WSA decyzją z [...] lutego 2019 r. GITD – po rozpatrzeniu odwołania R.W. – utrzymał w mocy decyzję WITD z [...] marca 2018 r. o nałożeniu na niego kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł w związku z naruszeniami obowiązujących w transporcie drogowym przepisów, stwierdzonych podczas kontroli przeprowadzonej [...] stycznia 2018 r. Naruszenia te polegały na wykonywaniu przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego (nie został wyposażony w boczną tablicę kierunkową).
Warto na wstępie zaznaczyć, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek uchylenia przez WSA w Rzeszowie wyrokiem z 10 października 2018 r., sygn.. II SA/Rz 762/18, wcześniejszej decyzji tego organu z 20 kwietnia 2018 r., którą także utrzymał on w mocy w/w decyzję WIND z [...] marca 2018 r. Jako powód uchylenia Sąd wskazał wątpliwości dotyczące podmiotu wykonującego przewóz skontrolowanym [...] stycznia 2018 r. pojazdem na linii regularnej N. – K., gdyż w sporządzonym na okoliczność kontroli protokole jako przedsiębiorcę wykonującego transport wskazano E.W., [...] K., ul. [...], załączając wypis udzielonego jej zezwolenia nr 003 na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego.
GITD będąc na mocy art. 153 P.p.s.a. związany wskazaniami Sądu co do braku możliwości czynienia ustaleń uzasadniających nałożenie na skarżącego kary na podstawie tego zezwolenia, rozpatrując ponownie odwołanie od decyzji organu
I instancji uznał prawidłowość oceny WITD. W tym zakresie Sąd również podziela argumentację zaskarżonej decyzji, że wykonawcą przewozu w chwili zatrzymania pojazdu do kontroli był R.W., co tym samym nie potwierdza zasadności zarzutów skargi o dopuszczeniu zaskarżoną decyzją do pozostania w obrocie decyzji organu I instancji, jako skierowanej do podmiotu nie mogącego być stroną przedmiotowego postępowania.
Mimo niewątpliwie błędnego zasugerowania się przez kontrolujących przedstawionym przez kierowcę pojazdu wypisem z zezwolenia nr 003 udzielonego E.W. przez Prezydenta Miasta [...] na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego oraz oznaczenia na tej podstawie w protokole podmiotu kontrolowanego, nie budzą wątpliwości ustalenia organu I i II instancji, że podmiotem faktycznie wykonującym i odpowiedzialnym za organizację przewozu był R.W. To bowiem jego jako przedsiębiorcy R.W. "[...]" Firma Przewozowo – Handlowo – Usługowa, ul. [...] 17/56, [...] K., dotyczył przedłożony także przez kierowcę wypis z zezwolenia Marszałka Województwa [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej N. – Ł. – D. – K. wraz z rozkładem jazdy, z czym korespondowało oznaczenie kontrolowanego pojazdu (logo firmy "[...]"), wpis w dowodzie rejestracyjnym potwierdzający prawo jego własności na rzecz R.W., oraz wydruk paragonu fiskalnego wskazującego jako przewoźnika F.P.H.U. "[...]" R.W. W tym zakresie błędne oznaczenie podmiotu wykonującego przewóz należy uznać za oczywistą omyłkę, która nie dyskwalifikuje wartości dowodowej protokołu tak na okoliczność dokonania kontroli jak i poczynionych w jej toku ustaleń, zwłaszcza że skarżący w żaden sposób nie wykazał, że uprawniona do wykonywania przewozów na wskazanej linii jest także E.W.
W związku z tym podkreślić należy, że jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy wydruków z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, E.W. prowadzi tożsamą przedmiotowo działalność co R.W., niemniej mimo zasadniczego podobieństwa, ich oznaczenie różni się, albowiem działalność E.W. zarejestrowana jest jako "Firma Przewozowo – Handlowo – Usługowa E.W.", co nie koreluje z opisanymi wyżej okolicznościami wskazującymi wprost, że to R. W. był poddanym kontroli przedsiębiorcą wykonującym przewóz drogowy [...] stycznia 2018 r. Zatem prawidłowo w stosunku do niego wszczęto i prowadzono postępowanie administracyjne.
Nie oznacza to akceptacji przez Sąd wyników tego postępowania, co przesądziło o uwzględnieniu wniesionej skargi.
Przedmiotowa decyzja GITD dokonała konkretyzacji przepisu lp. 2.5.1. załącznika nr 3 do u.t.d. w brzmieniu obowiązującym na dzień kontroli tj. [...] stycznia 2018 r. W świetle tej regulacji wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, podlegało karze pieniężnej w wysokości 5000 zł. Natomiast w myśl kolejnej jednostki lp. 2.5.2., wykonywanie przewozu autobusem, który nie spełnia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów. Z zestawienia tych przepisów płynie wyraźny wniosek o zdecydowanie niższej sankcji finansowej wobec przewoźnika, jeżeli dopuszcza się nie spełnienia wymagań w zakresie wyposażania i oznakowania autobusu w relacji do deliktu polegającego na nie spełnieniu warunków technicznych.
Warunki techniczne pojazdów oraz zakres ich niezbędnego wyposażenia określa powoływane już wyżej rozporządzenie MI z dnia 31 grudnia 2002 r. W jego § 18 ust. 1 pkt 13 wskazano, że autobus regularnej komunikacji publicznej powinien być wyposażony w tablice kierunkowe, zaś w § 21 doprecyzowano, że powinna to być tablica czołowa i boczna. Jednocześnie w/w przepisy zostały umieszczone w Rozdziale 5 o tytule : Warunki dodatkowe dla autobusu.
Na tym tle powstało zagadnienie sporne, czy boczna tablica kierunkowa stanowi warunek techniczny, którego brak spełnienia pociąga za sobą obowiązek wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a u.t.d. w zw. z pkt 2.5.1 załącznika nr 3 do tej ustawy w wysokości 5000 zł, czy też stanowi brak wyposażenia sankcjonowany w pkt 2.5.2. załącznika karą w wysokości 2000 zł. Problem ten wzbudził również wątpliwości w orzecznictwie sądowym.
Wskazać także wypada, że dnia 3 września 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1481; zwana dalej ustawą zmieniającą). Na mocy tej ustawy (art. 1 pkt 23) załącznik nr 3 do u.t.d. otrzymał brzmienie określone w załączniku nr 2 do ustawy zmieniającej; wg jego lp. 2.2.5., "wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym w zakresie prawidłowego oznakowania lub wyposażenia pojazdu, przewidzianym dla danego rodzaju wykonywanego przewozu drogowego" zagrożone jest aktualnie karą pieniężną w wysokości 500 zł. Oznacza to istotne dla przewoźników zmniejszenie dotychczasowej dolegliwości pieniężnej z tytułu deliktu polegającego na niespełnieniu warunków technicznych w zakresie prawidłowego oznakowania lub wyposażenia pojazdu przeznaczonego do przewozów drogowych. Prawodawca zdecydował się zrównać pod względem kwoty kary odpowiedzialność przewoźnika za przedmiotowe delikty, w sytuacji gdy w stanie prawnym przed zmianą wysokość kar istotnie się różniła. Powyższa zmiana nie odgrywała znaczenia dla stanu prawnego sprawy, bowiem według art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej, do spraw dotyczących naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego określonych w załączniku nr 3 do ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - sankcjonowanych administracyjnymi karami pieniężnymi, powstałych i ujawnionych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.
W ocenie Sądu, błędna wykładnia przepisów w/w rozporządzenia w brzmieniu sprzed dokonanej zmiany, doprowadziła orzekające w sprawie organy I i II instancji do niezgodnej z prawem kwalifikacji uchybienia polegającego na braku w kontrolowanym pojeździe bocznej tablicy kierunkowej. W związku z tym Sąd podziela te zarzuty skargi, które oparte są na naruszeniu przez organy przepisów prawa materialnego w postaci lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Na mocy tej regulacji wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, podlega karze w wysokości 5000 zł. Na tej podstawie wymierzono skarżącemu karę w wysokości 5000 zł za stwierdzony w toku kontroli brak tablicy bocznej kierunkowej.
Należy przyznać, że stanowisko to jest zgodne z linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, która stwierdza, że skoro stosownie do treści § 18 ust. 1 pkt 13 oraz § 21 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia autobusy regularnej komunikacji publicznej powinny być wyposażone w tablice kierunkowe, to brak tego wyposażenia rodzi skutek w postaci wykonywania przewozu regularnego w komunikacji publicznej autobusem nie odpowiadającym wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego i okoliczność ta uzasadnia zastosowanie sankcji określonej w Ip. 2.5.1. załącznika nr 3 do u.t.d. (por. m.in. wyroki z 4 listopada 2011 r. II GSK 1173/10; z 25 lutego 2015 r. II GSK 2403/13; z 23 czerwca 2015 r. II GSK 1100/14; z 16 lipca 2015 r. II GSK 1556/14).
Sąd nie podziela tak restrykcyjnej dla przewoźników wykładni powołanych regulacji u.t.d. Zdaniem WSA, zwłaszcza wobec uchwalonej nowelizacji u.t.d., nie znajduje uzasadnienia pogląd, że brak tablic kierunkowych, stanowiących niewątpliwie element wyposażenia pojazdu w związku z przewozem pasażerów, należy traktować jako naruszenie warunków technicznych. Brak tego rodzaju tablic stanowi bowiem delikt opisany w lp. 2.5.2. /dotychczasowego/ załącznika nr 3 do u.t.d. w postaci nie spełnienia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów, za który również grozi przewoźnikowi kara jednak w niższej wysokości, bo w kwocie 2000 zł (por. m.in. wyrok WSA w Olsztynie z 26 sierpnia 2014 r. II SA/Ol 646/14, wyrok WSA w Krakowie z 18 lutego 2014 r. III SA/Kr 791/13, wyrok WSA w Warszawie z 26 maja 2010 r. VI SA/Wa 628/10, wyroki WSA w Rzeszowie z 25 stycznia 2018 r. II SA/Rz 1199/17 i z 5 grudnia 2018 r. II SA/Rz 1174/18).
Sąd podziela tym samym w całości stanowisko wyrażone w zdaniu odrębnym do wyroku NSA z 10 października 2017 r. II GSK 4852/16, w którym przekonująco wyjaśniono, że ustalenie znaczenia pojęcia warunków technicznych, jakie powinny spełniać pojazdy musi wychodzić z treści art. 66 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Nie można zgodzić się z założeniem, że rozdział zatytułowany "warunki techniczne pojazdów", obejmuje wszystkie parametry związane z budową, wyposażeniem i ich utrzymaniem. Gdyby tak było, to ustawodawca nie rozróżniałby wyraźnie wysokości sankcji na gruncie przepisów u.t.d. Skoro jednak to czyni, to przyjąć należy, że warunki techniczne i wyposażenie, to różne kategorie techniczne (części składowe pojazdu), ale przede wszystkim różne kategorie prawne, skoro są z nimi łączone różne kary. Ponieważ u.t.d. oraz u.P.r.d. nie definiują pojęcia warunków technicznych pojazdu, to ustalenie jego treści nie może odwoływać się tylko do wykładni systemowej realizowanej w ramach jednego aktu prawnego jakim jest rozporządzenie z dnia 31 grudnia 2002 r. Akt ten wydany na podstawie art. 66 ust. 5 u.P.r.d. określa warunki techniczne oraz zakres niezbędnego wyposażenia pojazdu. Zatem już na etapie delegacji ustawowej dla ministra wydającego rozporządzenie jednoznacznie rozróżniono warunki techniczne i wyposażenie. Z tego powodu niedopuszczalna jest sytuacja, w której warunki techniczne są pojęciem interpretowanym szerzej ze szkodą dla przedsiębiorcy, niż by to było możliwe.
Pojawienie się w treści rozporządzenia wyraźnej niekonsekwencji terminologicznej nie uprawnia do takiej wykładni § 18 ust. 1 pkt 13 tego aktu, w myśl której boczna tablica kierunkowa jest warunkiem technicznym autobusu. Ustalanie treści i zakresu pojęcia warunków technicznych pojazdów musi wychodzić nie tylko od wewnątrzsystemowej wykładni samego rozporządzenia, ale przede wszystkim od semantycznego ustalenia znaczenia takiego terminu w powiązaniu z zawartą tam regulacją. Na gruncie językowym warunki to czynniki wyznaczające zaistnienie określonego zdarzenia, właściwości, cechy czy stanu rzeczy. Warunki techniczne to właściwości jakie w procesie wytworzenia, szeroko ujętej pracy ludzkiej, uzyskuje określony przedmiot (rzecz) ze względu na różne parametry, np. przeznaczenie, bezpieczeństwo itp. Wychodząc z takiej perspektywy językowej warunki techniczne pojazdu to te właściwości, które decydują o parametrach technicznych, które gwarantują spełnienie przez pojazd warunków związanych z bezpiecznym korzystaniem z tego rodzaju rzeczy w zależności od rodzaju funkcji, które ma on spełniać. Wszystko inne, co jest częścią pojazdu musi być traktowane jako wyposażenie. W kontekście tych uwag boczna tablica kierunkowa w autobusie nie jest związana z tak rozumianymi właściwościami pojazdu, a przez to nie może być warunkiem technicznym w rozumieniu pkt 2.5.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Jest ona wyłącznie jednym z elementów informujących pasażera o kierunku kursu i tylko taka jest jej rola. Zatem w pełni słusznie podnosi się w orzecznictwie, iż termin "warunki techniczne pojazdu" dotyczy sprawności samego pojazdu, jako całości oraz jego części składowych. Natomiast termin ten nie dotyczy jego dodatkowego wyposażenia, na które składają się rzeczy odrębne (niebędące częściami składowymi pojazdu), a przez to nie rzutujące na warunki techniczne samego pojazdu (tak trafnie zauważa WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2010 r., sygn. VI SA/Wa 628/10, LEX).
Poza tym, skoro załącznik nr 3 w pkt 2.5.1. i 2.5.2. dokonywał wyraźnego rozróżnienia kary za naruszenie warunków technicznych pojazdu i wyposażenia, to przy braku jednoznacznej, legalnej definicji tych pojęć wykładnia ich treści musi brać pod uwagę wysokość dolegliwości za ich naruszenie. Na gruncie art. 2 Konstytucji RP nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ dokonuje rozszerzającej wykładni pojęcia warunków technicznych pojazdów, obejmując tym zakresem elementy wyposażenia, zwłaszcza że § 18 ust. 1 rozporządzenia z 31 grudnia 2002 r. jednoznacznie językowo posługuje się pojęciem wyposażenia. Temu terminowi nie można nadawać treści poprzez rozszerzające rozumienie terminu warunki dodatkowe, który pojawia się w tytule rozdziału 5 tego aktu, bo warunki dodatkowe to także warunki w zakresie wyposażenia o jakim stanowi § 18 ust. 1.
Dodać do tego wypada konieczność uwzględnienia przez organy zasady ogólnej postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7a K.p.a. nakazującej rozstrzygać wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony. W myśl tego przepisu jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
Zdaniem Sądu, Państwo nie powinno osiągać korzyści z wprowadzenia niejasnych przepisów, mogąc stosować je w taki sposób, który byłby najkorzystniejszy z punktu widzenia interesów państwa. Należy zgodzić się, iż funkcją art. 7a K.p.a. jest zwiększenie ochrony praw strony przez ograniczenie negatywnych skutków nieprecyzyjnego formułowania przepisów prawa (por. M. Przybysz, Art. 7(a). W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2018 r.). Niewątpliwie treść powołanych unormowań budzi wątpliwości, czego dowodem są powstałe w orzecznictwie sądowoadministracyjnym odrębności na temat wykładni § 18 ust. 1 pkt 13 w/w rozporządzenia, a nawet stanowisko GITD co do konieczności uznania tablicy kierunkowej za warunek techniczny w szerszym rozumieniu. Dlatego też przytoczony przepis wraz z przepisami sankcjonującymi brak tablicy kierunkowej bocznej, winny było zostać zinterpretowane przez Organy inspekcji na korzyść skarżącego, a więc tak jak nakazuje to ustawodawca w art. 7a K.p.a.
Dostrzeżone przez WSA uchybienie w zakresie wykładni oraz zastosowania przepisów prawa materialnego względem skarżącego miało wpływ na ustalony przez organy wynik postępowania w postaci nałożenia kary pieniężnej w kwocie 5 000 zł. Stwierdzony brak tablicy bocznej jest bowiem zdaniem Sądu zagrożony w jego przypadku karą w wysokości 2000 zł. Wobec powyższego nałożona na skarżącego kara powinna zostać ustalona w niższej wysokości niż przyjęły to organy obu instancji. W przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku, stanowiskiem tym organy będą związane.
Z przedstawionych względów, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania obejmujących opłacony przez skarżącego wpis
w kwocie 200 zł orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.