III SA/GD 774/22

III SA/Gd 774/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-04-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak
Janina Guść /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Straż pożarna
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 91 ust.1, art. 91 ust. 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2490
art. 15 ust. 1-2
Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - t.j.
Dz.U. 2016 poz 283
§ 32 ust. 1, § 143
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Maja Pietrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kartuzach na uchwałę Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr XLIV/604/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach członków ochotniczych straży pożarnych Gminy Żukowo stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
W dniu 27 kwietnia 2022 r. Rada Miejska w Żukowie podjęła uchwałę nr XLIV/604/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach członków ochotniczych straży pożarnych Gminy Żukowo.
W podstawie prawnej podjętej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "u.s.g.") w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490; dalej powoływanej w skrócie jako "u.o.s.p.").
W § 1 ust. 1 i ust. 2 uchwały ustalono wysokość ekwiwalentu odpowiednio za udział w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych (ust. 1) oraz za udział w szkoleniu i ćwiczeniach pożarniczych (ust. 2).
W § 2 uchwały wskazano na utratę mocy uchwały Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 27 lutego 2018 r. nr L/605/2018 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu za uczestnictwo w działaniach ratowniczych lub szkoleniach dla członków OSP Gminy Żukowo.
W § 3 wskazano na utratę mocy uchwały Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 28 lutego 2022 r. nr XLII/570/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach członków ochotniczych straży pożarnych Gminy Żukowo.
W § 4 uchwały wskazano na utratę mocy uchwały Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 29 marca 2022 r. XLIII/584/2022 o zmianie uchwały w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach członków ochotniczych straży pożarnych Gminy Żukowo.
W § 5 wykonanie przedmiotowej uchwały powierzono Burmistrzowi Gminy Żukowo.
W § 6 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego.
Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego w dniu 24 maja 2022 r. pod pozycją 1977.
W dniu 16 listopada 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła przekazana przez organ skarga Prokuratora Rejonowego w Kartuzach na wyżej wskazaną uchwałę z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr XLIV/604/2022. Prokurator, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, to jest w zakresie jej § 2 podniósł zarzut istotnego naruszenia prawa, to jest art. 2, art. 7 i art. 88 ust. 2 Konstytucji RP, art. 38 punkt 12 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych oraz § 126 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegającego na zawarciu w § 2 zaskarżonej uchwały zbędnego zapisu o utracie mocy obowiązującej przez poprzednio obowiązującą uchwałę Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 27 lutego 2018 r. nr L/605/2018 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu za uczestnictwo w działaniach ratowniczych lub szkoleniach dla członków OSP Gminy Żukowo, gdyż w akcie prawa miejscowego zamieszcza się przepis uchylający inny akt prawa miejscowego tylko w przypadku, gdy ma on uchylić wcześniejszy akt prawa miejscowego, który został wydany na podstawie tego samego, nadal obowiązującego przepisu upoważniającego, przez ten sam organ, który wydaje akt prawa miejscowego uchylający. Prokurator podniósł, że w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych uległa zmianie podstawa prawna do podjęcia uchwały rady gminy w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP. Nadto uchylone zostały z mocy samego prawa uchwały poprzednio obowiązujące w tej materii.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że podjęte przed dniem 1 stycznia 2022 r. uchwały (mające swą podstawę w art 28 ust ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej; tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.), wobec zmiany stanu prawnego utraciły moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. W § 2 zaskarżonej uchwały zawarto zapis o utracie mocy obowiązującej przez uchwałę podjętą przed 1 stycznia 2022 r. Tym samym zasadnym jest stwierdzenie nieważności uchwały w tej właśnie części.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Żukowie wniosła o jej oddalenie wskazując, że kwestionowany przez Prokuratora zapis miał charakter porządkowy, informujący o utracie mocy przez poprzednio obowiązującą uchwałę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Akty takie mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecny publikator: tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "u.s.g."). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W piśmiennictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.
Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.
Podkreślić nadto należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.
Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490; dalej powoływanej w skrócie jako "u.o.s.p.") stanowi, że strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.
Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym strażaków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1 – 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.). W przepisie art. 28 ust. 1 powyższej ustawy zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Rada Miejska w Żukowie wypełniła obowiązek wynikający z powołanego, poprzednio obowiązującego upoważnienia ustawowego, podejmując w dniu 27 lutego 2018 r. uchwałę nr L/605/2018 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu za uczestnictwo w działaniach ratowniczych lub szkoleniach dla członków OSP Gminy Żukowo.
Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla strażaków ochotniczych straży pożarnych nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa.
Zgodnie z regulacją § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 283) jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu.
Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 powyższego rozporządzenia także do aktów prawa miejscowego.
W konsekwencji należy przyjąć, że poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego, określający wysokość ekwiwalentów należnych strażakom OSP utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Naruszało zatem prawo w sposób istotny stwierdzenie przez Radę Miejską w Żukowie w § 2 zaskarżonej uchwały, że traci moc uchwała z dnia 27 lutego 2018 r. nr L/605/2018 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu za uczestnictwo w działaniach ratowniczych lub szkoleniach dla członków OSP Gminy Żukowo, skoro uchwała ta nie obowiązywała już od 1 stycznia 2022 r.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Mając na uwadze powyższą regulację Sąd uznał, że w realiach tej konkretnej sprawy należy stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Wskazać w tym miejscu należy, że ustawodawca wprowadzając w życie nowe regulacje dotyczące kwestii ekwiwalentów dla strażaków ratowników OSP i zakreślając prawodawcy lokalnemu termin 6 miesięcy na uchwalenie aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu dopuścił do sytuacji, w której z jednej strony strażakom ochotniczych straży pożarnych przysługiwało prawo do ekwiwalentu, ale zarazem utraciły moc przepisy prawa miejscowego określające wysokość tego ekwiwalentu. Zmierzając do rozwiązania tej sytuacji w sposób pozwalający urzeczywistnić wynikające z ustawy prawo strażaków do ekwiwalentu, także za okres, w którym nie istniały przepisy prawa miejscowego regulujące jego wysokość, należy przyjąć, że ustawodawca wymaga, by prawu miejscowemu uchwalanemu na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nadać moc obowiązującą od daty wejścia w życie tej ustawy.
Pozwala na to przepis art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), zgodnie z którym przepisy art. 4 (wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub wyjątkowo w dniu ich ogłoszenia) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
Mamy bowiem w rozpatrywanej sprawie do czynienia ze szczególną sytuacją, w której to właśnie retroaktywność aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego strażakom OSP z mocy przepisu art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Nie jest takim środkiem przyjęcie nie mającej jakichkolwiek podstaw prawnych fikcji mocy obowiązującej poprzednich aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu, które derogowane zostały wraz z przepisami zawierającymi delegację ustawową do ich uchwalenia. Nie ma nadto jakichkolwiek podstaw aby uznawać, że pomimo uchylenia art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej nie doszło do uchylenia normy prawnej bowiem zostało zachowane uprawnienie rady gminy do ustalania ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ochotników OSP.
Sąd wskazuje, że zaskarżona uchwała w § 6 wadliwie określa datę swego wejścia w życie, gdyż datą wejścia w życie takiej uchwały - w sposób zapewniający pełne urzeczywistnienie wynikającego z ustawy prawa strażaków ratowników OSP do ekwiwalentu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p. - powinien być dzień 1 stycznia 2022 r. - data wejścia w życie u.o.s.p., zawierającej nowe przepisy regulujące uprawnienie strażaków ratowników OSP do ekwiwalentu. Przedmiotowa wada ma charakter istotny i rzutuje na ocenę wszystkich regulacji zaskarżonej uchwały, w tym regulacji o charakterze dereogacyjnym (zawartych w § 2 – 4).
Mając na uwadze zawarte w zaskarżonej uchwale regulacje derogacyjne Sąd wskazuje, że w § 2 uchwały Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 28 lutego 2022 r. nr XLII/570/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach członków ochotniczych straży pożarnych Gminy Żukowo (Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego z 2022 r., poz. 993) zapisano, że traci moc uchwała z dnia 27 lutego 2018 r. nr L/605/2018. Zakwestionowany przez Prokuratora zapis § 2 zaskarżonej uchwały nr XLIV/604/2022 jest zatem dosłownym powtórzeniem zapisu zawartego w poprzednio obowiązującej uchwale (w § 2 uchwały nr XLII/570/2022).
Z kolei w § 4 uchwały nr XLII/570/2022 zapisano (analogicznie jak w § 6 zaskarżonej obecnie uchwały nr XLIV/604/2022), że uchwała ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego.
Poczynione zapatrywania determinowały stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a.
Uprawomocnienie się wyroku w tej sprawie spowoduje, że w obrocie prawnym nadal obowiązywać będzie uchwała Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 28 lutego 2022 r. nr XLII/570/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach członków ochotniczych straży pożarnych Gminy Żukowo.
Rada Miejska w Żukowie winna w tej sytuacji rozważyć podjęcie nowej uchwały określającej wysokość ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach członków ochotniczych straży pożarnych Gminy Żukowo zawierającej w swej treści przepis derogacyjny mający za przedmiot uchwałę nr XLII/570/2022 oraz regulację urzeczywistniającą od dnia 1 stycznia 2022 r. - z uwagi na treść art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - wynikające z art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p. prawo strażaków ratowników OSP do ekwiwalentu.