II SA/Rz 451/22

II SA/Rz 451/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Magdalena Józefczyk /przewodniczący/
Maria Mikolik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 49f ust. 1 pkt 1, art. 49g ust. 2, art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4, art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 105 § 1 w zw. z art. 144
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. O. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 22 lutego 2022 r. nr OA.7722.20.7.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 4 października 2021 r. nr PINB.5160.8.1.2021; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącego P. O. kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zarządza zwrot na rzecz skarżącego P. O. kwoty 400 zł /słownie: czterysta złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Rz 451/22
UZASADNIENIE
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 lutego 2022r. nr OA.7722.20.7.2021, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: PWINB), po rozpoznaniu zażalenia Gminy [...], uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z dnia 4 października 2021 r. nr PINB.5160.8.1.2021 w przedmiocie nałożenia na Gminę obowiązku przedłożenia w terminie do dnia 28 lutego 2022 r. dokumentów legalizacyjnych dotyczących kanalizacji sanitarnej oraz umorzył postępowanie organu I instancji w całości.
Jak wynika z akt sprawy, zawiadomieniem z dnia 30 sierpnia 2021r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. [...] w miejscowości T.
Następnie postanowieniem z dnia 4 października 2021r. nr PINB.5160.8.1.2021, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 49g ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020r., poz. 1333 ze zm., dalej: P.b.), nałożył na Gminę obowiązek przedłożenia w terminie do 28 lutego 2022r. dokumentów legalizacyjnych, dotyczących kanalizacji sanitarnej na ww. działkach tj.:
- oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
- geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej przedmiotowego obiektu budowlanego, - ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującą czy stan techniczny przedmiotowej budowy:
a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi,
b) pozwala na bezpieczne użytkowanie przedmiotowego budynku zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.
W uzasadnieniu postanowienia PINB w [...] wskazał, że przedmiotową kanalizację sanitarną wybudowała Gmina bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przedstawiając ustalenia stanu faktycznego przytoczył, że w odpowiedzi na pismo organu odnośnie udostępnienia dokumentacji pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej w m. T. udzielonego dla Gminy Starostwo Powiatowe w [...] poinformowało, że w ich archiwum zakładowym nie odnaleziono akt sprawy pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej wydanego dla Gminy [...]. Również Gmina nie przedłożyła pozwolenia na budowę ani projektu budowlanego - załącznika do wydanej decyzji pozwolenia na budowę z naniesioną adnotacją o wydanym pozwoleniu na budowę, dokumentu potwierdzającego uzyskanie pozwolenia na użytkowanie bądź zgłoszenia o zakończeniu inwestycji. Gmina poinformowała, że w archiwum gminy odnaleziono wyłącznie operat wodno-prawny z 1994r wraz z mapą oraz kopię operatu pomiarowego związaną z inwentaryzacją powykonawczą kanalizacji sanitarnej. Operat ten został sporządzony w lutym i marcu 1995r.
Dalej w uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z obowiązującymi w okresie budowy przepisami ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974r Nr 38, poz. 229) która obowiązywała do 31 grudnia 1994 r. i ustawy z dnia 7 lipca 1994r. w brzmieniu obowiązującym w okresie budowy kanalizacji wykonanie przedmiotowej inwestycji wymagało pozwolenia na budowę. Stwierdzając, że inwestor tj. Gmina [...] i organ administracji architektoniczno-budowlanej właściwy do udzielenia pozwolenia na budowę nie posiadają decyzji pozwolenia na budowę obiektu bądź innych dokumentów potwierdzających wydanie takiego pozwolenia (zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany, dziennik budowy wydany dla inwestycji, zawiadomienie o zakończeniu budowy) organ I instancji przyjął, że przedmiotowa kanalizacja sanitarna wykonana została bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Z uwagi na powyższe oraz mając na względzie okoliczność, że od zakończenia budowy minęło co najmniej 20 lat (inwentaryzacja powykonawcza została wykonana w miesiącach luty i marzec 1995r.), organ I instancji wszczął uproszczone postępowanie legalizacyjne zgodnie z art. 49f P.b. i w myśl art. 49g ust. 1 P.b. nałożył w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w art. 49g ust. 2 P.b. w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia jego doręczenia.
Na postanowienie zażalenie wniosła Gmina [...], wnosząc o uchylenie w całości postanowienia z dnia 4 października 2021 r. Gmina podniosła, że w zasobie geodezyjno-kartograficznym Starostwa Powiatowego w [...] jest operat pomiarowy nr [...] z dnia [...].03.1995 r. inwentaryzacji powykonawczej sieci kanalizacyjnej w miejscowości T. i zaznaczyła, że Gmina w swoich zasobach posiada również mapę inwentaryzacji powykonawczej kanalizacji sanitarnej w m. T. opieczętowaną i podpisaną przez geodetę, iż sieć kanalizacyjna ułożona jest zgodnie z projektem — Nr prot. [...] z dnia [...].03.1994 r.
PWINB opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 22 lutego 2022r. uchylił postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie w całości.
Organ zaznaczył, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało przez PINB w [...] wszczęte w sierpniu 2021 r. (zawiadomienie z dnia 30.08.2021 r.) - w związku z tym do przedmiotowej sprawy organ powiatowy zastosował przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu znowelizowanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) obowiązującym od 19 września 2020 r.
Następnie organ odwoławczy wskazał, że w sprawach dotyczących legalności obiektów i robót budowalnych — analizy stanu prawnego i oceny czy doszło do deliktu administracyjnego dokonać należy na tle przepisów obowiązujących w dacie budowy obiektu będącego przedmiotem postępowania. W tym zakresie, zgodnie z obowiązującymi w okresie budowy przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974r. Nr 38, poz. 229) która obowiązywała do 31 grudnia 1994 r. i ustawy z dnia 7 lipca 1994r. w brzmieniu obowiązującym w okresie budowy kanalizacji wykonanie przedmiotowej inwestycji wymagało pozwolenia na budowę.
Odnośnie ustaleń, że kanalizacja została wykonana bez pozwolenia na budowę
organ II instancji przeprowadził dodatkowe czynności wyjaśniające, występując: do Starosty [...], do Podkarpackiego Urzędu Wojewódzkiego oraz do Archiwum Państwowego z prośbą o informacje czy w zasobach archiwalnych posiadają dokumenty dotyczące pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej w T. Udzielone w odpowiedzi informacje nie potwierdziły istnienia dokumentów związanych z budową kanalizacji sanitarnej w miejscowości T. w latach 1994-1995.
PWINB stwierdził jednakże, że z materiałów dowodowych przedłożonych do niniejszej sprawy przez Gminę [...] wynika, że na wykonanie przedmiotowej kanalizacji został sporządzony PT sieci kanalizacji. Decyzją z dnia [...] września 1994 r. znak [...] Gmina [...] uzyskała pozwolenie wodno-prawne na odprowadzanie ścieków socjalno-bytowych. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się także kserokopia mapy inwentaryzacji powykonawczej przedmiotowej kanalizacji sanitarnej z pieczęcią potwierdzającą, że "przewód ułożono zgodnie z projektem Nr prot. [...] z dnia [...].03.1994". Powyższy zapis, zdaniem PWINB świadczy o tym, że inwestor posiadał projekt, w oparciu o który realizował przedmiotową inwestycję. Projekt ten nie był jedynie opracowaniem na potrzeby realizacji inwestycji, ponieważ uzyskał uzgodnienie Zespołu Uzgadniania Dokumentacji nr prot. [...] z dnia [...].03.1994 r. Inwestycję zrealizowano zgodnie z projektem. Powyższe okoliczności (wobec braku zachowanej dokumentacji budowy) uprawdopodobniają fakt legalnej realizacji inwestycji w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony udzielonym pozwoleniem na budowę. Z samego bowiem faktu niezachowania się dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę inwestycji zrealizowanej kilkadziesiąt lat temu nie można wnioskować o samowolnym wykonaniu tej inwestycji. Przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie nakładały na inwestora ani na organy administracji obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu przez czas jego istnienia.
PWINB stwierdził więc, powołując poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych, że w rozpatrywanej sprawie nie można domniemywać samowoli budowlanej, polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, podpadającej obecnie pod dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 49f ust. 1 pkt 2 P.b.
Organ II instancji stwierdził więc, że postanowienie organu I instancji zostało wydane bezpodstawnie, gdyż wobec zebranej w sprawie dokumentacji nie można stwierdzić, że doszło do samowolnego wykonania spornej kanalizacji sanitarnej.
Organ odwoławczy stwierdził, że na uwzględnienie w tym postępowaniu nie zasługują zastrzeżenia podnoszone przez pełnomocnika jednej ze stron postępowania – P. O. wskazujące na okoliczność nieszczelnej sieci kanalizacji sanitarnej, która biegnie przy istniejącym ujęciu wody pitnej (studni) znajdującej się na działce ww. strony — niezgodnie z przepisami (w odległości mniejszej niż 15m). Kwestia ewentualnej nieszczelności kanalizacji dotyczy problematyki z zakresu prawidłowości utrzymania obiektu budowlanego. W toku postępowania organ I instancji nie stwierdził naruszenia przepisów techniczno-budowanych obowiązujących w dacie budowy przedmiotowej kanalizacji sanitarnej, zawartych w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.).
W tej sytuacji, w ocenie organu II instancji brak było podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, bo nie doszło do samowoli budowlanej i zachodziła konieczność umorzenia postępowania, z uwagi na bezprzedmiotowość dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego.
P. O., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego M. Ś., wniósł skargę na ww. postanowienie PWINB z 22 lutego 2022r., zarzucając naruszenie przepisów tj.:
- art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.,) w zw. z art. 103 ust. 2 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 235 z późn. zm. ), poprzez brak ich zastosowania,
- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: k.p.a.) poprzez przyjęcie, że sieć kanalizacji sanitarnej została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę, pomimo że zgromadzony materiał dowodowy nie dawał jednoznacznych podstaw do przyjęcia powyższego twierdzenia;
- art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 80 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przez niewyjaśnianie stanu faktycznego;
- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. tj. zasady prawdy obiektywnej, polegającej na niewyczerpującym zebraniu oraz wszechstronnym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, rozpatrzenie sprawy na rozprawie, zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych.
W uzasadnieniu Skarżący zarzucił, że organ nie rozstrzygnął w sposób nie budzący wątpliwości, że Gmina [...] wybudowała przedmiotową sieć kanalizacji sanitarnej na podstawie pozwolenia na budowę i nie przeprowadził w tym zakresie właściwego postępowania dowodowego.
Dodatkowo skarżący wskazał, że organ II instancji nie wziął pod uwagę, czy wybudowana kanalizacja sanitarna spełnia wymagania techniczne, wynikające z odrębnych przepisów m.in. co do jej przepustowości, średnicy rur, zastosowanych materiałów czy odległości od obiektów. Skarżący w toku postępowania zwracał uwagę na nieszczelną sieć kanalizacji sanitarnej, która biegnie przy istniejącym ujęciu wody pitnej (studni), znajdującej się na jego działce nr ew. [...] położonej w T., w odległości mniejszej niż 15 metrów od ujęcia wody. Skarżący ze studni tej czerpię wodę nie tylko do celów sanitarno-bytowych, ale również do celów spożywczych. Skarżący podkreślił, że sieć kanalizacji sanitarnej jest nieszczelna, a dodatkowo została wykonana w sposób niewłaściwy m.in. poprzez niewłaściwą średnicę rur. W tym zakresie zasadnym było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, czego organ całkowicie zaniechał.
Skarżący podniósł także, że w toku postępowania organ II instancji nie sprawdził i nie zażądał od Gminy [...] oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wedle Skarżącego, żaden z poprzedników prawnych nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] położonej w T. nie wyrażał zgody na wejście na teren działki celem wybudowania kanalizacji sanitarnej. Brak zgody na wejście w teren również świadczy o fakcie, że Gmina [...] nie posiada pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę PWINB w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie z przyczyn wyczerpująco wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Postaowienie podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.
Skarga okazała się zasadna, jednakże nie wszystkie podniesione zarzuty okazały się zasadne.
Kontrolowane postępowanie zostało wszczęte w sprawie legalności budowy sieci kanalizacji sanitarnej na wskazanych ww. działkach w miejscowości T. Początkowo organ I instancji postanowieniem z 4 października 2021r. nałożył na gminę obowiązek przedstawienia dokumentów legalizacyjnych wskazanych w art. 49g ust. 2 P.b. w trybie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 pkt 1 P.b.
Organ odwoławczy uznał jednak, że nie zachodzą w niniejszej sprawie podstawy do uznania, że przedmiotowa kanalizacja sanitarna została wykonana w warunkach samowoli budowlanej, bez wymaganego pozwolenia na budowę, stąd też nie zachodziły podstawy do nałożenia na Gminę obowiązku przedstawienia dokumentów legalizacyjnych.
Sąd zasadniczo podzielił ustalenia organu odwoławczego co do tego, że w realiach niniejszej sprawie nie został zgromadzony materiał dowodowy, który potwierdzałby że istotnie w przypadku przedmiotowej kanalizacji sanitarnej mamy do czynienia z samowolą budowlaną.
Nie budzi wątpliwości, że nie została w niniejszej sprawie odnaleziona decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę, na co wskazuje znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja potwierdzająca poszukiwanie ww. dokumentu w zasobach archiwalnych. Jednocześnie, jak wynika z ustaleń organów I i II instancji, budowa kanalizacji sanitarnej została zrealizowana w latach 1994-1995. Należy tutaj uwzględnić, że przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, która obowiązywała do 31 grudnia 1994r. nie zawierały wymogu, jaki znajduje się w obecnie obowiązującym art. 63 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakładającym na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu określonych dokumentów, w tym pozwolenia na budowę, dokumentacji technicznej czy projektowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt. II OSK 2392/14, LEX nr 2106652).
Obowiązki wynikające z art. 63 ust. 1 P.b. nie mogą odnosić się ani do obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. ani do robót budowlanych wykonanych przed tą datą.
W takiej sytuacji, proces zdobycia wiedzy o stanie prawnym obiektu budowlanego powinien polegać na przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego mającego na celu zgromadzenie dowodów związanych z szeroko rozumianym procesem inwestycyjnym dotyczącym danego obiektu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2019 r. II OSK 2784/17).
Z samego braku zachowania się decyzji o pozwoleniu na budowę nie można wyprowadzać wniosku, że sporna inwestycja została wykonana samowolnie bądź niezgodnie z pozwoleniem na budowę, zwłaszcza mając na uwadze, że ani inwestor ani organy administracyjne nie były pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane zobowiązane do bezterminowego przechowywania dokumentacji budowlanej. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że żaden przepis Prawa budowlanego nie wprowadza domniemania samowoli bądź istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu tylko dlatego, że inwestor lub zarządca obiektu budowlanego po kilkudziesięciu latach (w niniejszej sprawie to ponad 25 lat) nie jest w stanie okazać stosownych dokumentów, zwłaszcza, że sam organ takimi dokumentami również nie dysponuje (zob. wyrok NSA z 21 września 2017 r., II OSK 1290/16, CBOSA).
W realiach niniejszej sprawy, mimo braku stosownego pozwolenia na budowę zgromadzono dokumentację z lat 1994 – 1995, która dotyczyła procesu inwestycyjnego dotyczącego budowy kanalizacji sanitarnej. W szczególności pozyskano dokumentację techniczną sieci kanalizacji sanitarnej i oczyszczalni ścieków, decyzję z [...] września 1994 r. znak [...] o udzieleniu Gminie pozwolenia wodnoprawnego. W aktach sprawy znajduje się również operat pomiarowy z inwentaryzacji powykonawczej kanalizacji sanitarnej z [...] marca 1995r., sporządzony na zlecenie Gminy [...] oraz kserokopia mapy inwentaryzacji powykonawczej przedmiotowej kanalizacji sanitarnej z pieczęcią potwierdzającą, że "przewód ułożono zgodnie z projektem Nr prot. [...] z dnia [...].03.1994". Zapis ten ma istotne znaczenie bowiem świadczy o tym, że projekt usytuowania sieci kanalizacyjnej podlegał uzgodnieniu przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej, stosownie do wówczas obowiązującego § 9, § 11 i § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 26 sierpnia 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zakładania i prowadzenia geodezyjnych ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz uzgodnień i współdziałania w tym zakresie (Dz. U. Nr 83, poz. 376). Istotne znaczenie ma również fakt, że Gmina dysponuje inwentaryzacją powykonawczą kanalizacji sanitarnej, która stosownie do § 17 ww. rozporządzenia była wykonywana po zakończeniu budowy obiektu, w trakcie której dokonuje się kontroli pod względem zgodności obiektu z projektem budowlanym (§ 18 i § 19 rozporządzenia).
W trakcie postępowania przed organem II instancji uzyskano również dwa egzemplarze mapy zasadniczej terenu, na których jest uwzględniony przebieg kanalizacji sanitarnej, wpisany do zasobu geodezyjnego pod nr [...]. Ponadto na rozprawie w dniu 9 listopada 2022r. pełnomocnik Gminy przedstawił profil kanalizacji deszczowej, opatrzony pieczęcią Inspektora Nadzoru M. F. z adnotacją, że profil ten stanowi załącznik do wytycznych do dziennika budowy z dnia [...] maja 1994r., który to dokument dopuszczono jako uzupełniający dowód na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.
Mając na względzie wyżej przedstawioną dokumentację zdaniem Sądu zachodziły podstawy aby przyjąć, tak jak uczynił to organ odwoławczy, że kanalizacja sanitarna nie została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. Zgromadzone dokumenty świadczą bowiem o tym, że inwestor prowadził proces inwestycyjny, stosownie do przepisów Prawa budowlanego, a przebieg kanalizacji sanitarnej został uwzględniony w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym.
Uwzględniając upływ czasu od zakończenia budowy, a także wiążące się z tym faktem różnice w standardach i rzetelności prowadzenia i archiwizowania dokumentacji dotyczącej inwestycji, opisane wyżej dokumenty pozwalały uznać, że kanalizacja sanitarna nie została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. Nie oznacza to jednak, że w realiach niniejszej sprawy zachodziły podstawy do umorzenia postępowania w sprawie na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a, jak uczynił to organ odwoławczy.
Ustalenia co do braku podstaw przyjęcia w realiach niniejszej sprawy samowoli budowlanej nie zwalniały organów nadzoru budowlanego od oceny, czy inwestycja nie powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, jak też czy nie narusza przepisów (w tym techniczno-budowlanych ), o czym stanowi przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego.
Należy zwrócić uwagę, że już w pismach z 30 sierpnia i 6 września 2021r., jak również w skardze Skarżący podnosił, że kanalizacja sanitarna została usytuowana w zbyt bliskiej odległości od studni dostarczającej wodę przeznaczona do spożycia dla ludzi, wskazywał również na nieszczelność kanalizacji. Skarżący zarzucał, że organ odwoławczy nie zbadał, czy wybudowana kanalizacja spełnia wymaganie techniczne dotyczące jej przepustowości, odpowiedniej średnicy rur, czy też odległości od obiektów. Organ odwoławczy wskazywał w zaskarżonym postanowieniu, że organ I instancji w toku postępowania nie stwierdził naruszenia przepisów technicznobudowlanych, obowiązujących w dacie budowy przedmiotowej kanalizacji sanitarnej, wynikającej z rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Należy jednak zauważyć, że organ I instancji nie prowadził ustaleń faktycznych w tym zakresie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie i uzyskaniu dokumentacji przez Gminę dotyczącej budowy kanalizacji sanitarnej wydał postanowienie w trybie art. 49g ust. 1, 2 i 3 P.b. Akta sprawy nie zawierają materiału dowodowego wskazującego na badanie przez organy nadzoru okoliczności wskazanych w art. 50 ust 1 pkt 2 i pkt 4 P.b.
Należy natomiast wskazać, że organy administracji, stosując art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b., są zobowiązane w każdej indywidualnej sprawie badać, czy roboty budowlane są wykonywane lub zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Konieczne jest wówczas wyjaśnienie, czy w konkretnej sprawie rzeczywiście powstaje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. (zob. wyrok WSA w Warszawie z 14 lutego 2019 r., VII SA/Wa 1574/18, LEX nr 3066257).
Stosownie do przepisów art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ograny nadzoru budowlanego mają obowiązek kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, w tym kontroli zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami techniczno - budowlanymi. Tym samym organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do wszczęcia postępowania uregulowanego w art. 50-51 Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane objęte zgłoszeniem wykonane zostały w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc m.in. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4). Przy czym zawarta w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego regulacja dotyczy również przypadku naruszenia przepisów techniczno - budowlanych, o których mowa w art. 7 Prawa budowlanego. Naruszenie tych przepisów musi być jednak istotne, co organ prowadzący postępowanie naprawcze powinien ustalić w sposób niebudzący wątpliwości (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2016 r., II OSK 712/15, LEX nr 2284865).
Zgodnie z art. 50 ust. 1 P.b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub
2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub
3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub
4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.
Każda z wymienionych w tym przepisie przesłanek stanowi samodzielną podstawę interwencji organu nadzoru budowlanego.
Stosownie do art. 51 ust. 1 P.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:
1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania
albo
3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Art. 51 P.b. stosuje się w przypadkach wymienionych w art. 50 ust. 1 P.b., także w przypadku wykonanych robót budowlanych, co wynika z art. 51 ust. 7 P.b. W art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. wymienia się sytuację, która polega na tym, że roboty budowlane są wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. stanowi podstawę podjęcia działań przez właściwy organ administracji publicznej także wtedy, gdy roboty budowlane są prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Należy zatem przyjąć, że art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. należy wykładać w ten sposób, że przepisy te stanowią podstawę do nałożenia na podmioty wymienione w art. 52 P.b., a więc przede wszystkim inwestora, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, także wtedy, gdy roboty budowlane zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn.. akt II OSK 927/14 – publ. baza CBOSA).
W odniesieniu do obiektów zrealizowanych na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, dopuszczalność kontrolowania takich robót w zakresie zgodności z przepisami przez organ nadzoru budowalnego jest możliwa tylko w razie istotnego naruszenia takich przepisów, przez które rozumie się w szczególności przepisy techniczno-budowlane, czy przepisy planowania i zagospodarowania przestrzennego. Art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. będzie stanowił podstawę nałożenia na inwestora koniecznych obowiązków w razie wykonania robót budowlanych w sposób istotnie naruszający przepisy techniczno-budowlane mimo, że w oparciu o uzyskane pozwolenie na budowę.
W świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 i art. 51 ust. 7 P.b. organy nadzoru budowlanego były zobowiązane wyjaśnić, czy kanalizacja sanitarna została wykonana w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z przepisów techniczno-budowlanych, a także czy została wykonana w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. Ustaleń tych organy nadzoru budowlanego nie dokonały mimo, że pisma Skarżącego z 30 sierpnia i 6 września 2021r. odwoływały się do przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 P.b. Z tego względu zaskarżone postanowienie o umorzeniu postępowania administracyjnego zostało wydane przedwcześnie z naruszeniem przepisów postepowania, pozwalających na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego i zastosowanie poprawnej normy prawa materialnego.
Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżone postanowienie wraz z postanowieniem organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd na rzecz Skarżącego zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 580 zł (wpis sądowy – 100 zł, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265 z późn. zm.). O zwrocie Skarżącemu nadpłaconego wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 225 P.p.s.a.