II SA/Rz 339/04

II SA/Rz 339/04 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2005-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-05-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka /sprawozdawca/
Marian Ekiert
Ryszard Bryk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 591/05 - Wyrok NSA z 2006-05-23
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 147
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
art. 6 ust. 7, art. 18 ust. 2a, art. 18 ust. 2 pkt 4,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Dz.U. 2001 nr 99 poz 1079
art. 32 w zw. z art. 26
Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
art. 24 ust. 1
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
art. 144 ust. 1 i 2, art. 135
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
art. 26
Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk Sędziowie NSA Marian Ekiert AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skarg W.I.i Grupy mieszkańców Gminy D. reprezentowanej przez W. I. na uchwałę Rady Gminy Dydnia z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem, za wyjątkiem § 4 tej uchwały II. skargę oddala w pozostałej części III. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku IV. zasądza od Gminy D. na rzecz skarżącego W. I. kwotę 555 zł. (pięćset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
II SA/Rz 339/04
UZASADNIENIE
Przedmiotem skarg wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jest uchwała Nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. Rady Gminy D. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D.
Podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717).
Prace nad przedmiotowym Studium zapoczątkowała uchwała Rady Gminy D. Nr [...] z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. Opracowany projekt Studium udostępniony był do opiniowania w okresie od 16.06.2003 r. do 7.07.2003 r. Mieszkańcy gminy D. byli powiadomieni o sporządzeniu projektu Studium i możliwości zapoznania z jego treścią w dniach 4-8.08.2003 r.
W dniu 8 grudnia 2003 r. Rada Gminy D. uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. Wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego skierowali kolejno: W. I., grupa mieszkańców gminy D., pracownicy Zakładu G. zamieszkali poza terenem gminy D. oraz A. Sz. i T. T. Jednocześnie do Wojewody Podkarpackiego skierowane zostały wnioski o stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia Studium.
Postępowanie nadzorcze zostało jednak umorzone, z uwagi na podjęcie przez Radę Gminy D. uchwały z dnia [...] stycznia 2004 r., wymienionej na wstępie (§ 4 tejże uchwały stanowi o utracie mocy uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r).
W przypadku uchwały z dnia [...] stycznia 2004 r. W. I. i grupa mieszkańców gminy D. również wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego oraz skierowali wnioski do Wojewody o stwierdzenie nieważności uchwały. Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności, wyjaśniając swoje stanowisko w piśmie z dnia 12 marca 2003 r.
Uchwałami z dnia [...] marca 2004 r. o numerach: [...] [...], [...] i [...] Rada Gminy D. odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. W uzasadnieniu wszystkich tych uchwał podniosła, że Studium zostało sporządzone w celu określenia polityki przestrzennej gminy, nie jest powszechnie obowiązującym przepisem prawa i nie ingeruje w interes prawny osób fizycznych i prawnych, a zatem interesu takiego nie narusza. Stwierdziła też, że nikt z wzywających nie wykazał naruszenia interesu prawnego.
W związku z powyższym W. I. oraz grupa mieszkańców gminy D. przez niego reprezentowanych, wspólną skargą zaskarżyli wymienioną na wstępie uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.
Skarżący przedstawiają szereg zarzutów, wskazując przede wszystkim na niewłaściwy tryb uchwalenia Studium.
Procedura prowadząca do jego uchwalenia powinna zostać przeprowadzona według ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynika to z art. 87 ust. 4 tej ustawy, który wskazuje, iż gminy, które do dnia wejścia w życie ustawy nie sporządziły studium, sporządzą i uchwalą go w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy, zgodnie z jej wymaganiami. Przepis ten należy odnosić do tych etapów opracowywania studium, za które odpowiada gmina, co oznacza, że dopiero przejście studium przez wszystkie etapy jego opracowywania wymienione w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może prowadzić do uznania, że studium zostało sporządzone. Nie ma bowiem żadnych podstaw prawnych, aby zignorować etapy wymienione w ust. 9-12 art. 11 (dokonanie zmian wynikających z uzyskanych opinii oraz uwag zainteresowanych osób fizycznych i prawnych) jako mniej ważne od etapów z ust. 4-8 i ustalić, że studium zostało sporządzone, jeśli zostało przedstawione do zaopiniowania organom wymienionym w ust. 8. Zastosowanie procedury wynikającej z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi poważne naruszenie prawa i powinno skutkować unieważnieniem zaskarżonej uchwały.
Konsekwencją zastosowania wadliwej procedury uchwalania studium jest pominięcie uwag skarżących do projektu studium. Uwagi te (zarzuty) nie zostały nawet w całości rozpatrzone, nie mówiąc o ich uwzględnieniu. Gmina udzieliła odpowiedzi wnoszącym uwagi, niemniej jednak uczyniła to w sposób odbiegający od procedury przewidzianej w art. 11 ustawy o planowaniu (...), zgodnie z którą wójt gminy przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag.
Niezależnie od procedury wynikającej z ustawy z 1994 r. czy z 2003 r., naruszone zostały zasady zasad sporządzania studium, gdzie w sposób sprzeczny zarówno z ustawą z 1994 r., jak i 2003 r. oraz ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, ze zm.) dokonano zmiany przeznaczenia działek sąsiadujących z działkami stanowiącymi własność W. I., na terenie których prowadzona jest działalność gospodarcza pod nazwą Zakład G. Jest to niezgodne z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu (...) z 2003 r. i art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., ponieważ przepisy te przewidują, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu.
Działki nr 1615 i 1614 przekształcono z przemysłowych na działki adaptacji i ograniczonych przekształceń mieszkalnictwa (jednorodzinnego i zagrodowego) i usług. Jako działki przemysłowe występowały one w kolejnych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego z lat 1974, 1982, 1991, a ponadto położone są wokół ustanowionej wokół zakładu G. strefie uciążliwości. W strefie tej położone są też działki 1613/11, 1613/10 i 1613/9, dodatkowo występująca w pasie drogowym, które z rolnych przemianowano także na obszar adaptacji i ograniczonych przekształceń mieszkalnictwa (jednorodzinnego i zagrodowego) i usług.
Działki o nr 1613/22 (droga), 1613/20, 1613/19, 1613/18 i cześć działek o nr 1613/16, 1613/15 i 1613/14, które wg mpzp z 1991 r. mają charakter mieszkaniowy z oznaczeniem 4MN zmieniono na tereny adaptacji i rozwoju rekreacji.
Stadion sportowy – działka 1613/6 zmieniono na tereny adaptacji i ograniczonych przekształceń mieszkalnictwa (jednorodzinnego i zagrodowego) i usług.
Niezrozumiała jest też zmiana przeznaczenia działki nr 1613/25 należącej do W. I., z przemysłowej (znajduje się na niej kotłownia, suszarnie, pomieszczenia socjalne) na obszar adaptacji i ograniczonych przekształceń mieszkalnictwa (jednorodzinnego i zagrodowego) i usług. Na mapę naniesiono też szlak turystyczny, biegnący obok drogi, lecz w terenie przemysłowym Zakładu G.
Na mapie pod nazwą "Inwentaryzacja użytkowania terenu" niewłaściwie i sprzecznie z rzeczywiście prowadzoną działalnością oznaczono tereny Zakładu GRABO (hala produkcyjna, kotłownia, suszarnia) jako tereny usługowe.
Kolejny zarzut dotyczy naruszenia ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 72 ust. 1 tej ustawy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez ochronę przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi. Problemem tym organ opracowujący Studium w ogóle się nie zajął, choć powinien był zwrócić szczególną uwagę, albowiem przyjęte rozwiązania likwidują ustanowioną wokół Zakładu G. strefę uciążliwości. Skarżący powołali przepisy art. 10 ust. 2 pkt 2 cyt. wyżej ustawy, wymieniający konieczność określenia w studium kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów wyłączonych spod zabudowy, a także art. 10 ust. 2 pkt 14 tejże ustawy dotyczący określenia granic trenów zamkniętych i ich stref ochronnych. Wskazali również na art. 6 ust. 4 pkt 3 (wydaje się, że powinno być pkt 2) ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w studium uwzględnia się występowanie obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów szczególnych. W wymienionych przepisach skarżący upatrują możliwość stworzenia strefy ochronnej w szczególnych sytuacjach. Ponadto nie ma ich zdaniem przeszkód prawnych, aby strefa uciążliwości wokół Zakładu G. nadal istniała, ponieważ zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium określa się tzw. obszary problemowe, w zależności od uwarunkowań i potrzeb zagospodarowania występujących w gminie.
W ocenie skarżących strefa uciążliwości powinna zostać w Studium utrzymana. Przemawia za tym art. 71 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, stanowiący, że w studium określa się rozwiązania niezbędne do zapobiegania powstawania zanieczyszczeń, zapewnienia ochrony przed powstającymi zanieczyszczeniami oraz przywracania środowiska do właściwego stanu. Projekt Studium żadnych tego typu rozwiązań, w szczególności dotyczących emitowania hałasu, nie określa. Nieuwzględnienie w Studium strefy uciążliwości narusza wyrażony w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. (także art. 1 ustawy z 1994 r.) nakaz respektowania przy planowaniu przeznaczania terenów na określone cele oraz określeniu ich zagospodarowania, zasady zrównoważonego rozwoju. Tymczasem założenia Studium eliminujące wokół Zakładu G. strefy uciążliwości, nieuwzględniające charakteru terenów otaczających Zakład, ignorujące dotychczasowy rodzaj działalności, wprowadzające szlak turystyczny na terenach przemysłowych i pasie drogowym nie wprowadzają żadnych uwarunkowań i ograniczeń w działalności prowadzonej na sąsiednich terenach, na których do tej pory obowiązywała strefa uciążliwości, co jest nie do pogodzenia z zasadą zrównoważonego rozwoju.
Istnienie takiej strefy umożliwiało prowadzenie działalności Zakładowi G. zgodnie z prawem, tj. bez przeszkód i negatywnych konsekwencji prawnych emitowanie uciążliwości. To na skutek wadliwych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleń na budowę w strefie uciążliwości powstały budynki mieszkalne (decyzje o wzizt oraz pozwolenia na budowę zostały zresztą unieważnione). Wprowadzane w Studium zmiany pozwolą na usankcjonowanie prawne budynków wzniesionych wbrew przepisom prawa, natomiast prowadzona przez Zakład G. zgodnie z prawem działalność gospodarcza będzie musiała, ze względu na normy ochrony środowiska, ulec ograniczeniu, a może nawet likwidacji. W ten oto sposób Studium ingeruje w konstytucyjną zasadę ochrony własności i praw nabytych, a celem tej ingerencji jest nie dobro ogółu, lecz sankcjonowanie błędnych decyzji organów Gminy D.
Następny zarzut dotyczy braku oznaczenia na mapie dużej uciążliwości działań związanych z wydobyciem żwiru w ramach działalności prowadzonej przez K. sp. z o.o. oraz ze Stacją Paliw. Teren działalności spółki K. w planie miejscowym z 1991 r. znajduje się w pasie najwyższej ochrony, co wymagało poinformowania Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody. Podobnie na mapie nie oznaczono gazociągu wysokiego ciśnienia.
Wszystkie mapy stanowiące integralną część Studium są mało czytelne. Na mapach "Struktura własności" oraz "Inwentaryzacja użytkowania niewłaściwie określono poszczególne obszary, np. obszar SKR-u powiększono kosztem Zakładu G. Podobne uwagi dotyczą granic W. Obszaru Krajobrazu Chronionego. W zmianach dotyczących Studium, które Rada Gminy przyjęła i zatwierdziła w dniu 14.01.2004 r. na mapie zaznaczono zmianę linii zasięgu WOKCh w taki sposób, że przecina ona Zakład na dwie części. W strefie WOKCh znajdują się wszystkie budynki, w tym produkcyjne Zakładu G. niewłaściwie oznaczone w syntezie uwarunkowań jako tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej, podczas gdy część niezabudowana oznaczona jako tereny zabudowy produkcyjnej i magazynowo-składowej znajduje się poza zasięgiem WOKCh.
Skarżący W. I. podnosi też, że żadna ze zmian wprowadzonych do treści Studium uchwalonego w dniu 14.01.2004 r. na skutek uwag Wojewody w ramach postępowania nadzorczego nie została zaopiniowana przez organy i podmioty wskazane w art. 11 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Studium opiera się na wadliwych ustaleniach faktycznych, dotyczących uciążliwości obiektów, takich jak K., G. Ponadto w stosunku do tego ostatniego zakładu opiera się na aktach administracyjnych organów ochrony środowiska, które już nie obowiązują,.
Skarżący zarzucają również, że uchwała Rady Gminy odwołuje się w swej treści do nieistniejącego dokumentu - załącznika nr 3 – Rysunek Studium "Infrastruktura techniczna – stan istniejący (inwentaryzacja) i kierunki rozwoju". Przewodniczący Rady Gminy D. podpisał bowiem uchwałę z załącznikiem nr 3 zatytułowanym "Inwentaryzacja infrastruktury technicznej i kierunki rozwoju". Odwołanie się do nieistniejącego dokumentu może być zdaniem skarżących wykorzystane na późniejszych etapach kształtowania polityki przestrzennej gminy i pozwalać na manipulacje. W części graficznej Studium powinno się natomiast znaleźć 10 map, które prezentowane były podczas sesji Rady Gminy w dniu [...] grudnia 2003 r., kiedy po raz pierwszy uchwalono Studium.
Uchwala Rady Gminy D. powinna zostać też unieważniona z przyczyn formalnych, dotyczących prawidłowości zwołania sesji rady gminy. Wniosek i zawiadomienie o zwołaniu sesji powinny zawierać porządek obrad oraz projekty uchwał. Sesja na dzień 14 stycznia 2004 r. została zwołana z 1-dniowym wyprzedzeniem i nie zawierała wymaganego projektu uchwały, a jedynie informację o "podjęciu uchwały związanej z uchwała Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D..
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy D. wniosła o jej oddalenie, odnosząc się szczegółowo do podniesionych w niej zarzutów.
Naprowadziła, że zgodnie z przepisem przejściowym – art. 87 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Studium zostało uchwalone w oparciu o dotychczasowe przepisy, ponieważ zostało sporządzone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Przez termin sporządzenie należy rozumieć wykonanie czynności określonych w chronologicznym porządku w art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiotowej sprawie etap ten został zakończony wystąpieniem przez wójta do właściwych organów o opinie do Studium. Studium podlegało bowiem wyłącznie opiniowaniu a nie uzgadnianiu, a opinie nie miały charakteru wiążącego dla organu sporządzającego Studium. Dla potwierdzenia swojego stanowiska Rada Gminy D. powołała wskazania Departamentu Ładu Przestrzennego Ministerstwa Infrastruktury – "wystąpienie przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta do właściwych organów o opinie do studium oznacza zakończenie etapu sporządzania studium i uprawnia do zakończenia prac nad nim i uchwalenia go w trybie poprzednio obowiązujących przepisów". Pogląd taki podzielił Wojewoda w piśmie skierowanym do W. I.
Z tego też powodu wszystkie zarzuty skarżących, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. zostało uchwalone z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie powinny zostać uznane, gdyż przepisy tej ustawy nie miały zastosowania przy sporządzaniu Studium. Stanowiąca podstawę jego sporządzenia i uchwalenia ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładała na wójta obowiązku wykładania Studium do publicznego wglądu, ani też dokonywania jakichkolwiek konsultacji z mieszkańcami gminy. Wójt Gminy D., uznając zasadę działania organów gminy "przy otwartej kurtynie" umożliwił zapoznanie się wszystkich zainteresowanych z materiałami studium przed jego uchwaleniem. Chociaż zawiadomienie o możliwości zapoznania nie zawierało informacji o możliwości składania uwag, na pisemne uwagi udzielono odpowiedzi.
Zarzut skarżących o nieuwzględnieniu uwag zgłoszonych po publicznej prezentacji Studium jest więc nieuzasadniony, gdyż nie wymagały tego przepisy prawa ani nie przemawiały za tym względy merytoryczne.
W odniesieniu do zarzutów dotyczących załączników do studium Rada Gminy wskazała, że zarówno przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i innych ustaw nie określały formy dokumentów, w tym także dotyczących analiz uwarunkowań określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie określały też w jaki sposób miały być przedstawiane ustalenia studium wymagane stosownie do art. 6 ust. 5 tej ustawy. W takiej sytuacji uznano, że najlepszą formą przedstawienia diagnozy stanu i wyników analizy istniejących uwarunkowań będzie sporządzenie rysunków z wykorzystaniem dostępnych map topograficznych o szczegółowości umożliwiającej syntetyzowanie istniejących zjawisk na terenie całej gminy i w jej otoczeniu. Liczba rysunków na mapach i przyjęte oznaczenia były dostosowane do rodzaju, nasilenia i koncentracji występujących elementów zagospodarowania terenu.
Rysunki na mapach zaprezentowano na sesji uchwalającej Studium jako materiał pomocniczy dla zobrazowania dokonanych analiz i ich wyników, nie podlegały one jednak uchwalaniu przez Radę Gminy, gdyż uwarunkowania są zjawiskami obiektywnymi a nie stanowionymi. Jedynie dwa załączniki graficzne, określające integralnie z załącznikiem tekstowym kierunki zagospodarowani i politykę przestrzenną gminy są załącznikami do uchwały i są stanowionym przez Radę Gminy dokumentem Studium.
Nie miało również znaczenia nazewnictwo zastosowane w materiałach analitycznych dotyczących uwarunkowań – to a propos zarzutów skargi dotyczących błędnego nazewnictwa w materiałach pomocniczych Studium (np. na mapie inwentaryzacji użytkowania terenu).
W replice na zarzuty dotyczące uchybień proceduralnych przy zwołaniu sesji, Rada Gminy D. wyjaśniła, że sesja z dnia 14.01.2004 r. została zwołana przez Wójta w trybie pilnym, radni otrzymali zawiadomienia w dniu 12.01.2004 r., informacje o posiedzeniu Rady zostały też rozplakatowane we wszystkich miejscowościach gminy. Na sesji obecnych było 15 radnych (pełny skład), wszyscy wzięli udział w głosowaniu. Rada Gminy powołała się na pismo z dnia 12.03.2004 r. Wojewody, który analizował prawidłowość zwołania sesji i uznał, że zwołanie sesji z 2-dniowym wyprzedzeniem, przy 100% obecności i przyjęcie uchwały większością 13 głosów wyklucza możliwość unieważnienia uchwały ze względu na uchybienia proceduralne.
W odpowiedzi na skargę zaskarżony organ podkreślił też, że zgodnie z art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym studium nie jest przepisem gminnym i nie stanowi podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Taki zresztą status studium został utrzymany w ustawie z 2003 r. (art. 9 ust. 5 tej ustawy). Ma ono charakter aktu kierownictwa wewnętrznego, co zobowiązuje wszystkie organy podległe gminie do jego stosowania i uwzględniania jego ustaleń, ale nie przekłada się to na prawa i obowiązki wobec innych podmiotów. Rzecz ma się inaczej z planem miejscowym, jest to bowiem jedyny przepis prawa, który ustala przeznaczenie terenu.
Błędne jest zatem twierdzenie strony skarżącej, że określenie przeznaczenia terenów studium powinno dotyczyć wszystkich objętych jego treścią obszarów, ponieważ przeznaczenia terenów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w ogóle się nie określa – tak było pod rządami ustawy z 1994 r. i tak jest w obecnym stanie prawnym. Wobec tego ustalenia studium w tym zakresie również nie naruszają interesu prawnego.
Przeznaczenie terenów na obszarze gminy określał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy D. uchwalony [...].06.1991 r., który utracił moc obowiązującą z końcem 2002 r. na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Plan ten nie obowiązywał więc już w czasie sporządzania studium. Przeznaczenie terenów określone w tym planie było jednak w czasie ustalania uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego analizowane i uwzględniane, co nie oznacza, że zapisy dotyczące przeznaczenia przeniesiono wprost do Studium. Określona w powołanym wyżej miejscowym planie "strefa ochronna" dla Zakładu G. nie miała żadnej podstawy prawnej. Ustalanie stref ochronnych nie należało bowiem do przedmiotu regulacji w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W międzyczasie w sąsiedztwie Zakładu powstała zabudowa mieszkaniowa.
Zaskarżona uchwała Rady Gminy D. wbrew twierdzeniom skargi nie narusza ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, ze zm.). Przywołane przez skarżących przepisy tej ustawy, zwłaszcza w kontekście ochrony środowiska przed hałasem i wibracjami i zrównoważonego rozwoju (art. 71 i 72) zostały odczytane wybiórczo, w dostosowaniu do własnego punktu widzenia. W szczególności błędne są żądania, by studium wskazywało rozwiązania niezbędne do zapobiegania powstawania zanieczyszczeń poprzez zalecenie stanowienia stref ochronnych. Zgodnie z art. 6, 7, 82 i 144 tej ustawy to na podmiocie prowadzącym działalność (instalację) ciąży obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko w stopniu co najmniej zapewniającym dotrzymanie standardów jego jakości. Jednocześnie w świetle ustawy Prawo ochrony środowiska nie ma możliwości tworzenia obszarów ograniczonego użytkowania dla Zakładu prowadzonego przez skarżącego. Możliwość tworzenia stref ochronnych została praktycznie zlikwidowana od 1998 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 133, poz. 885), istniejące zaś strefy ustanowione decyzją administracyjną podlegają stopniowej likwidacji do końca 2005 r. (art. 26 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085).
Zakład G. nigdy nie posiadał ze względu na stwarzaną uciążliwość strefy ochronnej ustanowionej w drodze decyzji administracyjnej. Nie jest także obiektem i terenem chronionym na podstawie przepisów szczególnych, dla których ustanawia się strefy ochronne. Teren Zakładu G. nie jest terenem zamkniętym, o jakim mowa w art. 10 ust. 2 pkt 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem do tej grupy zalicza się jedynie tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych.
Niezależnie od braku możliwości prawnych ograniczania zagospodarowania terenów przyległych w przypadku zakładu G. brak jest również uzasadnienia technicznego dla takich ograniczeń. Istnieją bowiem techniczne możliwości dotrzymania przez ten zakład standardów jakości środowiska, czego dowodzą w skardze sami skarżący.
Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut dotyczący przesunięcia w Studium granic W. Obszaru Krajobrazu Chronionego. Granice te nie są ustalane w Studium, zostały określone w rozporządzeniu Wojewody K. z dnia [...] lipca 1998 r. (Dz. Urz. Woj. K. Nr [...], poz. [...], ze zm.). Poza tym ograniczenia w terenie WOKCh najogólniej biorąc dotyczą tylko zabudowy, którą należy kształtować tak, aby nie dominowała w krajobrazie.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy stanowczo odpiera zarzut jakoby poprzez uchwalenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. w kształcie przyjętym uchwałą z dnia [...].01.2004 r. zmierzała do likwidacji działalności produkcyjnej na terenie Zakładu G. Zarzut ten nie ma pokrycia w dokumentach i faktach, a przyjęte ustalenia Studium wskazują na utrwalanie istniejącego profilu produkcji.
Biorąc pod uwagę istniejące uwarunkowania, w tym fakt, że w sąsiedztwie terenu Zakładu G. istnieje zabudowa mieszkaniowa , teren ma predyspozycje budowlane, występują potrzeby w zakresie budownictwa mieszkaniowego i usługowego obszar w sąsiedztwie Zakładu G. wskazano jako obszar adaptacji i ograniczonych przekształceń mieszkalnictwa, głównie jednorodzinnego i usług, zaś obszar, na którym funkcjonuje Zakład G. jako obszar adaptacji i przekształceń zainwestowania produkcyjno-technicznego, mając na uwadze, iż istnieją techniczno-technologiczne możliwości ograniczenia oddziaływania Zakładu G. na środowisko do granic jego własności.
Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. nie narusza interesu prawnego stron skarżących i naruszenia tego interesu skarżący nie wykazali – konkluduje Rada Gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) obejmuje również akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Przedmiotem skarg, opartych na art. 101 ust. 1 i ust. 2 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) jest uchwała Rady Gminy D. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D.
Powołany przepis dozwala każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
W niniejszej sprawie skargi takie wniósł W. I. w imieniu własnym i jako reprezentujący grupę mieszkańców gminy D., którzy wyrazili na to pisemną zgodę.
Rozpoznając skargi wniesione w oparciu o przytoczony przepis ustawy o samorządzie gminnym, obowiązkiem Sądu było zbadanie legitymacji procesowej skarżących przez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza ich prawem chroniony interes lub uprawnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Zbiór orzecznictwa komputerowego LEX Nr 81964). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Cechami interesu prawnego jest to, że ma on charakter indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 194).
Interes prawny musi więc wynikać bezpośrednio z konkretnej normy prawnej, a przy tym mieć realny charakter (wyrok NSA z dnia 18 września, II SA 2637/02, LEX Nr 80699). W wyroku z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX Nr 53376 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził nawet dalej idący pogląd, podkreślając, że związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną indywidualną sytuacją prawną musi istnieć obecnie a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.
Zgadzając się co do zasady z takim kierunkiem wykładni i zmierzając do ustalenia czy wykazany został interes prawny skarżących, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd nie mógł nie uwzględnić specyfiki przedmiotu zaskarżonej uchwały, jaką jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Charakter tego aktu określony został wyraźnie zarówno w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, ze zm.), gdzie w art. 6 ust. 7 zapisano, iż studium nie jest przepisem gminnym, jak i w art. 9 ust. 5 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), który stanowi, że studium nie jest aktem prawa miejscowego.
Wobec faktu, iż zaskarżona uchwała Rady Gminy D. została podjęta w oparciu o przepisy ustawy z 1994 r. rozważania Sądu w kwestii ustalenia legitymacji procesowej dotyczą tej właśnie ustawy.
Podkreślenia wymaga, że skoro studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest przepisem gminnym, nie ma ono mocy aktu powszechnie obowiązującego. Celem studium jest określenie polityki przestrzennej gminy, co wynika bezpośrednio z art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Jako akt planistyczny studium określa więc jedynie kierunki i sposoby działania organów gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie - tak m.in. wyroki NSA z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 106/00, LEX Nr 57193, z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 2437/99, LEX Nr 55333, z dnia 16 stycznia 2002 r., II SA 1960/00, LEX Nr 81967 - przyjęło się nawet sformułowanie, że studium jest aktem kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada i podporządkowane jej jednostki organizacyjne). Zakwalifikowanie studium do aktów nie będących źródłami prawa nie przeczy jednak temu, że ma ono charakter aktu normatywnego, który wywołuje wpływ na dalsze działania w zakresie zagospodarowania przestrzenią. Stanowi bowiem jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu. Fakt, iż studium jest aktem "politycznym" nie oznacza, że ma ono charakter wyłącznie wewnętrzny. Oznacza również działania nakierowane "na zewnątrz", odnoszące się do sfery zamieszkania i gospodarowania podmiotów, stanowiące "politykę przestrzenną gminy". Aspekt "zewnętrzny" przejawia się także w tym, że studium ma być sporządzone z uwzględnieniem ustaleń strategii rozwoju województwa i podejmowane po zaopiniowaniu go przez liczne organy zewnętrzne.
Niewątpliwie określona w studium polityka przestrzenna gminy determinuje przyszły miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednym z warunków przygotowania takiego planu, określonym w art. 18 ust. 2 a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest badanie spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium. Wynikający z tego przepisu bezpośredni związek studium i planu pokazuje bardzo doniosłą rolę studium w procesie planistycznym. Ta rola pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została jeszcze wzmocniona w art. 9 ust. 4 określającym, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
Poczynione uwagi prowadzą do wniosku, że pomimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuację podmiotów, oddziaływanie na sferę ich uprawnień i obowiązków jest bardzo silne. Poprzez wpływ na treść planu miejscowego studium pośrednio wpływa na sytuację prawną właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości położonych na terenie danej gminy. Nie sposób jednak wskazać konkretny przepis prawa, z którego wynikałby interes prawny wymienionych podmiotów. Powstaje zatem pytanie, czy w takiej sytuacji możliwe jest przyznanie legitymacji procesowej.
Uwzględniwszy specyfikę studium jako aktu nie będącego aktem powszechnie obowiązującym oraz fakt, iż na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jedyny środek prawny służący zaskarżeniu studium wynika z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd uznał, że interes prawny w zaskarżeniu takiej uchwały mają osoby mieszkające i gospodarujące na terenie gminy, której studium dotyczy. Przyjęcie odmiennego zapatrywania, przy braku choćby hipotetycznych możliwości wskazania konkretnego przepisu prawa dla uzasadnienia interesu prawnego, prowadziłoby do uznania, że w praktyce nikt, poza prokuratorem i Rzecznikiem Praw Obywatelskich nie ma możliwości zaskarżenia uchwały w sprawie studium do sądu administracyjnego. Biorąc pod uwagę rolę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zagospodarowaniu przestrzennym gminy i jego niewątpliwy wpływ na sytuację prawną mieszkańców gminy stanowisko takie jest nie do przyjęcia.
Konkludując zatem, Sąd uznał, że zarówno W. I., jak i grupa mieszkańców gminy D., mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy Dydnia Nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r.
Spełnione zostały warunki formalne do wniesienia skarg – pismami z dnia 6 lutego 2004 r. W. I. i grupa mieszkańców wezwali o usunięcie naruszenia interesu prawnego, uchwały Rady Gminy odmawiające usunięcia naruszenia interesu prawnego zapadły 20 marca 2004 r., skargi zostały wniesione za pośrednictwem zaskarżonego organu w dniu 8 kwietnia 2004 r.
Przystępując do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu Sąd stanął przed koniecznością rozstrzygnięcia spornej w sprawie kwestii właściwości przepisów. Rada Gminy przyjęła bowiem, że zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i w oparciu o nie uchwaliła studium, natomiast skarżący uważają, że studium powinno zostać sporządzone i uchwalone na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Kluczowym dla rozstrzygnięcia tej kwestii jest interpretacja przepisu przejściowego – art. 87 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten w ust. 4 stanowi m. in., że gminy, które dotychczas nie sporządziły studium, sporządzą i uchwalą studium w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy, zgodnie z jej wymaganiami. Z zapisu tego a contrario wynika, że te gminy, które sporządziły studium uchwalają je w trybie dotychczasowym, tj. na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Dla ustalenia wobec tego jakie przepisy znajdą zastosowanie, fundamentalne znaczenie ma stwierdzenie czy studium zostało sporządzone czy też nie do dnia wejścia w życie nowej ustawy, czyli do 11 lipca 2003 r.
Zdaniem skarżących ocena, czy studium zostało sporządzone powinna nastąpić w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przewidują one (art. 11) sporządzenie projektu studium po rozpatrzeniu wniosków mieszkańców, uzyskanie wymaganych opinii i uzgodnień oraz wprowadzenie zmian wynikających z uzyskanych opinii i uzgodnień, następnie wyłożenie projektu do publicznego wglądu, możliwość wnoszenia uwag do projektu i przedstawienie radzie gminy do uchwalenia wraz z listą nieuwzględnionych uwag. W odniesieniu do zaskarżonej uchwały, która została przekazana do opiniowania organom w dniach 16 czerwca 2003 r. – 7 lipca 2003 r., natomiast część uwag i opinii wpłynęła po dniu 11 lipca 2003 r., skarżący w oparciu o art. 11 ustawy o planowaniu (...) wywodzą, że studium nie zostało sporządzone przed tym dniem, a zatem zastosować należy nowe przepisy.
W ocenie Sądu stanowisko skarżących nie zasługuje na aprobatę. Po pierwsze art. 87 ust. 4 ustawy o planowaniu (...) nie posługuje się pojęciem "projektu studium", które wprowadza ta ustawa, a opiera się na sformułowaniu "sporządzenie studium". Gdyby zatem na podstawie ustawy z 2003 r. ustalać etap prac nad studium, należałoby przyjąć, że sporządzenie studium następuje z chwilą jego uchwalenia, albowiem do momentu uchwalenia mamy do czynienia z projektem (zgodnie z art. 11 pkt 12 wójt przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag).
Przy uznaniu takiej argumentacji nielogiczne i niecelowe byłoby więc w ogóle zamieszczanie przepisu przejściowego, bo skoro studium nie zostało uchwalone, tym samym nie zostało sporządzone.
Sąd podziela natomiast pogląd organu gminy, uznający, że o fakcie "sporządzenia" studium decyduje art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie tego przepisu wyróżnić można 4 etapy prac nad studium – podjęcie uchwały o przystąpieniu do jego sporządzenia, sporządzenie studium, opiniowanie studium i jego uchwalenie. Zakończeniem etapu sporządzania studium jest przedłożenie go do zaopiniowania organom, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4. Wynika to bezpośrednio z art. 6 ust. 3 ustawy, gdzie używa się określeń "przedkłada studium" oraz "w terminie 21 dni od dnia udostępnienia studium". "Udostępnić", czy "przedłożyć’ można jedynie sporządzony dokument. Tezę, że zakończeniem etapu sporządzania studium jest przedłożenie go do zaopiniowania wspiera dodatkowo okoliczność, że omawiany przepis nie ustanawia wymogu wprowadzenia zmian wynikających z opinii, co jest obowiązkowe w przypadku nowej ustawy. Ponadto, wyznając zasadę lex retro non agit nie jest możliwe posłużenie się w ocenie przeprowadzonych prac nad studium przepisami nieobowiązującymi jeszcze w dacie przeprowadzania tych prac, czyli ustawą z 2003 r.
Analizując kwestię właściwości przepisów. należy mieć także na względzie ratio legis art. 87 ust. 4 ustawy z 2003 r., który umożliwia szybkie zakończenie prac nad studium tym gminom, które w dniu wejścia w życie nowych przepisów były w tych pracach zaawansowane. Podobny cel przyświecał zresztą ustawodawcy w konstruowaniu innego przepisu przejściowego – art. 85 ust. 2 tejże ustawy, który przepisy dotychczasowe nakazuje stosować wobec miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, kiedy podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie nowej ustawy.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Sąd uznał, że do zakończenia prac nad studium i jego uchwalenia właściwe były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazać tu wypada, że w takiej sytuacji w podstawie prawnej uchwały powinien zostać powołany art. 87 ust. 4 ustawy o planowaniu (...) oraz odpowiedni przepis ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, czego brak w zaskarżonej uchwale. To uchybienie natury formalnej nie jest jednak na tyle istotne, by mogło stanowić samoistną przyczynę stwierdzenia nieważności uchwały.
Przyjęcie, że właściwe były przepisy ustawy z 1994 r. czyni niezasadnymi zarzuty dotyczące nierozpatrzenia uwag skarżących zgłoszonych do studium po jego wyłożeniu do zapoznania przez mieszkańców gminy. Przepisy te nie przewidywały bowiem instytucji składania wniosków i ich rozpatrzenia, tak jak to ma miejsce pod rządami obecnie obowiązującej ustawy. Studium wyłożone było, jak wynika z odpowiedzi na skargę, z własnej inicjatywy Wójta Gminy D., który kierował się zasadą "działania przy otwartej kurtynie".
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd wziął przede wszystkim pod uwagę art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który określa procedurę sporządzenia studium. Ust. 4 tego przepisu określa jakie uwarunkowania uwzględnia się w studium, natomiast w ust. 5 zawarte są niezbędne wymogi dotyczące jego zawartości. Zgodnie z art. 6 ust. 5 cyt. ustawy, w studium określa się w szczególności m.in. wymienione w pkt 1 obszary objęte lub wskazane do objęcia ochroną na podstawie przepisów szczególnych.
Takim obszarem objętym ochroną jest niewątpliwie W. Obszar Chronionego Krajobrazu (dalej w skrócie WOChK), utworzony na podstawie rozporządzenia Nr 10 Wojewody K. z 2.07.1998 r. (Dz. Urz. Woj. K. Nr [...], poz. [...], ze zm.), wydanego w oparciu o art. 32 w zw. z art. 26 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001r., Nr 99, poz. 1079, ze zm.) Ustawa ta, obowiązująca w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowi, że cele ochrony przyrody realizowane są przez uwzględnianie wymagań ochrony przyrody, m. in. w studiach uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego gmin (art. 4 pkt 1), a jedną z form ochrony przyrody są obszary chronionego krajobrazu.
Z uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] stycznia 2004 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. wynika, że integralną jej częścią są 3 załączniki:
- tekstowy – pod nazwą "Kierunki rozwoju przestrzennego",
- 2 załączniki graficzne, stanowiące mapy: w skali 1:10000 "Kierunki rozwoju przestrzennego" oraz w skali 1:20000 "Inwentaryzacja struktury technicznej i kierunki rozwoju".
W załączniku tekstowym, w zaleceniach w zakresie ochrony krajobrazu (str. 44) stwierdza się: "zapewnić pełną ochronę zasobów przyrodniczych i krajobrazowych na terenie całej Gminy D. czyli w całym obszarze WOChK", natomiast w dalszej części (str 46 – 48) przy wyszczególnieniu dotyczącym konkretnych miejscowości znajdują się zapisy, że albo są to "tereny WOChK", albo "znajduje się w granicach WOChK", "w obszarze WOChK", z wyjątkiem takiego zapisu w odniesieniu do miejscowości Niebocko. Jednocześnie na str. 47 znów jest wzmianka o tym, że cały obszar gminy obejmują granice WOChK.
Bezspornym jest, co zresztą potwierdziła w czasie rozprawy pełnomocnik Gminy – że załączniki graficzne nie wskazują WOChK. Granice tego obszaru uwidocznione zostały natomiast na mapie "Synteza uwarunkowań", która nie jest integralną częścią studium, a tym samym nie może być wzięta pod uwagę przy jego ocenie. W odpowiedzi na skargę organ gminy wyjaśnił zresztą, że takich map o charakterze pomocniczym podczas uchwalania studium zaprezentowano więcej, traktując je jako materiał poglądowy.
W związku z tym, że zapisy dotyczące WOChK w części tekstowej są niespójne – raz wynika z nich, że cały obszar gminy leży na terenie WOChK, w innym zaś miejscu brak zapisu w stosunku do miejscowości Niebocko wskazuje, że ta miejscowość leży poza obszarem chronionym – część graficzna natomiast nie uwzględnia w ogóle obszaru WOChK, a z rozporządzenia Wojewody K. wynika, że obszar WOChK nie obejmuje terenu całej gminy D., potwierdza to zresztą mapa "Synteza uwarunkowań" – Sąd uznał, że studium nie spełnia wymogów określonych w art. 6 ust. 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Podkreślić tu należy, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza w odróżnieniu od obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu (...), nie stawiały wielu wymogów formalnych zarówno wobec trybu sporządzania studium, jak i jego merytorycznej zawartości oraz formy, wskazując jedynie pewien obowiązkowy zakres – wymieniony szczegółowo katalog informacji, które studium musi zawierać, w tym obszary objęte ochroną na podstawie przepisów szczególnych. Nie ulega wobec tego wątpliwości, ze niespełnienie ustawowych wymogów jest uchybieniem istotnym.
Uwzględnienie obszaru chronionego w studium z zaznaczeniem jego granic ma szczególne znaczenie w specyficznej sytuacji, kiedy studium to, za sprawą przepisu przejściowego art. 87 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, choć powstałe pod rządami ustawy z 1994 r., pełnić będzie wiążącą rolę przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o przepisy z 2003 r.
Trzeba tu bowiem przypomnieć, że na obszarze chronionego krajobrazu, zgodnie z art. 26 a ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, zabrania się lokalizacji pewnych rodzajów obiektów:
- nowych obiektów zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska
- budownictwa letniskowego poza miejscami wyznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm.) w art. 24 ust. 1 również przewiduje wprowadzenie podobnych ograniczeń, obejmujących m.in. zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz lokalizacji obiektów budowlanych w pasie linii brzegowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych.
Ustawowy wymóg uwzględnienia obszarów objętych ochroną nie powinien zresztą ograniczyć się do samego wskazania terenów, ale dotyczyć również analizy uwarunkowań na przyszłość, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2002 r., II SA/Kr 608/02, OSS 2002/4/103. W tezie stwierdzono, że "wymogi z art. 6 ust. 4 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "należy interpretować nie tylko językowo, ale i celowościowo, biorąc pod uwagę sens istnienia studium i cel, jakiemu ma ono służyć. Nie można zatem utrzymywać, ze wymóg zawarcia w studium danego elementu jest już spełniony, jeżeli w ogóle coś o nim napisano i jakoś go określono. Wymóg ten jest spełniony dopiero wówczas, gdy napisano o nim tak, by wynikały z niego konkretne dyrektywy na przyszłość, pozwalające napisać "spójny" ze studium plan zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia studium są zatem sprzeczne z ustawą wtedy, gdy nie realizują dyspozycji konkretnej normy ustawy, a także wtedy, gdy ich "ogólnikowość" i "hasłowość" nie pozwalają na realizację celów, które ma do spełnienia studium".
Na marginesie warto podkreślić, że niezależnie od wymogu ustawowego, obszarom objętym ochroną należy się w zaskarżonej uchwale szczególna uwaga ze względu na założenia studium. Kładzie ono bowiem szczególny nacisk na turystykę i rekreację, które "powinny być siłami napędowymi rozwoju gospodarczego gminy D. z uwagi na niepowtarzalne uwarunkowania krajobrazowo-przyrodnicze i kulturowe".
W tym też kontekście zasadny jest zarzut naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju wyrażonej w art. 71 ustawy Prawo ochrony środowiska, przejawiającej się m.in. w ustalania warunków realizacji przedsięwzięć, umożliwiających uzyskanie optymalnych efektów w zakresie ochrony środowiska oraz przeznaczaniu i sposobie zagospodarowania terenu w jak największym stopniu zapewniającym zachowanie jego walorów krajobrazowych. Braki w ustaleniach dotyczących obszarów chronionych z pewnością pozostają w sprzeczności z zapewnieniem zrównoważonego rozwoju.
W ocenie Sądu nie potwierdziły się natomiast pozostałe zarzuty skargi, w tym także nieuwzględnienie w studium uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Uwzględnienie tych kwestii nakazuje art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a ma ono na celu zaznaczenie i wzięcie pod uwagę stanu dotychczasowego. Jak słusznie podkreślił organ w odpowiedzi na skargę nie oznacza to obowiązku przeniesienia ustaleń dotyczących dotychczasowego przeznaczenia do studium. Studium analizuje stan dotychczasowy – faktyczny i prawny – w zakresie przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz określa kierunki rozwoju przestrzennego. W tej ostatniej kwestii przejawia się sfera władztwa planistycznego gminy, polegająca na samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru objętego studium. O nadużyciu takiego władztwa można mówić, gdy organ przekracza granice prawa. Taka sytuacja nie występuje w rozpatrywanej sprawie. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że względy celowości czy słuszności rozwiązań przyjętych w studium pozostają poza oceną Sądu, który kontroluje jedynie legalność zaskarżonej uchwały. Z tego też powodu zarzut zmiany przeznaczenia działek nr nr 1613/25 i 1613/26 na obszar adaptacji i ograniczonych przekształceń mieszkalnictwa i usług, jako że ta zmiana mieści się w prawie gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania jej terenu, nie może zostać uwzględniony.
Nie można zgodzić się z zarzutami skarżących, że studium ignoruje fakt położenia działek nr nr 1613/9, 1613/10, 1613/11, 1614, 1615 w tzw. strefie uciążliwości, umieszczając je w obszarze adaptacji i ograniczonych przekształceń mieszkalnictwa (jednorodzinnego i zagrodowego) i usług i akceptując tym samym fakt, że na tereny te będą emitowane uciążliwości przez Zakład G.
Obowiązek zapobiegania negatywnemu oddziaływaniu na środowisko ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, ze zm.) nakłada na podmiot korzystający ze środowiska. Ustanawia też ogólną zasadę nie przekraczania standardów jakości środowiska w związku z eksploatacją instalacji (art. 144 ust. 1), a w przypadku wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, emisji hałasu oraz wytwarzania pół elektromagnetycznych - nie przekraczania standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny (art. 144 ust. 2).
Obszary ograniczonego użytkowania, zgodnie z art. 135 cyt. ustawy mogą być tworzone wyłącznie w stosunku do określonej w tym przepisie grupy obiektów, do których nie można zaliczyć Zakładu G., i tylko wtedy, jeśli pomimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem obiektu. Strefy ochronne funkcjonujące pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U z 1994 r., Nr 49, poz. 196, ze zm.) wynikały z decyzji administracyjnych wydawanych do 31.12.1997 r. Z mocy art. 26 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085) istniejące jeszcze strefy podlegają stopniowej likwidacji do końca 2005 r., a prowadzący instalację obowiązani są ograniczyć szkodliwe oddziaływanie na środowisko do terenu, do którego posiadają tytuł prawny. Po upływie tego terminu, w przypadku nie ograniczenia szkodliwego oddziaływania, wojewódzki inspektor ochrony środowiska, w drodze decyzji, wstrzyma działalność powodującą szkodliwe oddziaływanie na środowisko (art. 26 ust. 7).
Z akt sprawy nie wynika, by skarżący W. I. legitymował się decyzją ustanawiającą wokół terenu Zakładu G. strefę ochronną, a zatem zarzut nieuwzględnienia w studium stanu prawnego jest bezzasadny. Brak jest również podstaw do formułowania tezy, iż Rada Gminy zmierza do likwidacji zakładu po pierwsze dlatego, że art. 26 ust. 7 przywołanej ustawy wprowadzającej z dnia 27 lipca 2001 r. nie ma tu zastosowania, a ponadto trudno zakładać, choć w pewnym sensie czyni to sam skarżący, że normy ochrony środowiska będą naruszane. W tym aspekcie zarzut naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju nie wydaje się być uzasadniony, a podkreślenia raz jeszcze wymaga, że to na przedsiębiorcy (prowadzącym instalację) spoczywa obowiązek ograniczenia uciążliwości do terenu, do którego posiada tytuł prawny i zapobiegania negatywnemu oddziaływaniu na środowisko.
Sąd przeanalizował także zarzut związany ze zwołaniem sesji Rady Gminy D. i stwierdził, że sposób jej zwołania, w trybie pilnym, z 2-dniowym wyprzedzeniem, nie pozostaje w sprzeczności z art. 20 ustawy o samorządzie gminnym. Zarzutu istotnego uchybienia nie można też wysunąć wobec zawiadomienia o zwołaniu sesji, które zawiera informację, że przedmiotem obrad będzie podjęcie uchwały związanej z uchwałą z dnia 8 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D., a ta ostatnia znana była radnym.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zachodzą przesłanki uwzględnienia skargi. W takiej sytuacji, po myśli art. 147 § 1 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Taka okoliczność zaistniała w niniejszej sprawie. Przepis art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wyłącza stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie organowi nadzoru, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego. Art. 94 ust. 2 stanowi, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o jej niezgodności z prawem.
Zaskarżona uchwała podjęta została w dniu [...] stycznia 2004 r., a zatem upłynął już jeden rok, co skutkowało orzeczeniem o jej niezgodności z prawem..
W konsekwencji Sąd nie mógł uwzględnić wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności uchwały i w tym zakresie skargę oddalił.
Uchwała Rady Gminy D. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. w § 4 postanawia o utracie mocy uchwały tegoż organu Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., zatem logiczną konsekwencją orzeczenia Sądu o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały byłoby odzyskanie mocy prawnej przez uchwałę z dnia [...] grudnia 2003 r. Mając na względzie fakt, iż sama Rada Gminy D. uznała, iż uchwała z dnia [...] grudnia 2003 r. zawiera istotne uchybienia i wyeliminowała ją z obrotu prawnego, Sąd zaś nie mógł objąć kontrolą tego aktu, stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały nastąpiło za wyjątkiem jej § 4.
Uwzględniając skargę Sąd zastosował art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i określił, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej niezgodność z prawem, nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 tejże ustawy. Na zasądzone koszty składają się:
- wpis sądowy od skarg,
- koszty zastępstwa procesowego według norm przypisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 15 zł.