II SA/Rz 300/13

II SA/Rz 300/13 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2013-07-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-04-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Paweł Zaborniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2985/13 - Wyrok NSA z 2015-06-24
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 17 pkt 13, art. 19 ust. 1, 2, art. 28, art. 2 ust. 1 ust. 2 pkt 1, 6,7, art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Z. W. na uchwałę Rady Miasta i Gminy w Głogowie Małopolskim z dnia 25 października 2012 r. nr XXVIII/285/2012 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego -skargę oddala-
Uzasadnienie
II SA/Rz 300/13
U Z A S A D N I E N I E
Przedmiotem skargi złożonej przez Z. W. w niniejszej sprawie jest Uchwała Nr XLV/433/09 Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim z dnia 8 grudnia 2009 r. w sprawie uchwalenia II zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 7/98 terenu osiedla budownictwa mieszkaniowego "Niwa" w Głogowie Małopolskim, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 z późn. zmianami), zwanej dalej "ustawą"
Zaskarżoną uchwałą dokonano zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr 7/98 "Osiedla budownictwa mieszkaniowego "Niwa" w Głogowie Młp.", uchwalonego Uchwałą Nr Xlll/100/99 Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim z dnia 26 sierpnia 1999 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego Nr 20 poz. 1090 z dn. 15 września 1999 r.
W uchwale wskazano, że integralną częścią uchwały jest załącznik nr 1- rysunek zmiany planu, sporządzony na fragmencie rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr 7/98, który obowiązuje w zakresie określonej tam granicy obszaru objętego uchwałą i oznaczeń zmiany planu.
Stwierdzono zgodność zmiany planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Głogów Młp., uchwalonego uchwałą Nr XLIV/407/2002 Rady Miejskiej w Głogowie Młp. z dnia 29 maja 2002 r. oraz późniejszymi zmianami.
Pismem z dnia 17 grudnia 2012r. , skarżąca wezwała organ wskazany powyżej do usunięcia naruszenia prawa do jakiego doszło przez wydanie zaskarżonej uchwały. Odpowiedź organu z dnia 31 stycznia 2013r. została doręczona skarżącej w dniu 4 lutego 2013r.
Z. W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na wskazaną wyżej uchwałę Rady Miasta i Gminy w Głogowie Młp nr XXVIII/285/2012 z dnia 25 października 2012r. zarzucając jej:
naruszenie art. 1 ust 1 i ust. 2 pkt 1, 6 i 7 ustawy w związku art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19 poz 115 ze zm.) poprzez przyjęcie, że projektowana droga lokalna o symbolu 1 KD przechodząca przez należąca do skarżącej działkę o nr ewidencyjnym 2606/9 ma służyć miejscowym potrzebom oraz uwzględniać wszelkie uwarunkowania i wymagania formalne, społeczne, oraz kompozycyjno- estetyczne podczas, gdy projektowana droga przechodzi przez środek działki przez teren, który mógłby służyć jako budowlany przy jednoczesnym przeznaczeniu pod zabudowę terenu "starego potoku" opisanego w opracowaniu ekofizjograficznym jako dolina nieckowata nie zalecana pod zabudowę mieszkaniową,
naruszenie art. 140 kc w zw. z art.1 ust 1 pkt 2 ustawy oraz art. 21 ust 1 i art. 64 ust 1 Konstytucji RP poprzez zaprojektowanie drogi oraz rowu melioracyjnego o nieustalonym przez plan przebiegu pomimo, iż brak jest racjonalnego uzasadnienia dla ich zaprojektowania w tym miejscu, gdyż zarówno jej działka jak i działki sąsiednie w kierunku wschodnim mają dostęp do drogi publicznej, tj. do ulicy Ogrodowej,
naruszenie art. 6 ust 1 ustawy poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające na uznaniu nadrzędności interesu publicznego nad interesem indywidualnym i przejawiające się w autorytarnym narzuceniu przebiegu drogi 1KD bez wskazania alternatywnych rozwiązań,
naruszenie art. 17 pkt 4, pkt 11 - 12 oraz art. 20 ust. 1, art. 19 ustawy poprzez niewykonanie wszystkich czynności zgodnie z zasadami określonymi w art.17 ustawy, a co za tym idzie naruszenie procedury planistycznej,
naruszenie art. 17 pkt 4, pkt 9 - 12 ustawy w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3, ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, póz 150 z póź. zm.) poprzez niezastosowanie opinii dotyczących oddziaływania na środowisko zawartych w "Opracowaniu ekofizjograficznym podstawowym" sporządzonym prze [...] w R. w sierpniu 2009r. dla potrzeb zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Osiedla Budownictwa Mieszkaniowego "Niwa" w Głogowie Młp., a co za tym idzie naruszenie procedury planistycznej,
naruszenie art. 17 pkt 12 i 13 ustawy poprzez nierozpatrzenie wszystkich uwag do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego złożonych przeze mnie.
Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Zarzuty podniesione w skardze uznał organ za chybione, wskazując że ich przedmiotem są rozstrzygnięcia przyjęte w uchwalonym planie, które w rzeczywistości są tylko subiektywnie niekorzystne, choć nie stanowią obiektywnie rażącego naruszenia prawa.
Odnosząc się do tych zarzutów organ wskazał, że w istocie lokalizacja drogi w projekcie planu został ustalona w sposób optymalny pozwalający na uwzględnienie potrzeb właścicieli wszystkich działek położonych na terenie objętym planem.
Gwarantowana w Konstytucji nienaruszalność prawa własności może być ograniczona jedynie w drodze ustawy i oczywistym jest ustawowe określenie granic korzystania z prawa własności w przypadku ładu przestrzennego odbywa się poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które są aktami prawa miejscowego ustanawiającymi normy obowiązujące na określonym obszarze, co czyni nieuzasadnionym zarzut przekroczenia konstytucyjnych i kodeksowych gwarancji nienaruszalności prawa własności
W zakresie procedury wnoszenia i rozpatrywania uwag do projektu planu, organ wskazał, że procedura konsultacyjna został zrealizowana przed przyjęciem przez Radę Miejską w Głogowie Małopolskim uchwały Nr XXIV/242/2012 w sprawie uchwalenia II zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr 7/98 terenu osiedla budownictwa mieszkaniowego "Niwa" w Głogowie Małopolskim oraz uchwały Nr XXIV/243/2012 w sprawie uchwalenia I etapu III zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 7/98 terenu osidla budownictwa mieszkaniowego "Niwa" w Głogowie Małopolskim i brak jest podstaw do jej powtarzania.
Organ wskazał także, że niezgodność planu z Opracowaniem ekofizjograficznym nie uzasadnia zarzutu o naruszeniu przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dotyczącym wymagań ochrony środowiska. Wskazał, że w zmianie planu uwzględniono wytyczne opracowania poprzez zaprojektowaniu przebiegu nowego kolektora deszczowego, a nie rowu otwartego .
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje;
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.
Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270).
Z istoty kontroli wynika, iż zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania rozstrzygnięcia objętego kontrolą. Sąd rozstrzyga również w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 cyt. ustawy.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).
Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma wykładnia przepisu art. 17 pkt 13 oraz art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Na tym też koncentrują się przede wszystkim zarzuty strony skarżącej.
Zgodnie z treścią art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego oraz właściwości organów w tym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 905/10 wskazał, iż z dyspozycji przepisu art. 17 pkt 13 cyt. ustawy wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, kolejno wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będąc zobowiązany do ponowienia uzgodnień jedynie w niezbędnym zakresie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia gramatyczna choć ważna, to nie jest jedyną prowadzącą do poszukiwania istoty regulacji zawartej w konkretnej normie prawnej. Często aby prawidłowo wyłożyć określoną normę trzeba sięgnąć do innych metod wykładni; a to systemowej i funkcjonalnej. Określony przepis prawa i jego znaczenie winno być odczytywane łącznie z innymi przepisami i celami jakie ustawodawca chce osiągnąć poprzez ustanowioną regulację prawną. Jeżeli tak, to rzeczywiste znaczenie winno być odczytywane łącznie z innymi przepisami i celami jakie ustawodawca chce osiągnąć poprzez ustanowioną regulację prawną. Jeżeli tak, to rzeczywiste znaczenie przepisu prawa może być inne niż wynikałoby to z jego literalnego brzmienia. Tak też jest w niniejszym przypadku. Interpretując przepis art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Uwagi skarżącej są to uwagi o charakterze indywidualnym zgłoszone w odniesieniu do poszczególnych jej działek i jako takie mogą być uwzględniane w trybie art. 17 pkt 13 ustawy bez obowiązku ponawiania procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, Burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan. Tożsamy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt II OSK 367/08.
Przepis art. 19 ust. 13 ustawy przewiduje, że w sytuacji dokonania zmian w projekcie planu zachodzi obowiązek ponowienia czynności z art. 17 w niezbędnym do dokonania tych zmian zakresie. Dlatego też art. 19 ust. 1 i 2 ściśle związany jest z art. 17 i ma na celu przyzwolenie na powtórzenie procedury planistycznej w zakresie niezbędnym do dokonania zmian (Komentarz, Z. Niewiadomski do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, str. 184).
Podstawą do opracowania II Zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr 7/98 osiedla budownictwa mieszkaniowego "NIWA" w Głogowie Małopolskim była uchwała Nr XXXVII/351/2009 Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia Zmiany w/w planu miejscowego uchwalonego uchwałą Nr XIII/100/99 Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim z dnia 26 sierpnia 1999 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z dnia 15 września 1989 r., Nr 20, poz. 1090.
Zmiana planu dotyczy terenu oznaczonego w dotychczasowym planie Nr 7/98 symbolem "RS – upraw rolnych i sadowniczych" obejmującego po stronie zachodniej obszar do obecnej granicy z ul. Rzeszowską oraz fragment terenu "Zpr – zieleni parkowej z ciągiem pieszym i ścieżką rowerową". Po wyczerpaniu terenu w związku z zagospodarowaniem większości terenów funkcjonalnych wyznaczonych w planie 7/98, dotychczasowy teren Rs pomiędzy zabudową wzdłuż ul. Ogrodowej i Osiedlem Niwa, stał się terenem atrakcyjnym dla budownictwa.
W wyniku rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podkarpackiego z dnia 2 sierpnia 2012 r. stwierdzono nieważność uchwały Nr XXIV/242 Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 28 czerwca 2012 r. z powodu niezgodności uchwały z ustaleniami Zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Po wprowadzeniu korekt, w celu doprowadzenia do zgodności projektu Zmiany planu z ustaleniami studium ponowiono etap procedury planistycznej, a to projekt II Zmiany planu został po raz czwarty wyłożony do publicznego wglądu w dniach od dnia 31 sierpnia 2012 r. do dnia 21 września 2012 r. z dyskusją publiczną 20 września 2012 r.
Do wyłożonego projektu planu wniesiona została jedna uwaga, którą złożyła skarżąca, domagając się podania wysokości podatków za wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu, domagając się odszkodowania za ewentualny wykup terenu pod drogę, negowała też przyjęty układ komunikacyjny.
Zarzuty skargi w pkt 1 i 2 sprowadzają się do kwestionowania przyjętego w planie przebiegu projektowanej drogi.
Rozstrzygnięcia przyjęte w planie są zdaniem skarżącej dla niej niekorzystne. Organ realizując procedurę planistyczną informował skarżącą, że realizacja drogi została ustalona w sposób optymalny, pozwalający na uwzględnienie potrzeb wszystkich właścicieli działek na terenie objętym planem.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 6, 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ustawy z dnia 21.III.1985 r. o drogach publicznych, gdyż przepisy te wskazują ogólne zasady, wymagania i kryteria uwzględniane w planowaniu przestrzennym, które nie zostały naruszone.
Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP, jak również zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Cytowane przepisy Konstytucji zawierają gwarancje nienaruszalności prawa własności przy jednoczesnym wskazaniu, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy.
Natomiast art. 140 K.c. wskazuje, że właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Źródłem ograniczeń, którym podlegać może wykonywanie prawa własności przez skarżącą jest zarówno ustawa oraz zasady współżycia społecznego, które tutaj uzasadniają uwzględnienie nie tylko interesu skarżącej ale również interesu publicznego i potrzeb właścicieli innych nieruchomości. Ustawowe określenie granic korzystania z prawa własności w przypadku ładu przestrzennego odbywa się poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które są aktami prawa miejscowego. To właśnie art. 6 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że sposób wykonywania własności nieruchomości kształtują wraz z innymi przepisami również ustalenia miejscowego planu.
Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które dotyczą procedury planistycznej. Pomimo, że Wojewoda Podkarpacki rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwał nr XXIV/242/2012 oraz nr XXIV/243/2012 z powodu niezgodności ze Studium to przepis art. 19 cyt. ustawy pozwala aby "czynności, o których mowa w art. 17 ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian".
Takie stanowisko ma na celu nie przedłużanie zbędne całej procedury uchwalania planu.
Podnoszona przez skarżącą niezgodność z opracowaniem ekofizjograficznym nie uzasadnia zarzutu naruszenia przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska.
W Zmianie planu uwzględniono wytyczne z opracowania ekofizjograficznego poprzez zaprojektowanie przebiegu nowego Kolektora deszczowego a nie rowu otwartego.
Ustalenia planu określają sposób zagospodarowania terenu, w tym maksymalną i minimalną powierzchnię zabudowy kubaturowej i minimalną powierzchnię zieleni biologicznie czynnej. Trudno zatem uznać, że założenia planu naruszają art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Z tych względów na zasadzie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) Sąd skargę oddalił.