II SA/Rz 28/20

II SA/Rz 28/20 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2020-06-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-01-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Marcin Kamiński /przewodniczący/
Paweł Zaborniak /sprawozdawca/
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2534/20 - Wyrok NSA z 2023-06-28
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 506
art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Powiatu Rzeszowskiego na uchwałę Rady Miasta Rzeszowa z dnia 22 października 2019 r. nr XX/395/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - skargę oddala -
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Powiatu Rzeszowskiego – działającego przez Zarząd Powiatu Rzeszowskiego (dalej w skrócie: "Strona skarżąca") jest uchwała Rady Miasta Rzeszowa z dnia 22 października 2019 r. nr XX/395/2019 w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr 190/2/2010 w rejonie "Miłocin-Park" w Rzeszowie w części B/1 w części dotyczącej działek o nr 357/18, 357/22, 357/23, 357/24, 357/25 oraz 357/27, stanowiących własność Powiatu Rzeszowskiego położonych w obr. 226, na których usytuowane są m. in. zabudowania: stajnie, obory, garaże oraz silos betonowy, a nadto zabudowania związane z prowadzeniem działalności rehabilitacyjno-edukacyjnej.
Strona skarżąca kwestionowanej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 14 ust. 1, art. 15 w zw. z art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018 r. poz. 1945 – zwana dalej u.p.z.p.), polegające na uchwaleniu przez Radę Miasta Rzeszowa Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr 190/2/2010 w rejonie "Miłocin - Park" w Rzeszowie - w części B/1 w sposób naruszający ustalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Głogów Małopolski uchwalonego uchwałą Nr XLIV/407/2002 Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim z dnia 29 maja 2002 r. ze zmianami (I - VI), poprzez określenie działek o nr 357/18, 357/22, 357/23, 357/24, 357/25 oraz 357/27 jako terenów publicznego dostępnego samorządowego parku, podczas gdy w Studium przedmiotowe działki stanowią teren zabudowy usługowej i edukacyjnej, a więc o innym przeznaczeniu współgrającym z działalnością pożytku publicznego prowadzoną na tych działkach;
2. art. 28 ustawy poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, polegające na niezgodności ustaleń zawartych w tym Planie z ustaleniami przyjętymi we wskazanym powyżej Studium w części dotyczącej działek o nr 357/18, 357/22, 357/23, 357/24, 357/25 oraz 357/27.
Z uwagi na wskazane naruszenia Strona skarżąca zawnioskowała o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do wymienionych działek oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W rozwinięciu zarzutów podkreśliła, że ustalenia zawarte w uchwale naruszają ustalenia kierunków Studium uchwalonego uchwałą RM w Głogowie Młp. z 29 maja 2002 r. Wskazała, że teren oznaczony na załączniku graficznym Planu symbolem ZP.1 określono jako tereny publiczne dostępnego samorządowego parku (§ 3.1. pkt 2 uchwały). Natomiast w Studium teren ten stanowi teren zabudowy usługowej, tj. o innym przeznaczeniu, współgrającym z działalnością pożytku publicznego prowadzoną na wymienionych działkach. W ocenie Strony skarżącej uchybienia te, dotyczące braku zgodności Planu ze Studium, stanowią naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 w zw. z art. 20 ustawy. Zapisy planu miejscowego nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub tego zagospodarowania, a jakakolwiek planowana inwestycja wykraczająca poza merytoryczne granice studium musi zostać poprzedzona nowelizacją uchwały w sprawie studium. Przyjęcie ustaleń niezgodnych z treścią studium narusza zasady sporządzania miejscowego planu i powoduje jego nieważność (art. 28 ustawy).
Zaznaczono, że ustalenia Planu w zakresie działek nr 357/18, 357/22, 357/23, 357/24, 357/25 oraz 357/27 są niezgodne z ustaleniami zawartymi w Studium. Zgodnie z Planem działki te zostały przeznaczone pod tereny publiczne dostępnego samorządowego parku. Dodatkowo, działka nr 357/27 w części została przeznaczona pod tereny publiczne dostępnego samorządowego placu oznaczonego symbolem KS/KX.1. Tereny te wraz z działką nr 357/20 objęto ochroną konserwatorską. Takie przeznaczenie wymienionych działek całkowicie unicestwi sposób dotychczasowego ich użytkowania. Wyjaśniono też, że obszar ten wchodził w skład gospodarstwa rolnego, które funkcjonowało do 2003 r. Początkowo przy Zespole Szkół Rolniczych w Miłocinie, a później przy Zespole Szkół Agroprzedsiębiorczości. Kolejno, obszar ten był dzierżawiony na potrzeby Klubu Jeździeckiego "RUMAK". Od 2010 r. przedmiotowy obszar znajduje się w trwałym zarządzie Zespołu Szkół Techniczno - Weterynaryjnych w Trzcianie, który dotychczas rozwijał swoją działalność w zakresie hodowli koni oraz nauki jeździectwa i hipoterapii. Przeznaczenie ww. działek pod teren publicznego samorządowego parku, stoi nie tylko w sprzeczności w ustaleniami zawartymi w Studium, ale uniemożliwi Stronie skarżącej dalsze rozwijanie działalności edukacyjnej, cieszącej się zainteresowaniem okolicznej (i nie tylko) społeczności. Nadto przeznaczenie terenu określone w Planie wygeneruje spore koszty związane z remontem, przebudową istniejących obiektów oraz budową nowych, tj. padoku a także spowoduje ograniczenia dostępności części tegoż terenu, z uwagi na względy bezpieczeństwa.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Rzeszowa – reprezentowana przez Prezydenta Miasta Rzeszowa wniosła o jej oddalenie, a nadto na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. zawnioskowała o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego
z przywołanych dokumentów.
Organ podkreślił, że wbrew stanowisku Strony skarżącej, stanowiące jej własność nieruchomości znajdują się w obszarze, dla którego w Studium ustalono kierunek: "usługi publiczne" nie zaś "teren zabudowy usługowej" (dowód: zaświadczenie Prezydenta Miasta Rzeszowa z 30 października 2019 r. i 20 listopada 2019 r. oraz rysunek Studium). Zdaniem organu skarga opiera się na błędnej tezie, że publicznie dostępny samorządowy park i publicznie dostępny samorządowy plac nie są usługami publicznymi. Wyjaśniając istotę usług publicznych organ wskazał, że publicznie dostępny samorządowy park zapewniający możliwość wypoczynku i rekreacji lokalnej społeczności spełnia wszystkie kryteria, charakteryzujące usługę publiczną, w szczególności: służy interesowi publicznemu, jest realizowany przez jednostkę samorządu terytorialnego, konsumpcja usługi (tzn. korzystanie z parku) jest darmowa, konsumpcja usługi (tzn. korzystanie z parku) ma charakter nierywalizacyjny, nikt nie jest wykluczony z konsumpcji usługi (tzn. z korzystania z parku). Te kryteria spełnia również, przewidziany w MPZP nr 190/2/2010 w rejonie "Miłocin - Park" w Rzeszowie - w części B/1 publicznie dostępny samorządowy plac (komunikacja, parkingi, zieleń urządzona).
Organ stwierdził zatem, że uchwalony MPZP nr 190/2/2010 w rejonie "Miłocin-Park" w Rzeszowie - w części B/1, jest zgodny z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Rzeszowa, w części uchwalonej uchwałą Nr XLIV/407/2002 Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim z dnia 29 maja 2002 r. w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Głogów Małopolski, wraz z późn. zm., które przewiduje na przedmiotowym obszarze "usługi publiczne".
Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego, to kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu (doprecyzowaniu) w planie miejscowym. W sprawie RM Rzeszowa uchwalając w planie publicznie dostępne samorządowe: park i plac, doprecyzowała przyjęte zapisy obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przewidziane na tym terenie funkcje mieszczą się w pojęciu usług publicznych realizowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego.
Organ wskazał, że przy uchwalaniu Planu RM Rzeszowa kierowała się nie tylko zapisami obowiązującego Studium, ale także brała pod uwagę interes prywatny i publiczny. Planowany na nieruchomościach objętych skargą park oraz plac służyć ma lokalnej społeczności jako miejsce odpoczynku, uatrakcyjni miejsce i poprawi jakość przestrzeni. RM Rzeszowa miała pełne uprawnienie do uchwalenia, na nieruchomościach objętych skargą aktu prawa miejscowego przewidującego ich przeznaczenie pod teren publicznego dostępnego samorządowego parku ZP.1 (działki nr ewid.: 357/18, 357/22, 357/23, 357/24, 357/25, 357/27) oraz publicznie dostępnego samorządowego placu KS/KX.1 (fragment działki nr ewid. 357/27), a które mieszczą się w kategorii usług publicznych.
Końcowo zaznaczono, że Wojewoda w ramach uprawnień nadzorczych dokonując oceny zgodności przedstawionej mu uchwały z przepisami prawa nie znalazł żadnych uchybień. Nadto zauważono, że w toku procedury planistycznej Powiat nie zgłosił żadnych wniosków i uwag do projektu planu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:
Skarga jako zupełnie niezasadna, została przez Sąd oddalona w całości.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 365). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Opisana na wstępie skarga została wniesiona do Sądu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminny (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm; zwana dalej u.s.g.). Aktualnie powołany przepis stanowi : Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przesłanych do WSA akt administracyjnych sprawy wynika, że przedmiotowa uchwała obejmuje swymi postanowieniami tereny działek stanowiących własność Powiatu Rzeszowskiego. Z planowanym w uchwale przeznaczeniem wyraźnie nie zgadza się skarżący Powiat Rzeszowski, twierdząc że dokonana zmiana zakłóca istniejący na działkach stan ich zagospodarowania. Dlatego nie może budzić wątpliwości, że zaskarżona do WSA uchwała narusza interes prawny skarżącego Powiatu, co oczywiście nie jest równoznaczne z uwzględnieniem złożonej do Sądu skargi. Wykazanie przez stronę naruszenia jego własnego interesu prawnego, otworzyło Sądowi dopiero możliwość merytorycznej kontroli przedmiotu skargi. Uwzględnienie skargi wniesionej na akty prawa miejscowego nie nastąpi jeżeli kwestionowany akt nie narusza w sposób istotny obowiązujących regulacji prawnych. Innymi słowy, samo naruszenie interesu prawnego osób wnoszących skargę jest niewystarczające do stwierdzenia nieważności kwestionowanych przepisów. Naruszenie interesu prawnego jest w świetle art. 101 u.s.g. warunkiem dopuszczalności skargi na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego.
Orzeczenie stwierdzające nieważność uchwały w całości lub w części może zapaść tylko wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norm prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma więc, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Wówczas, mimo naruszenia prawem chronionego interesu skarżącego, w szczególności interesu wynikającego z uprawnień właścicielskich, skarga nie może być uwzględniona (tak słusznie WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 736/18, LEX).
Wymaga też podkreślenia, iż dodatkowe ograniczenia sądowej kontroli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikają z treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W świetle tej regulacji jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie będą powodować nieważność uchwały rady w całości lub w części. Inne postacie naruszeń prawa nie mogą więc skutkować stwierdzeniem nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub w części.
Skarżąca strona podnosi naruszenie przepisów u.p.z.p. polegające na uchwaleniu przez Radę Miasta Rzeszowa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób naruszający ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Głogów Małopolski. W uchwale stanowiącej zaskarżony do Sądu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określono, że działki należące do Powiatu Rzeszowskiego o numerach 357/18, 357/22, 357/23, 357/24, 357/25 oraz 357/27 stanowią tereny publicznie dostępnego samorządowego parku oraz samorządowego placu (działka nr 357/27), w sytuacji gdy postanowienia studium w odniesieniu do wymienionych działek ukierunkowują przeznaczenie tych nieruchomości jako teren zabudowy usługowej jak i edukacyjnej, czyli zdaniem Powiatu o innym przeznaczeniu współgrającym z działalnością pożytku publicznego, jaka jest tam obecnie prowadzona. Skarga podkreśla sprzeczność zaskarżonej uchwały z postanowieniami studium, która prowadzi do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, a więc do naruszenia art. 28 u.p.z.p.
Istota sporu w niniejszej sprawie polega więc na konieczności rozstrzygnięcia o zgodności postanowień uchwalonego planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego wynikającymi z treści studium w zakresie działek należący do Powiatu Rzeszowskiego.
Wspomnieć na wstępie należy, iż w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzenia studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu i sporządzania, a także naruszenie właściwości organu w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Niewątpliwie istotną zasadą opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zapewnienie przez organ stanowiący gminy zgodności treści planu miejscowego z ustaleniami studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy. Zasada ta wynika wprost z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje radę gminy, przed podjęciem uchwały w przedmiocie planu miejscowego do stwierdzenia, że plan ten nie narusza ustaleń studium. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, iż plan miejscowy nie może wprowadzić zmiany w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Jednocześnie zauważa się, że studium z założenia ma być aktem elastycznym, który zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Wobec tego przeznaczenie danego terenu w planie miejscowym nie może być inne niż studium i niedopuszczalne jest naruszanie jego postanowień. W konsekwencji takiej wykładni przepisów u.p.z.p. przy rozpoznawaniu skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego konieczne jest rozważenie, że czy w danej sprawie mamy do czynienia z innym przeznaczeniem terenu w rozumieniu podobne, pokrewne, zbliżone do ustalonego w studium, co w określonych przypadkach mogłoby uzasadniać przyjęcie tezy o nieistotnym naruszeniu prawa, czy też z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym całkowicie odmiennym od przyjętego w studium (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2020 r., o sygn. II 3328/17, LEX).
Na podstawie przesłanych do Sądu dowodów w postaci Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego o nr 190/2/2010 w rejonie Miłocin Park w Rzeszowie oraz Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Głogów Małopolski z dnia 29 maja 2002 r. wraz ze zmianami do tego studia studium, Sąd bez wątpliwości ustalił, że działki skarżącej strony o jakich mowa w skardze zostały ukierunkowane w wyżej wymienionym studium jako tereny oznaczone kolorem fioletowym z przypisaną im jako funkcją przeznaczenia – usługami publicznymi. Zgodzić się należy ze skarżącą stroną, iż uchwalony przez Radę Miasta Rzeszowa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje z kolei dla w/w działek przeznaczenie o nazwie: teren publicznie dostępnego samorządowego parku (ZP) oraz teren publicznie dostępnego samorządowego placu (KS/KX.1).
Pytanie, jakie się rodzi na tle zaistniałego sporu jest takie czy teren publicznie dostępnego samorządowego parku oraz placu wpisuje się w pojęciu usług publicznych. Zdaniem Sądu pomiędzy pojęciem usług publicznych, jakie występuje w treści studium a publicznie dostępnymi terenami parku i placu samorządowego nie występuje sprzeczność prowadząca do istotnego naruszenia zasad i trybu opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do tego wniosku prowadzą następujące argumenty.
Zgodzić się należy, że kategoria usług publicznych służy oznaczeniu takich usług, które służą osiąganiu celów wyższych niż cele indywidualne, stanowiąc o poziomie życia wspólnoty obywateli jako ogółu mieszkańców terenu danej jednostki samorządowej. W konsekwencji podstawowym kryterium czy określone przeznaczenie terenu ma służyć usłudze publicznej jest rozważenie czy teren ten służy interesowi publicznemu w szczególności określonym postaciom tego interesu jak np. interes lokalny i regionalny. Z całą pewnością pojęcie usług publicznych wpisuje się w szeroką kategorię społeczną dóbr publicznych o charakterze niematerialnym w stosunku, do których niemożliwe jest wykluczenie kogokolwiek od możliwości korzystania z nich. Innymi słowy, usługi publiczne mają charakter niewykluczalny. Dobra publiczne to bowiem korzyści, które posiadają istotną wartość dla nieokreślonej grupy osób korzystających, a tworzących wspólnotę publiczną, np.: gminę, powiat, województwo. Organ świadczący usługi publiczne nie ma możliwości pozbawić bez uzasadnionej prawem przyczyny dostępu do nich osobę zainteresowaną. Obok usług publicznych pojęcie dóbr publicznych wypełniają dobra rzeczowe czyli dobra materialne powszechnie dostępne takie jak np.: drogi publiczne, lasy państwowe czy wody publiczne. Jednym z podmiotów ustawowo obciążonych obowiązkiem świadczenia usług publicznych są jednostki samorządu terytorialnego do których należy skarżący Powiat Rzeszowski.
Przypomnieć należy, iż w treści zaskarżonego do Sądu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zdecydowano, iż tereny określane w studium jako tereny usług publicznych, przeznacza się pod publicznie dostępny samorządowy park oraz publicznie dostępny samorządowy plac. Oznacza to, że obszar nieruchomości powiatowych ma służyć przede wszystkim wspólnocie samorządowej (np. mieszkańcom okolicznych terenów) jako dobro publiczne o charakterze niewykluczalnym. Samorządowe parki czy place mają bowiem służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkańców terenów lokalnych, jako takie urządzenia publiczne, które umożliwiają podejmowanie aktywności wypoczynkowej, a także z zakresu sportu i rekreacji.
Nie ulega, więc wątpliwości że przeznaczenie tego terenu pod powszechnie dostępny park samorządowy, czyli wspólnotowy, w pełni współgra z treścią pojęcia usług publicznych jakim posługują się zapisy w/w studium. Wobec tego nie zachodzi pomiędzy wskazanymi aktami planistycznymi jakakolwiek sprzeczność, która uzasadniałaby uwzględnienie wniesionej do WSA skargi. Ponieważ funkcje publicznie dostępnego parku i placu samorządowego wypełniając swą treścią pojęcie usług publicznych, to nie może być mowy o jakiejkolwiek postaci naruszenia przez Radę Miasta Rzeszowa art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Przedstawione motywy stanowiły o konieczności oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.