II SA/Rz 253/19

II SA/Rz 253/19 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2019-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Marcin Kamiński /sprawozdawca/
Paweł Zaborniak
Piotr Godlewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2365/19 - Wyrok NSA z 2022-10-13
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [....] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zgłoszonych zarzutów -skargę oddala-
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi B. S. (dalej w skrócie: "skarżący") jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "organ zażaleniowy") z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.
Kwestionowane postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i jednocześnie nakazał skarżącemu rozbiórkę samowolnie realizowanego budynku letniskowego o wym. 4,50m x 5,00 m usytuowanego na działce ew. nr 33 położonej w miejscowości T., będącej własnością Skarbu Państwa, a w zarządzie trwałym Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...]. Wyrokiem z dnia 22 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1528/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę skarżącego od powyższej decyzji. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2652/15 – oddalił skargę kasacyjną. Następnie postanowieniem z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 20/18 Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę skarżącego o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2652/15.W dniu 5 marca 2018 r. organ I instancji wystosował do skarżącego upomnienie i jednocześnie wezwał go do wykonania obowiązku rozbiórki ww. budynku letniskowego w terminie 14 dni od daty doręczenia upomnienia. W piśmie z dnia 23 marca 2018 r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie postępowaniem ze skargi na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o utrzymaniu w mocy postanowienia tego organu w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej, oraz toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2652/15, z uwagi na pojawienie się w domku letniskowym chronionego prawem gatunku węża eskulapa, dla którego domek stanowi siedlisko. Zdaniem skarżącego, wykonanie decyzji rozbiórkowej naraziłoby go na odpowiedzialność karną. Następnie w piśmie z dnia 9 kwietnia 2018 r. skarżący powołując się na treść uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 20/18 podniósł, że kwestie dotyczące ochrony przyrody powinny być uwzględnione na etapie faktycznego wykonywania rozbiórki. W piśmie z dnia 11 kwietnia 2018 r. organ I instancji poinformował skarżącego, że toczące się postępowania sądowoadministracyjne nie wstrzymują postępowania egzekucyjnego, wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest bezprzedmiotowy, natomiast wniosek o przeprowadzenie oględzin nie zasługuje w aktualnym stanie faktyczno – prawnym na uwzględnienie. Ponadto organ poinformował skarżącego, że decyzja o nakazie rozbiórki jest ostateczna, natomiast osoba zobowiązana do wykonania nakazu rozbiórki powinna ten obowiązek wykonać w sposób nie naruszający innych przepisów. W dniu [...] maja 2018 r. organ I instancji wystawił tytuł wykonawczy nr [...] obejmujący obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] września 2014 r. nr [...].
Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], organ I instancji nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 18.625,50 zł w związku z niewykonaniem obowiązku określonego w tytule wykonawczym, oraz wezwał skarżącego do wykonania tego obowiązku w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia.
Skarżący w dniu 24 maja 2018 r. wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] organ I instancji umorzył postępowanie egzekucyjne, z uwagi na niezamieszczenie w tytule wykonawczym numeru PESEL skarżącego. W dniu [...] października 2018 r. organ I instancji wystawił tytuł wykonawczy nr [...] obejmujący obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] września 2014 r. nr [...], a następnie postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. nr [...] nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 19.323,00 zł w związku z niewykonaniem obowiązku określonego w tytule wykonawczym, oraz wezwał skarżącego do wykonania tego obowiązku w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia.
W dniu 2 listopada 2018 r. skarżący wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej:
1) na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) w zw. z art. 7 u.p.e.a., art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) oraz art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) w zw. z art. 18 u.p.e.a. – zarzut nieistnienia obowiązku, z uwagi na nakazanie zobowiązanemu wykonania czynności stanowiących czyn zabroniony (rażące naruszenie zasady legalności), bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, co dodatkowo stoi w sprzeczności z instrukcjami Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonymi w uzasadnieniu prawomocnego postanowienia z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 20/18; lub alternatywnie: 2) na podstawie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 7 u.p.e.a., art. 170 p.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. – zarzut braku wymagalności obowiązku, z uwagi na nakazanie zobowiązanemu wykonania czynności stanowiących czyn zabroniony (rażące naruszenie zasady legalności), bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, co dodatkowo stoi w sprzeczności z instrukcjami Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonymi w uzasadnieniu prawomocnego postanowienia z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 20/18; a ponadto: 3) na podstawie art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. – zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, z uwagi na niewykonalność decyzji z przyczyn prawnych - sprzeczności decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym, gdyż jej wykonanie spowoduje popełnienie czynu zabronionego stypizowanego w art. 131 pkt 14) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (u.o.p.) w zw. z § 6 ust. 1 pkt 7), 8), 9) lub 12) Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (rozporządzenie z dnia 16 grudnia 2016 r.); 4) na podstawie art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. w zw. z art. 7 u.p.e.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. – zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, z uwagi na okoliczność, że wykonanie decyzji spowoduje popełnienie czynu zabronionego stypizowanego w art. 131 punkt 14) u.o.p. w zw. z § 6 ust. 1 pkt 7), 8), 9) lub 12) rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2016 r.; 5) na podstawie art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. – zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w sytuacji, gdy niewykonanie decyzji wynika nie ze złej woli, czy chęci przedłużenia postępowania przez skarżącego, lecz z faktu, że nie zamierza on w wykonaniu decyzji popełniać czynu zabronionego, do czego organ administracji państwowej usiłuje go przymusić; 6) na podstawie art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a. – zarzut prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 7) na podstawie art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. – zarzut niespełnienia przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] organ I instancji na podstawie art. 34 § 1 w zw. art. 33 pkt 1, 2, 5, 6, 8, 9,10 u.p.e.a. odmówił uwzględnienia zgłoszonych zarzutów.
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji stwierdził, że decyzja nakazująca rozbiórkę budynku jest decyzją ostateczną i jako taka podlega wykonaniu. Stąd też brak jest podstaw do uznania, że obowiązek nie istnieje lub nie jest wymagalny. W ocenie organu, chybiony jest również zarzut niewykonalności obowiązku z uwagi na niewykonalność decyzji. Skoro bowiem decyzja o nakazie rozbiórki nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym, nie można mówić o niewykonalności obowiązku. Niewykonalność obowiązku może mieć miejsce wówczas, gdy jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Za takie nie mogą być uznane argumenty dotyczące zagnieżdżenia się w budynku węża Eskulapa, jako gatunku chronionego. Organ wskazał na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 20/18, iż ustawa o ochronie przyrody dopuszcza chwytanie na terenach zabudowanych przez podmioty upoważnione przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska zabłąkanych zwierząt i przemieszczania ich do miejsc regularnego przebywania. Tym samym także zarzut niedopuszczalności egzekucji organ uznał za bezzasadny. Następnie organ I instancji wskazał, że środkiem egzekucyjnym zmierzającym do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym jest grzywna w celu przymuszenia. Wysokość tej grzywny w przypadku nakazu rozbiórki budynku nie jest ustalana uznaniowo przez wierzyciela, który w tym przypadku jest również organem egzekucyjnym, a sposób obliczania tej grzywny narzuca przepis art. 121 § 5 u.p.e.a. Tym samym zarzut o zastosowaniu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego jest w ocenie organu bezzasadny. Organ I instancji stwierdził, że chybiony jest również zarzut prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny. Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a., uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających decyzji administracyjnych, jest właściwy do orzekania organ I instancji. Tak więc powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest uprawniony do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych wydanych przez ten organ. Zdaniem organu I instancji, ponownie sporządzony tytuł wykonawczy zawiera wszystkie wymogi określone w art. 27 u.p.e.a. W szczególności:
1) przywołana w tytule wykonawczym ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane stanowiła podstawę wydania decyzji rozbiórkowej, co zostało omówione w tej decyzji;
2) tytuł wykonawczy zawiera klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji;
3) w tytule wykonawczym określono treść obowiązku tj. rozbiórkę budynku letniskowego, tym samym zarzut braku wykonania treści obowiązku jest nietrafny;
4) tytuł wykonawczy w pouczeniu zawiera wskazanie środków egzekucyjnych możliwych do zastosowania przez organ egzekucyjny. Tytuł wykonawczy jest tytułem stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, gdyż rozbiórka budynku jest obowiązkiem o charakterze niepieniężnym. Na chwilę obecną nie jest prowadzona egzekucja należności pieniężnych.
Organ I instancji nadmienił, że nie jest organem uprawnionym do prowadzenia egzekucji należności pieniężnej. Organem takim jest naczelnik właściwego urzędu skarbowego do którego tut. organ wystąpi o ściągnięcie nałożonej grzywny, jeżeli nie zostanie ona uprzednio uiszczona przez skarżącego.
Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, powtarzając argumentację zawartą w piśmie z dnia 2 listopada 2018 r.
Zaskarżonym postanowieniem, organ zażaleniowy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu postanowienia organ zażaleniowy wyjaśnił, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej może być wyłącznie okoliczność określona w art. 33 § 1 u.p.e.a. Według tego przepisu podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:
1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;
2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;
3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;
4) błąd co do osoby zobowiązanego;
5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;
6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;
7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;
8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;
9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;
10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy.
Zgodnie zaś z art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym, że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7 stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące.
Organ zażaleniowy stwierdził, że w konsekwencji powyższego organ egzekucyjny jest związany stanowiskiem wierzyciela. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem zaskarżenia przysługującym zobowiązanemu. Rola zarzutu sprowadza się przede wszystkim do jednego ze sposobów weryfikacji czynności organów egzekucyjnych mających służyć ochronie adresata czynności, który może być wykorzystany wyłącznie na etapie wszczętego postępowania egzekucyjnego. Zarzuty mogą być oparte tylko na podstawach wyczerpująco uregulowanych w art. 33 u.p.e.a. Konieczność wskazania podstawy prawnej zarzutów spoczywa na zobowiązanym. Konsekwentnie stanowisko wyrażane przez wierzyciela może odnosić się wyłącznie do zarzutów podniesionych przez zobowiązanego.
Organ zażaleniowy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie głównym powodem wniesienia przez skarżącego zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego, jest osiedlenie się w domku, który ma być przedmiotem rozbiórki węża Eskulapa, który uczynił sobie z niego miejsce schronienia oraz legowisko. Wąż Eskulapa należy do gatunków chronionych, a wykonanie nakazu rozbiórki spowoduje popełnienie czynu zabronionego. Skarżący powołał się przy tym na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 20/18.
Organ zażaleniowy - odnosząc się do zarzutu opartego na art. 33 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a., tj. nieistnienia obowiązku względnie brak wymagalności obowiązku – wyjaśnił, że nieistnienie obowiązku, w rozumieniu powyższego przepisu oznacza sytuację, w której obowiązku w ogóle nie było. Natomiast w rozpatrywanej sprawie nie można przyjmować nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] października 2018 r. Decyzja ostateczna z dnia [...] września 2014 r., nr [...] stanowiąca podstawę wystawienia tytułu wykonawczego pozostaje w obrocie prawnym, a więc obowiązek w niej zawarty nadal istnieje.
Zdaniem organu zażaleniowego, również zarzut braku wymagalności obowiązku (art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a.) jest chybiony. W przepisie tym używa się sformułowania "brak wymagalności obowiązku z innego powodu", a więc z innego powodu niż wymienione w tym przepisie, czyli odroczenie terminu wykonania obowiązku. Organ wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono pogląd, iż zestawienie art. 29 § 1 u.p.e.a. z art. 33 pkt 2 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wskazujący na brak wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, dotyczyć może wyłącznie sytuacji, kiedy ów brak wymagalności obowiązku jest następstwem okoliczności, które nastąpiły już po wydaniu tego tytułu. Natomiast skarżący nie wskazał okoliczności uzasadniających stwierdzenie niedopuszczalności toczącej się egzekucji. Na gruncie niniejszej sprawy postępowanie egzekucyjne prowadzone jest na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] października 2018 r., wystawionego przez właściwy organ, a obejmującego wykonanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego (wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej). Obowiązek ten podlega egzekucji administracyjnej na podstawie art. 2 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Wobec powyższego, zdaniem organu zażaleniowego przedmiotową egzekucję administracyjną uznać należy za dopuszczalną.
Odnosząc się do zarzutu opartego na art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. organ zażaleniowy stwierdził, że wyłącznie zasadność zarzutu o niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym powoduje umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. W ocenie organu zażaleniowego, organ I instancji prawidłowo ocenił, że w niniejszej sprawie przedstawiony przez skarżącego zarzut "niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym" jest nieuzasadniony. Zdaniem skarżącego "niewykonalność" w przedmiotowej sprawie wynikała z faktu, że wykonanie decyzji spowoduje popełnienie czynu zabronionego.
Organ wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że niewykonalność obowiązku prowadzi do niewykonalności aktu administracyjnego nakładającego ten obowiązek. Może on mieć przyczynę faktyczną bądź prawną. Niewykonalność obowiązku ma charakter faktyczny, kiedy istnieje rzeczywista przeszkoda, obiektywnie wykluczająca określone zachowanie się (np. zły stan zdrowia zobowiązanego, w przypadku, gdy obowiązek należy wykonać osobiście). Względy finansowe, ekonomiczne, trudności techniczne czy też negatywne nastawienie zobowiązanych do realizacji obowiązków nie powoduje niewykonalności tych obowiązków. Natomiast z niewykonalnością prawną mamy do czynienia wówczas, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które są nieusuwalnymi przeszkodami w realizacji egzekwowanego obowiązku. O niewykonalności obowiązku można mówić także wtedy, gdy jego realizacja wiązałaby się z dokonaniem czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, co pociągałoby odpowiedzialność odszkodowawczą, bądź też z dokonaniem czynu zabronionego w rozumieniu prawa karnego. Organ zażaleniowy dodał, że w postępowaniu dotyczącym nakazu rozbiórki nie bada się kwestii dotyczących ochrony przyrody. Natomiast kierując się obowiązującą zasadą legalizmu (tj. obowiązkowości działania na podstawie i zgodnie z obowiązującym prawem), kwestie dotyczące ochrony przyrody powinny zostać uwzględnione przy faktycznym wykonywaniu nakazu rozbiórki bądź przez samego skarżącego bądź przez organ egzekucyjny na etapie wszczętego postępowania egzekucyjnego. Dlatego ewentualne kwestie dotyczące niewykonalności nakazu rozbiórki powinny być rozważane przez organ egzekucyjny (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 20/18).
W świetle zaprezentowanego wyżej stanowiska organ zażaleniowy wyjaśnił, że wykonanie nakazu rozbiórki wynika z obowiązującej decyzji z dnia [...] września 2014 r., nr [...]. W ocenie organu, obowiązek jest możliwy do wykonania. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia czy też konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla zwierząt chronionych. Organ dodał, że jeśli chodzi o formę ochrony przyrody polegającą na tzw. "ochronie gatunkowej" to zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 3 u.o.p. w stosunku do gatunków zwierząt objętych ochroną gatunkową mogą być wprowadzone, w przypadku braku rozwiązań alternatywnych i jeżeli nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierząt, odstępstwa od zakazów, o których mowa w ust. 1 i 1a, dotyczące chwytania na terenach zabudowanych przez podmioty upoważnione przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska zabłąkanych zwierząt i przemieszczania ich do miejsc regularnego przebywania. A zatem u.o.p. dopuszcza określone odstępstwa od ochrony, jaką przewiduje w odniesieniu, np. do węża Eskulapa, jako gatunku chronionego; co powinno zostać rozważone, ale na etapie faktycznego wykonywania nakazu rozbiórki.
Odnosząc się do zarzutu opartego na art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. organ zażaleniowy wyjaśnił, że o niedopuszczalności egzekucji administracyjnej decydują dwa rodzaje przesłanek. Po pierwsze - przesłanki podmiotowe, odnosząca się do zobowiązanego i do organu egzekucyjnego. Egzekucja jest zatem niedopuszczalna w sytuacji, gdy przepisy prawa wyłączają prowadzenie egzekucji administracyjnej w stosunku do podmiotów wskazanych w tytule wykonawczym oraz gdy egzekucję prowadzi podmiot niebędący organem egzekucyjnym. Po drugie - przesłanki przedmiotowe, odnoszące się do przedmiotu egzekucji i jej podstaw. Egzekucja administracyjna jest więc niedopuszczalna, gdy jej przedmiotem byłoby świadczenie niepodlegające egzekucji administracyjnej (podlegające egzekucji sądowej) i gdy tytuł wykonawczy został wystawiony przez podmiot nieuprawniony. Organ zażaleniowy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie obie z w/w przesłanek nie zachodzą, w związku z czym zarzut wymienił art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. jest nieuzasadniony.
Odnosząc się do zarzutu opartego na art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a., organ zażaleniowy stwierdził, że podstawą takiego zarzutu jest naruszenie ogólnej zasady postępowania egzekucyjnego, zgodnie z którą należy stosować najłagodniejszy środek egzekucyjny. W trakcie egzekucji wynikającej z przepisów prawa budowlanego, organ egzekucyjny powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zdanie drugie u.p.e.a., w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 tej ustawy, uwzględniając dyspozycje przepisów art. 121 § 2, 4 i 5 oraz art. 122 § 2 pkt 2. Wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127, może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku.
Organ zażaleniowy wskazał, że organ I instancji właściwie podjął czynności mające na celu wyegzekwowanie nałożonego obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia nałożona na podstawie art. 119 § 1 u.p.e.a. stanowi środek egzekucyjny, a nie karę za nie wykonanie obowiązku. Jej nałożenie i egzekucja ma na celu zmuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku nałożonego przez organ. Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny powinien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, ale środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W przedmiotowej sprawie organ miał do wyboru dwa środki: grzywnę w celu przymuszenia albo wykonanie zastępcze przewidziane w art. 127 u.p.e.a., polegające na zleceniu innej osobie egzekwowanego obowiązku na koszt zobowiązanej.
Zdaniem organu zażaleniowego grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym, ponieważ w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na podstawie art. 125 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. Zatem zobowiązany może się skutecznie uchylić od konsekwencji zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Natomiast w przypadku zastosowania środka w postaci wykonania zastępczego, obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo.
Odnosząc się do zarzutu opartego na art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a. organ zażaleniowy stwierdził, że w niniejszej sprawie przedmiotowa egzekucja administracyjna jest prowadzona przez właściwy organ, zarówno miejscowo, jak i rzeczowo. Organ I instancji jest wierzycielem obowiązku rozbiórki, jako organ administracji publicznej, który w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ I instancji, z zastrzeżeniem pkt 4 i 4c, stosownie do przepisu art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Równocześnie organ ten jest organem egzekucyjnym egzekwowanego obowiązku o charakterze niepieniężnym, co wynika z art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Z powyższego zdaniem organu zażaleniowego wynika, że zarzut wynikający z art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a. również jest chybiony.
Odnosząc się do ostatniego zarzutu skarżącego dotyczącego art. 33 § 1 pkt 10 tj. niespełnienia przez tytuł wykonawczy wymogów formalnych określonych w art. 27 u.p.e.a. poprzez brak wskazania prawidłowej podstawy prawnej w polu 1 części B, braku klauzuli organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej, braku dokładnego wskazania treści obowiązku oraz braku wskazania środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych, do których grzywna niewątpliwie należy, organ zażaleniowy uznał go za
bezzasadny. W ocenie organu tytuł wykonawczy z dnia [...] października 2018 r. nr [...] został prawidłowo wystawiony. Informacje dotyczące egzekwowanego obowiązku są wskazywane w części B, pola od 1 do 5 - zgodnie ze wzorem stanowiącym załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 8 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej. W związku z faktem, że obowiązek będący przedmiotem niniejszego postępowania wynika bezpośrednio z przepisów ustawy - Prawo budowlane w treści pierwszego z ww. pól organ egzekucyjny odwołał się do ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane wskazując na późniejsze zmiany. Natomiast w treści pola nr 5 organ I instancji wskazał, iż treścią obowiązku jest rozbiórka obiektu letniskowego o wym. 4,5 m x 5,00 m. Ponadto przedmiotowy tytuł wykonawczy zawiera klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej - w części D poz. 2 została wypełniona.
Wobec powyższego organ zażaleniowy stwierdził, że stanowisko zawarte w postanowieniu z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w zakresie zgłoszonych przez skarżącego zarzutów jest prawidłowe.
W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił:
1) naruszenie art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) w zw. z art. 7 u.p.e.a., art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) oraz art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) w zw. z art. 18 u.p.e.a. – nieistnienie obowiązku, z uwagi na nakazanie zobowiązanemu wykonania czynności stanowiących czyn zabroniony (rażące naruszenie zasady legalności), bez przeprowadzenia jakiegokolwiekpostępowania wyjaśniającego, co dodatkowo stoi w sprzeczności z instrukcjami Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonymi w uzasadnieniu prawomocnego postanowienia z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 20/18;
lub alternatywnie:
2) naruszenie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 7 u.p.e.a., art. 170 p.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. – brak wymagalności obowiązku, z uwagi na nakazanie skarżącemu wykonania czynności stanowiących czyn zabroniony (rażące naruszenie zasady legalności), bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, co dodatkowo stoi w sprzeczności z instrukcjami Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonymi w uzasadnieniu prawomocnego postanowienia z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 20/18;
a ponadto:
3) naruszenie art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. – niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, z uwagi na niewykonalność decyzji z przyczyn prawnych - sprzeczność decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym, gdyż jej wykonanie spowoduje popełnienie czynu zabronionego stypizowanego w art. 131 pkt 14) u.o.p. w zw. z § 6 ust. 1 pkt 7), 8), 9) lub 12) rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2016 r.;
4) naruszenie art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. w zw. z art. 7 u.p.e.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. – niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, z uwagi na okoliczność, że wykonanie decyzji spowoduje popełnienie czynu zabronionego stypizowanego w art. 131 punkt 14) u.o.p. w zw. z § 6 ust. 1 pkt 7), 8), 9) lub 12) rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2016 r.;
5) naruszenie art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. – zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w sytuacji, gdy niewykonanie decyzji wynika nie ze złej woli, czy chęci przedłużenia postępowania przez skarżącego, lecz z faktu, że nie zamierza on w wykonaniu decyzji popełniać czynu zabronionego, do czego organ administracji państwowej usiłuje go przymusić;
6) naruszenie art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a. - prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;
7) naruszenie art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. - niespełnienie przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.
W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że początkiem października 2017 r. przygotowując się do wykonania decyzji rozbiórkowej, po dłuższym czasie nieobecności odwiedził domek będący przedmiotem sporu. Na miejscu - wewnątrz domku - zastał on legowisko węża. Udokumentował to szeregiem zdjęć. Równolegle został poinformowany przez znajomą osobę o przebywaniu tam węża. W trakcie rozmów z osobami trzecimi skarżący ustalił, że wiedzieli oni o zamieszkiwaniu węża w domku (który to stan trwa już od dłuższego czasu - być może istniał już w dacie wydawania decyzji, czego jednak z oczywistych względów aktualnie nie da się jednoznacznie ustalić), jednak nie mieli bezpośredniego kontaktu z samym skarżącym, przez co nie poinformowali go o tej okoliczności. Skarżący wskazał, że rozporządzenie z dnia 16 grudnia 2016 r. w załączniku numer 1 zawiera wykaz gatunków zwierząt objętych ochroną ścisłą, z wyszczególnieniem gatunków wymagających ochronny czynnej. W dziale "Gady (Reptilia)", podkategoria "Łuskonośne (Squamata)", pod pozycją 482 został wymieniony wąż Eskulapa (łac. zamenis longissimus). Podstawową cechą charakterystyczną wyglądu ww. węża jest ciemniejsza wierzchnia część ciała, przy jasnym, słomkowym podbrzuszu oraz znaczna długość (sięgająca u większych osobników nawet do 2 metrów). Skarżący stwierdził, że wąż tego gatunku osiedlił się w domku, który ma być przedmiotem rozbiórki, czyniąc sobie z niego miejsce schronienia oraz legowisko. Wedle informacji skarżącego otrzymanych od osób trzecich (sąsiadów) już po wydaniu wyroku, wąż zamieszkuje w budowli od dłuższego czasu, zaś aktualnie regularnie w nim przebywa - posiada tam swoje legowisko. Fakt ten nadal trwa i potwierdzają go kolejne zdjęcia, zrobione w ostatnim czasie w przedmiotowym domku. Zdaniem skarżącego na załączonych zdjęciach wyraźnie widać cechy charakterystyczne gatunku - ciemniejszą wierzchnią część ciała, jasne podbrzusze oraz znaczną długość. Następnie skarżący wskazał, że w art. 52 ust. 1 u.o.p. określono katalog czynności, których można zakazać w stosunku do dziko występujących zwierząt gatunków objętych ochroną gatunkową. Należą do nich m.in. zakazy wskazane w punktach 7) i 8) ww. ustawy, obejmujące niszczenie siedlisk lub ostoi, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania oraz niszczenie, usuwanie lub uszkadzanie gniazd, mrowisk, nor, legowisk, żeremi, tam, tarlisk, zimowisk lub innych schronień. Dalej skarżący wskazał, że kwestia ta została szczegółowo uregulowana w akcie wykonawczym do ustawy, to jest w § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2016 r., który stanowi, że w stosunku do dziko występujących zwierząt, należących do gatunków objętych ochroną ścisłą oraz częściową, o których mowa w m.in. w lp. 480-592 w załączniku nr 1 do rozporządzenia wprowadza się zakaz m.in. niszczenia siedlisk lub ostoi, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania, niszczenia, usuwania lub uszkadzania gniazd, mrowisk, nor, legowisk, żeremi, tam, tarlisk, zimowisk lub innych schronień, umyślnego uniemożliwiania dostępu do schronień, umyślnego przemieszczania z miejsc regularnego przebywania na inne miejsca. Pozycja węża Eskulapa w załączniku numer 1 to pozycja 482, a więc zabronione jest dokonywanie względem niego jakiejkolwiek z ww. czynności. Skarżący stwierdził, że nie ulega jednocześnie wątpliwości, że wąż regularnie przebywa w domku, który stał się jego siedliskiem, zaś jego rozbiórka będzie musiała się wiązać albo z koniecznością przemieszczenia go z miejsca regularnego przebywania (stan ten trwa od dłuższego czasu) na inne miejsce, lub też ze zniszczeniem jego schronienia. Każdy z tych czynów, objęty jest ustawowym zakazem i sankcją karną. Skarżący przywołał art. 131 u.o.p., który w punkcie 14) wprost stanowi, że kto bez zezwolenia lub wbrew jego warunkom narusza zakazy w stosunku do roślin, zwierząt lub grzybów objętych ochroną gatunkową podlega karze aresztu albo grzywny. Tym samym, wykonanie decyzji doprowadzi do popełnienia czynu zabronionego. Uzasadniając zarzuty nieistnienia obowiązku, względnie braku wymagalności obowiązku skarżący wyjaśnił, że podniesione zostały one alternatywnie, zaś ocena, który z nich należy zastosować zależy od ich interpretacji. Zdaniem skarżącego, w zaistniałej sprawie można mówić o nieistnieniu lub co najmniej braku wymagalności obowiązku, z analogicznych przyczyn faktycznych i prawnych. Skarżący podniósł, że zasada legalizmu w pewnym, ograniczonym zakresie została wyrażona w art. 7 u.p.e.a. i jego poszczególnych jednostkach redakcyjnych. Uzupełniająco zaś, na mocy art. 18 u.p.e.a., w zakresie nieuregulowanym, do egzekucji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a. - w tym art. 7 statuujący bezwzględną zasadę praworządności. Skarżący wskazał w kontekście powyższego na art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z jego brzmieniem, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Skarżący przytoczył treść prawomocnego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 20/18, w którym Sąd wydał wiążące ustalenia następującej treści, do których w toku postępowania egzekucyjnego organ ma obowiązek się zastosować: "Wynika to z tego, że w postępowaniu dotyczącym nakazu rozbiórki nie bada się kwestii dotyczących ochrony przyrody. Natomiast kierując się obowiązującą zasada legalizmu (tj. obowiązkowości działania na podstawie i zgodnie z obowiązującym prawem), kwestie dotyczące ochrony przyrody powinny zostać uwzględnione przy faktycznym wykonywaniu nakazu rozbiórki bądź przez samego skarżącego bądź przez organ egzekucyjny na etapie wszczętego postępowania egzekucyjnego. Dlatego ewentualne kwestie dotyczące niewykonalności nakazu rozbiórki powinny być rozważane przez organ egzekucyjny. Jeśli bowiem chodzi o formę ochrony przyrody polegającą na tzw. "ochronie gatunkowej" to zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 142 ze zm.) w stosunku do gatunków zwierząt objętych ochroną gatunkową mogą być wprowadzone, w przypadku braku rozwiązań alternatywnych i jeżeli nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierząt, odstępstwa od zakazów, o których mowa w ust. 1 i 1a, dotyczące chwytania na terenach zabudowanych przez podmioty upoważnione przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska zabłąkanych zwierząt i przemieszczania ich do miejsc regularnego przebywania. A zatem ustawa o ochronie przyrody dopuszcza określone odstępstwa od ochrony jaką przewiduje w odniesieniu, np. do węża eskulapa jako gatunku chronionego; co powinno zostać rozważone, ale na etapie faktycznego wykonywania nakazu rozbiórki". Skarżący podniósł, że pomimo jego wniosków i twierdzeń w tym zakresie, Organ nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia zaistniałej sytuacji, w której to wykonanie decyzji spowoduje popełnienie czynu zabronionego. Tym samym, aktualnie prowadzona względem skarżącego egzekucja, na podstawie wskazanego na wstępie tytułu, dotyczy obowiązku nieistniejącego (jako sprzecznego z prawem), względnie niewymagalnego. Organ w zaskarżonym postanowieniu powołał się w tym zakresie na wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd o możliwości przenoszenia zwierząt chronionych. Pominął jednak okoliczność, że skarżący nie jest podmiotem upoważnionym przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska do przemieszczania zabłądzonych zwierząt, a to na organach administracji publicznej ciąży obowiązek stania na straży prawa - które tutaj zostałoby rażąco naruszone w razie wykonania decyzji zgodnie z żądaniem i przymuszeniem, którego usiłuje dokonać organ I instancji. Dodatkowo, obowiązek należy uznać za niewymagalny również w związku z toczącym się postępowaniem o wydanie warunków zabudowy.
Uzasadniając zarzuty dotyczące niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym skarżący wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w zacytowanym wyżej orzeczeniu zwrócił uwagę na tą konkretnie kwestię, związaną z kolizją między wykonaniem prawomocnej decyzji, a przepisami dotyczącymi ochrony środowiska: "ewentualne kwestie dotyczące niewykonalności nakazu rozbiórki powinny być rozważane przez organ egzekucyjny". Skarżący wskazał również na zbieżne z powyższym stanowiskiem poglądy zaprezentowane w doktrynie. Skarżący stwierdził, że dowodami wskazanymi na wstępie (oraz załączonymi do niniejszego pisma nowymi, aktualnymi zdjęciami węża w domku), wywiązał się on z ciężaru dowodowego wykazania, że w przedmiotowym obiekcie schronienie znalazł chroniony gatunek węża. Z kolei art. 131 pkt 14 u.o.p. wprost stanowi, że kto bez zezwolenia lub wbrew jego warunkom narusza zakazy w stosunku do roślin, zwierząt lub grzybów objętych ochroną gatunkową podlega karze aresztu albo grzywny. Tym samym, zdaniem skarżącego, wykonanie decyzji doprowadzi do popełnienia czynu zabronionego, co czyni ją niewykonalną w rozumieniu u.p.e.a. ze względów prawnych - sprzeczności decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym, gdyż jej wykonanie spowoduje popełnienie czynu zabronionego stypizowanego w art. 131 pkt 14) u.o.p. w zw. z § 6 ust. 1 pkt 7), 8), 9) lub 12) rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2016 r. W ocenie skarżącego, z tych samych względów uzasadniony jest zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej - nie może być bowiem tak, że organ państwowy, mający stać na straży prawa bądź to sam popełnia czyn zagrożony sankcją karną, bądź też zmusza do tego obywatela.
Skarżący wskazał, że również i w tym zakresie organ w zaskarżonym postanowieniu powołuje się w na wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd o możliwości przenoszenia zwierząt chronionych. Pomija jednak okoliczność, że skarżący nie jest podmiotem upoważnionym przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska do przemieszczania zabłądzonych zwierząt, a to na organach administracji publicznej ciąży obowiązek stania na straży prawa - które tutaj zostałoby rażąco naruszone w razie wykonania decyzji zgodnie z żądaniem i przymuszeniem, którego usiłuje dokonać organ I instancji, a co organ zażaleniowy również zaakceptował.
Uzasadniając zarzuty zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oraz braku właściwości organu skarżący stwierdził, że niewykonanie decyzji wynika nie ze złej woli, czy chęci przedłużenia postępowania, lecz z faktu, że nie zamierza on w wykonaniu decyzji popełniać czynu zabronionego, do czego wierzyciel usiłuje go przymusić. Zdaniem skarżącego, w stanie faktycznym, jak zaistniały w niniejszej sprawie, nakładanie grzywny w tak znacznej wysokości wydaje się być drastycznie niewspółmierne do całej sytuacji. Dodatkowo koszty wykonania zastępczego będą prawdopodobnie niższe, niż koszty nałożonej grzywny. Tym samym, nałożony środek egzekucyjny jest zbyt drastyczny. Organ I instancji w ogóle zaś nie wziął tej okoliczności pod uwagę, do czego jest zobowiązany. Organ zażaleniowy co prawda wyjaśnił tą kwestię, co nie zmienia jednak faktu, że organ I instancji w ogóle się na ten temat nie wypowiedział. Podobnie, w ocenie skarżącego, egzekucja prowadzona jest przez niewłaściwy organ egzekucyjny. W dotychczasowym toku postępowania organ nie wskazał na podstawę prawną która potwierdzałaby, że to właśnie ten organ w przedmiotowej sprawie może działać jako organ egzekucyjny.
Uzasadniając zarzut niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. skarżący wskazał, że w przepisie tym ustawodawca wskazał na obowiązkowe elementy, jakie zawiera tytuł wykonawczy. Tytułem wykonawczym jest dokument urzędowy warunkujący wszczęcie i prowadzenie egzekucji. Według zgodnego stanowiska orzecznictwa i doktryny tytuł wykonawczy, aby wywołać skutek przewidziany prawem, powinien zawierać wszystkie elementy wymienione w art. 27 u.p.e.a. Prawidłowe wystawienie tytułu wykonawczego ma niezwykle istotne znaczenie, gdyż nie ma możliwości skutecznego prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wadliwego lub niezawierającego wszystkich wymaganych przez prawo elementów. Dotyczy to wszelkiego rodzaju nieprawidłowości tytułu wykonawczego.
Zdaniem skarżącego, tytuł wykonawczy wystawiony w niniejszej sprawie jest wadliwy ponieważ nie spełnia następujących wymogów przewidzianych w art. 27 u.p.e.a.:
- brak jest wskazanej prawidłowej podstawy prawnej obowiązku oraz egzekucji administracyjnej (w polu 1 części B wskazano ustawę nieobowiązującą od ponad 20 lat);
- brak jest klauzuli organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej;
- brak jest dokładnego wskazania treści obowiązku (która winna być określona szczegółowo, nie zaś w sposób ogólnikowy)
- brak jest wskazania środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych (do których grzywna niewątpliwie należy).
Mając powyższe na względzie, skarżący stwierdził, że na podstawie art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., zasadne byłoby stwierdzenie nieważności postępowania egzekucyjnego, względnie - na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. -umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] i uchylenie czynności dokonanych w oparciu o ten tytuł, wraz z wstrzymaniem postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia o możliwości prowadzenia egzekucji w zaistniałych warunkach.
Dodatkowo skarżący podkreślił, że w sprawie dotyczącej przedmiotowego domku toczy się postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie to aktualnie jest prowadzone po prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego możliwości legalizacji budowli w T. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1457/16: "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kluczowe w niniejszej sprawie jest, że organy administracji publicznej błędnie uznały również, iż wniosek inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie był kompletny. Przedłożona dokumentacja spełniała bowiem warunki co do jej treści określone w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W szczególności skarżący załączył do wniosku dwie kopie map zasadniczych, które interpretowane łącznie z wypisem z rejestru gruntów pozwalają określić lokalizację działki objętej inwestycją w odniesieniu do pozostałych działek na tym terenie. Granice terenu objętego wnioskiem zostały zatem uwidocznione na załączonych do wniosku dokumentach, zgodnie z wymogiem art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Powyższe oznacza, że organy administracji publicznej, ponownie orzekające w sprawie, powinny uwzględnić formalnoprawny charakter wymogów określonych art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a takie ich spełnienie w odniesieniu do wniosku skarżącego, co skutkuje koniecznością zakończenia postępowania prowadzonego w sprawie decyzją rozstrzygającą istotę sprawy.".
Mając na względzie powyższe skarżący stwierdził, że w wyroku dotyczącym przedmiotowego obiektu Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż przedłożona przez skarżącego dokumentacja jest kompletna, zaś organ aktualnie rozpatrując sprawę ma obowiązek wydać pozytywną decyzję rozstrzygającą sprawę, gdyż Sąd w prawomocnym wyroku stwierdził, że dotychczasowy wniosek wraz ze złożoną dokumentacją są kompletne i spełniają wszelkie ustawowe wymogi dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący ma więc w dalszym ciągu otwartą drogę do legalizacji budowli, co czyni egzekucję w niniejszej sprawie przedwczesną.
W odpowiedzi na skargę organ zażaleniowy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu jako oczywiście bezzasadna.
W toku przeprowadzonej z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.) legalnościowej kontroli zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które których rodzaj lub stopień uzasadniałyby wzruszenie mocy obowiązującej powyższych orzeczeń na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Nie stwierdzono zatem istnienia wad nieważności i wad wznowienia postępowania, jak również takich naruszeń prawa materialnego i prawa procesowego, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. W konsekwencji zaskarżone postanowienie w przedmiocie oddalenia zarzutów egzekucyjnych jako odpowiadające prawu w świetle przesłanek uwzględniania skargi, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a., zostało utrzymane w mocy.
Nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącego, że wynikający z ostatecznej i prawomocnej (utrzymanej w mocy wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 22 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1528/14, co do którego NSA wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2652/15, oddalił skargę kasacyjną) decyzji z dnia [...] maja 2014 r. nakazującej rozbiórkę domu letniskowego obowiązek niepieniężny jest niewykonalny w sensie prawnym ze względu na możliwość naruszenia w toku wykonywania powyższego obowiązku zakazu, o którym mowa w art. 52 ust. 1 pkt. 15 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (u.o.p.), polegającego na umyślnym przemieszczaniu z miejsc regularnego przebywania na inne miejsca dziko występujących zwierząt gatunków objętych ochroną gatunkową.
Strona skarżąca zmierzała do wykazania, że ze względu na przebywanie na terenie spornego domu letniskowego gatunku zwierzęcia (wąż Eskulapa, Zamenis longissimus), objętego ścisłą ochroną gatunkową (§ 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 i poz. 482 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt), istnieje realna możliwość naruszenia zakazu z art. 52 ust. 1 pkt. 15 u.o.p. w zw. z § 6 ust. 1 pkt. 12 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt, gdyż podjęcie czynności w celu wykonania decyzji rozbiórkowej będzie wymagało przemieszczania objętego ochroną ścisłą zwierzęcia z miejsca jego regularnego przebywania na inne miejsce, co bez uzyskania odpowiedniego zezwolenia lub wbrew jego warunkom (art. 56 ust. 2 u.o.p.) będzie stanowiło realizację znamion wykroczenia z art. 131 pkt 14) u.o.p.
Stanowisko strony skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż niewykonalność prawna obowiązku niepieniężnego wynikającego z podlegającej egzekucji administracyjnej decyzji musi mieć charakter obiektywny, pewny i intersubiektywnie weryfikowalny. Nie można mówić o niewykonalności prawnej obowiązku, jeżeli czynności wykonawcze mogą naruszyć zakaz prawny jedynie hipotetycznie w następstwie nieprzestrzegania regulacji prawnej, która określa zasady przestrzegania powyższego zakazu oraz wprowadzania od niego wyjątków. Czynności wykonawcze zmierzające do dobrowolnego lub przymusowego wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku, w którym może – jednak w momencie wykonywania decyzji już nie musi – przebywać gatunek objętego ochroną ścisłą zwierzęcia, co do którego obowiązuje zakaz umyślnego przemieszczania z miejsca regularnego przebywania na inne miejsce, nie mogą być zatem identyfikowane z istniejącą obiektywnie niewykonalnością obowiązku dokonania rozbiórki budynku. Wobec uzyskania informacji o możliwości przebywania w spornym budynku gatunku zwierzęcia objętego ochroną ścisłą wszystkie podmioty wykonujące dobrowolnie (w tym skarżący lub osoby działające na jego zlecenie) lub przymusowo (podmioty działające na zlecenie organu egzekucyjnego) mają bezwzględny obowiązek przestrzegania w toku podejmowania czynności wykonawczych zmierzających do rozebrania spornego budynku zakazów wynikających z art. 52 ust. 1 u.o.p. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt i w razie stwierdzenia, że może dojść do ich naruszenia są zobowiązane do przerwania czynności wykonawczych w celu uzyskania od właściwego organu (regionalnego dyrektora ochrony środowiska) zezwolenia na wykonanie powyższych czynności, które podlegają zakazom, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, 4-10 i 12-15 i ust. 1a pkt 2-6 u.o.p. Dopiero po uzyskaniu stosownego zezwolenia organu ochrony środowiska czynności wykonawcze zmierzające do dobrowolnego lub przymusowego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji rozbiórkowej mogą zostać wdrożone lub kontynuowane. Oczywiście właściwy organ ochrony środowiska jest w takiej sytuacji zobowiązany do poczynienia odpowiednich ustaleń faktycznych, m.in. w celu stwierdzenia, czy sporny budynek jest rzeczywiście miejscem regularnego przebywania chronionego gatunku zwierzęcia.
W związku z powyższym na obecnym etapie postępowania egzekucyjnego oczywiście błędne jest twierdzenie, że wynikający z decyzji rozbiórkowej obowiązek jest niewykonalny, a zatem, że spełniona została podstawa zarzutu przeciwegzekucyjnego, o której mowa w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Oczywiście nie zwalnia to organów egzekucyjnych od obowiązku czuwania nad prawną wykonalnością egzekwowanego obowiązku w toku całego postępowania egzekucyjnego. Jeżeli bowiem w jego toku okaże się, że egzekwowany obowiązek stał się niewykonalny w sensie prawnym, konieczne będzie umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a.
Przyjęte stanowisko znajduje potwierdzenie w postanowieniu NSA z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 20/18. W orzeczeniu tym NSA odrzucając skargę skarżącego o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2652/15, oddalającym skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 22 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1528/14, stwierdził, że "kierując się obowiązującą zasadą legalizmu (tj. obowiązkowości działania na podstawie i zgodnie z obowiązującym prawem), kwestie dotyczące ochrony przyrody powinny zostać uwzględnione przy faktycznym wykonywaniu nakazu rozbiórki bądź przez samego skarżącego bądź przez organ egzekucyjny na etapie wszczętego postępowania egzekucyjnego. Dlatego ewentualne kwestie dotyczące niewykonalności nakazu rozbiórki powinny być rozważane przez organ egzekucyjny".
Dodatkowo należy zauważyć, że organy działające dotychczas w spornym postępowaniu egzekucyjnym uwzględniły zalecenia wynikające z postanowienia NSA z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 20/18. Organ nadzoru egzekucyjnego (właściwy wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego) mając na względzie fakt, że skarżący jako zobowiązany wystąpił pismem z dnia 21 grudnia 2018 r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na odstępstwa od zakazów w stosunku do gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną oraz przedłożył prywatną opinię specjalistyczną dotyczącą warunków prowadzenia prac rozbiórkowych względem spornego budynku, który może być miejscem regularnego przebywania chronionego gatunku zwierzęcia, działając na podstawie art. 23 § 6 u.p.e.a. wydał w dniu [...] stycznia 2019 r. postanowienie o wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego, prawidłowo uznając, że na obecnym etapie konieczne jest wydanie przez właściwy organ ochrony środowiska rozstrzygnięcia w sprawie zezwolenia na odstępstwa od zakazów z art. 52 ust. 1 u.o.p. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt.
Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, które kwestionują ocenę organów egzekucyjnych na tle podstaw zarzutów przeciwegzekucyjnych, o których mowa w art. 33 § 1 pkt. 1-2 i 6-10 u.p.e.a., należy stwierdzić, że są one bezzasadne. Obowiązek wykonania decyzji rozbiórkowej był i jest istniejący w sensie prawnym, jest to również obowiązek wymagalny. Nie zachodzi również niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, a zastosowany środek egzekucyjny (grzywna w celu przymuszenia) nie jest niedopuszczalny prawnie ani zbyt uciążliwy. Nie jest zachodzi również niewłaściwość organu egzekucyjnego, a tytuł wykonawczy nie narusza wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Odrębną kwestią jest ocena legalności postanowienia z dnia [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia. Powyższe postanowienie zostało rozstrzygnięte wyrokiem tut. Sądu z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 272/19, w którym uwzględniono wniesioną skargę.
Mając na względzie przedstawione wyżej argumenty, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.