Pełny tekst orzeczenia II SA/RZ 1899/23

II SA/Rz 1899/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka
Karina Gniewek-Berezowska /przewodniczący/
Maria Mikolik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 310
art. 272 ust. 17, art. 274 pkt 4
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2024 r. sprawy ze skargi P. w C. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [....] z dnia 18 września 2023 r.nr RZ.ZUO.4.4701.2029.OZ.2020.MW w przedmiocie określenia opłaty zmiennej i ustalenia nadpłaty – skargę oddala –
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi P. w [...], imieniem którego działa Likwidator A. M. (dalej: strona skarżąca, Przedsiębiorstwo, P.) jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie określenia za okres [...] opłaty zmiennej w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych oraz ustalenia wysokości nadpłaty.
Jak wynika z akt sprawy, informacją z [...] lutego 2021 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w [...], działając na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.; dalej: P.w.) w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...], ustalił P. za okres [...] opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych ze studni wierconych tj. [...] dla potrzeb wodociągu gminnego w miejscowości [...], powiat [...].
W informacji wskazano, że opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 P.w., jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody [...] pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania [...] i ilości pobranych wód podziemnych [...]. Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502; dalej: rozporządzenie). Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto współczynnik różnicujący dla wód, do których stosuje się procesy usuwania amonu, koagulacji lub adsorpcji (§ 5 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia).
Od powyższej informacji, strona skarżąca, w imieniu której działa likwidator wniosła reklamację. W uzasadnieniu reklamacji wskazała, że wnosi o dokonanie korekty naliczonej opłaty zmiennej zgodnie ze wskazanym w oświadczeniu celem za okres objęty informacją. W ocenie strony skarżącej opłata powinna być naliczona dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, tj. cel określony w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia, a nie dla celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia.
Woda podziemna pobierana przez P. jest sprzedawana gminom [...] w celu realizacji przez te gminy zadania własnego polegającego na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę pitną mieszkańców tych gmin. Zakupiona woda spełnia definicję "wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi" zawartą w art. 2 pkt 18 lit. a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2028; dalej: ustawa z.z.w.z.).
Końcowo podniosła strona skarżąca, że wody pobierane i sprzedawane w pełni odpowiadają definicji zawartej w art. 272 ust. 2 i art. 274 pkt 4 P.w. Wobec powyższego powinna zostać zastosowana stawka opłaty wyrażona w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia.
Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (dalej: Organ) nie uwzględnił reklamacji i decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...], ustalił skarżącemu P. wysokość opłaty zmiennej tak jak w informacji.
Powyższa decyzja została zaskarżona przez P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 869/21 uchylił zaskarżoną decyzję. Od ww. wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Po rozpoznaniu wniesionej skargi kasacyjnej, NSA wyrokiem z 28 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 6988/21 oddalił skargę kasacyjną.
Wykonując zalecenia zawarte w wyrokach Sądów, Organ zwrócił się z wnioskiem do Gmin: [...] o udzielenie informacji, czy woda dostarczana przez Przedsiębiorstwo jest dostarczana również do podmiotów publicznych i podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, czy wyłącznie do spożycia przez ludzi.
W odpowiedzi udzielonej organowi, Zakład Usług Komunalnych w [...] przedstawił informacje o przeznaczeniu wody zakupionej hurtowo od Przedsiębiorstwa. Z przedstawionych informacji wynika, że woda sprzedana do [...]. Jednocześnie Zakład Usług Komunalnych w [...] przedstawił swoje stanowisko w sprawie kwalifikacji wody dostarczanej do grupy [...]. W ocenie przedsiębiorstwa woda dostarczana do grupy [...] jest również dostawą wody do spożycia przez ludzi zgodnie z definicją art. 2 pkt. 18 z.z.w.z., ponieważ większość odbiorców usług z grupy [...] wykorzystuje wodę do celów ujętych w art. 2 pkt. 18.
Z kolei Gmina [...] przedstawiła informacje o przeznaczeniu wody zakupionej hurtowo od Przedsiębiorstwa z której wynika, że woda dostarczana do podmiotów publicznych oraz podmiotów prowadzących działalność gospodarczą stanowi ok. [...].
Natomiast Gmina [...] przedstawiła informacje o przeznaczeniu wody zakupionej hurtowo od Przedsiębiorstwa z której wynika, że w obowiązującej taryfie za zbiorowe zaopatrzenie w wodę wydzielone jest trzy grupy odbiorców tj. [...]. W [...] dostarczana do odbiorców z grupy [...]. Z przedstawionej informacji wynika również, że woda dostarczana do grup [...]. Jednocześnie Gmina [...] przedstawiła swoje stanowisko w sprawie kwalifikacji wody dostarczanej do grupy [...]. W ocenie Gminy [...] woda dostarczana do grupy [...] jest dostawą wody do spożycia przez ludzi zgodnie z definicją art. 2 pkt 18 z.z.w.z., ponieważ większość odbiorców usług z grupy [...] wykorzystuje wodę do celów ujętych w art. 2 pkt. 18 lit. b.
Następnie strona skarżąca poinformowała organ, że w [...] sprzedała: Gminie [...] – [...] m³; Gminie [...] – [...] m³; Gminie [...] – [...] m³.
Po tak przeprowadzonym postępowaniu, Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, decyzją z [...] września 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 oraz art. 300 ust. 1 P.w., § 8 pkt 1 Rozporządzenia oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.; dalej: O.p.), ustalił P. w [...] za okres [...] opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych ze studni wierconych, tj. [...] oraz ustalił wysokość nadpłaty w opłacie zmiennej za [...] za pobór wód podziemnych ze studni wierconych, tj. [...] w kwocie: [...] zł.
W uzasadnieniu decyzji Organ w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z ustawą Prawo wodne, pobór wód podziemnych należy przedstawić w podziale na cele poboru. Zgodnie z zasadą zastosowania przepisu art. 274 pkt 4 P.w., który określa górne jednostkowe stawki opłaty za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w preferencyjnej wysokości, jest objęty wyłącznie pobór wód dokonywany przez przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjne do celów zbiorowego zaopatrzenia mieszkańców w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. P. dokonuje hurtowej sprzedaży wód do trzech gmin tj. [...]. Konfrontując cel poboru wód określony przez stronę skarżącą, w oświadczeniu podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych złożonym za okres [...] z ustaleniami, co do przeznaczenia tych wód przez gminy, które dokonują zakupu hurtowego wynikającymi z przeprowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości opłaty zmiennej za okres [...], ponownie ustalono wysokość opłaty zmiennej za okres [...].
W związku z powyższym do ustalenia ilości wód podziemnych pobranych do różnych celów lub potrzeb, organ skorzystał z danych przedstawionych przez gminy. Z uwagi na to, że dane przedstawione przez gminy odnosiły się do wody zakupionej w [...]. a dane zawarte w oświadczeniach podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne dotyczą ilości wód podziemnych pobranych w [...], dokonano przeliczenia, uwzględniając m.in. ilość wód kupionych przez gminę oraz ilość wód sprzedanych do odbiorców innych niż gospodarstwa domowe. Z przeliczenia tego wynika, że dla ilości pobranych wód podziemnych, tj. [...] m³, stawka jednostkowa opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia, natomiast dla ilości pobranych wód podziemnych, tj. [...] m³, stawka jednostkowa opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia.
Organ końcowo podał, że z zestawienia wysokości dokonanych wpłat z tytułu opłaty zmiennej za okres [...], za pobór wody podziemnych z wysokością opłaty wynikającą z niniejszej decyzji wynika, że uiszczona w dniu [...] marca 2021 r. kwota [...] zł stanowi nadpłatę.
P., imieniem którego działa Likwidator A. M. wniosło skargę na ww. decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z [...] września 2023 r. nr [...], w której wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy bez udziału stron.
Likwidator Przedsiębiorstwa w skardze zarzucił:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, w szczególności:
a) art. 274 pkt 1 lit. za oraz pkt 4 ustawy P.w. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a i § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia, polegające na błędnym przyjęciu, że część wód pobieranych z ujęcia objętego decyzją jest wykorzystywana do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, a nie wyłącznie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi;
b) art. 552 ust. 2 pkt 2, ust. 2a pkt 2 P.w., poprzez nieuprawnione ustalenie podstawy naliczenia opłaty zmiennej;
c) § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia w zw. z art. 274 pkt 4 P.w., poprzez jego niezastosowanie i tym samym niedokonanie obliczenia opłaty na podstawie celu określonego w tym przepisie oraz obliczenie opłaty z pominięciem oświadczenia podmiotu złożonego ze wskazaniem celu pkt 40. oraz informacji gmin wskazujących w zakresie przeznaczenia wody zakupionej na cele do spożycia przez ludzi zgodnie z definicją art. 2 pkt 18 z.z.w.o.ś.;
2. naruszenie art. 2a O.p., zgodnie z którym niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego rozstrzyga się na korzyść podatnika;
3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 7a § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji niekorzystnej dla strony, w sytuacji kiedy istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej, a przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku;
b) art. 77 § 1 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy nie wykonano obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego mającego wpływ na treść wydanej decyzji i ustalenie podstawy naliczenia opłaty zmiennej.
W uzasadnieniu skargi Likwidator wskazał, że w zaskarżonej decyzji Dyrektor Zarządu Zlewni wskazuje, iż wykonując zalecenia zawarte w wyroku po pierwsze ustalił jaka ilość wody jest pobierana do celów zadań własnych gmin z przeznaczeniem do spożycia przez ludzi oraz po drugie dokonał obliczenia opłaty. Organ faktycznie zwrócił się do trzech gmin odbierających wodę od P. jednakże pytanie brzmiało "czy woda dostarczana przez Skarżącego jest w danej gminie dostarczana również do podmiotów publicznych i prowadzących działalność gospodarczą, czy wyłącznie do spożycia przez ludzi". Zatem pytanie nie miało na celu ustalenia jaka ilość wód podziemnych jest pobierana do celów realizacji zadań własnych ww. gmin w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, służyła ustaleniu ile wody jest dostarczane do podmiotów publicznych i prowadzących działalność gospodarczą.
Zdaniem strony skarżącej, pytanie i oparte o nie ustalenia nie wypełniają wskazań zawartych w wyroku. Dodatkowo pomimo odpowiedzi gmin, że całość wody zakupionej jest przeznaczona do spożycia przez ludzi, bowiem jest wykorzystywana do celu ujętego w art. 2 pkt 18 P.w., organ przy obliczaniu opłaty nie uwzględnił tej informacji.
W ocenie strony skarżącej, całość wody pobieranej z przedmiotowego ujęcia jest wykorzystywana do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, a co za tym idzie co do całości powinna być zastosowana stawka jednostkowa dla tego celu. W konsekwencji całość opłaty zmiennej za objęty nią okres powinna wynosić odpowiednio [...] zł. Stanowisko to, uzasadnione jest tym, że ogół wody pobieranej przez przedsiębiorstwo jest uzdatniany, tak aby spełniał wymagania dla wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Przedsiębiorstwo, nie różnicuje jakości wody przeznaczonej dla swoich odbiorców, albowiem nie jest w stanie tego zrobić ze względów technicznych, gdyż całość wody dostarczana jest do odbiorców za pomocą jednej sieci wodociągowej.
Zdaniem P. stanowisko organu przyjęte w decyzji byłoby zasadne, gdyby pobór z danej studni, konkretnej i wyodrębnionej, następował dla np. zasilenia wyłącznie linii technologicznej określonego zakładu, wtedy można by mówić o innym celu poboru. W takiej sytuacji możliwe byłoby również ustalenie konkretnej ilości wody zużywanej do innych celów niż zbiorowe zaopatrzenie ludności, w oparciu o zainstalowane urządzenia pomiarowe, a nie szacunkowy podział zużycia, który zastosowano w informacji.
W ocenie strony skarżącej w przypadku całości wody pobieranej z ujęcia, którego dotyczy skarga chodzi o pobór wody do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Strona skarżąca podkreśliła, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2017 r. poz. 2294), które jest aktem wykonawczym wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13 z.z.w.z. nie zawiera określenia zakresu podmiotowego ograniczającego zakres jego stosowania jedynie do gospodarstw domowych. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu już w art. 1 określa swój zakres przedmiotowy, którym jest określenie zasad i warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków. Oznacza, to że przedsiębiorstwo działające w oparciu o przepisy tej ustawy, na podstawie zezwolenia, o którym mowa w art. 16 ust. 1, nie może dostarczać innej wody niż ta przeznaczona do spożycia przez ludzi, niezależnie od tego kto jest jej finalnym odbiorcą i do jakich celów ta woda jest wykorzystywana.
Wobec powyższego, w ocenie strony skarżącej, nie do przyjęcia jest stanowisko organu, wedle którego określenie celu poboru zawartego w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia sprowadza się do dostarczenia jej gospodarstwom domowym. Jest bowiem oczywistym, że również w przypadku innych podmiotów takich jak przedsiębiorstwa usługowe, zakłady produkcyjne, urzędy, sądy, jednostki użyteczności publicznej (szkoły, muzea, kina itd.) woda nie jest wykorzystywana wyłącznie do celów innych niż spożycie przez ludzi. Nie wymaga wiedzy specjalistycznej ustalenie, że w obiektach wykorzystywanych przez takie podmioty również używa się wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi - do celów realizacji potrzeb socjalnych ich pracowników, do celów sanitarnych, przygotowywania napojów i posiłków dla pracowników i osób korzystających z usług takich firm lub interesantów w urzędach, sądach czy innych jednostkach użyteczności publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję lub postanowienie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.).
Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Skarżące przedsiębiorstwo w pierwotnym oświadczeniu podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne deklarowało, że wskazywana ilość wód podziemnych w [...] jest pobierana w całości na cel realizacji zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi – tj. na cel określony w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502 z późn. zm.), objęty stawką preferencyjną opłaty zmiennej za usługi wodne polegające na poborze wód podziemnych. Organ pierwotnie stanął na stanowisku, że w przypadku skarżącego Przedsiębiorstwa należy zastosować jednostkową stawkę opłaty zmiennej, przewidzianą w § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a ww. rozporządzenia do celów poboru, uzdatniania i dostarczania pobranych wód podziemnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 3 sierpnia 2021r. II SA/Rz 869/21 a następnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 lutego 2023r., III OSK 6988/21 zakwestionowali powyższe stanowisko Organu.
WSA w Rzeszowie ww. wyroku wskazał, że: "[...] przesądzone zostało, że wody pobierane i sprzedawane jednostkom organizacyjnym (spółkom) gmin [...] do celów realizacji zadań własnych tych gmin w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi w pełni odpowiadają definicji z art. 272 ust. 2 i art. 274 pkt 4 ustawy – Prawo wodne i w związku z tym w tym zakresie zastosowanie ma jednostkowa stawka opłaty zmiennej wyrażona w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia. [...] w rozpoznawanej sprawie ustalenia wymaga jedynie zakres ilościowy wód pobieranych przez stronę skarżącą na cele realizacji zadań własnych ww. gmin w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, w okresie [...].
[...] zgodnie z art. 552 ust. 2 ustawy – Prawo wodne, ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2020 r. następuje na podstawie: 1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód; 2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych; 3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych. Natomiast w myśl z art. 552 ust. 2a ustawy – Prawo wodne, ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie do dnia 31 grudnia 2020 r. następuje również na podstawie: 1) odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami albo 2) oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały. W przypadku złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 ustawy – Prawo wodne, w celu ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 1 i 2 tej ustawy, organy orzekające w sprawie mają obowiązek ustalenia ilości w m3 pobranych wód podziemnych z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca pobiera wody podziemne do różnych celów lub potrzeb, organy te muszą ustalić, jaka ilość wód podziemnych jest pobierana do celów realizacji zadań własnych ww. gmin w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Oczywiste jest bowiem, że korzystna (obniżona) stawka jednostkowej opłaty może mieć zastosowanie tylko do ilości wód podziemnych pobranych i przekazanych gminom na powyższe cele. Organy muszą zatem zweryfikować informacje zawarte oświadczeniu, o którym mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 ustawy – Prawo wodne, w świetle umów sprzedaży hurtowej zawartej między stroną skarżącą a przedsiębiorstwami wodno-kanalizacyjnymi gmin [...]."
Powyższe zalecenia co do dalszego postępowania podtrzymał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. III OSK 6988/21 wskazując dodatkowo, że: "Z akt sprawy nie wynika, aby dostarczana przez stronę woda została wyłącznie przeznaczona na realizację ww. celu [tj. realizacji zadań własnych gmin w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi]. Organy muszą zatem zweryfikować informacje zawarte w oświadczeniu, o którym mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 ustawy - Prawo wodne, w świetle umów sprzedaży hurtowej zawartej między stroną skarżącą a przedsiębiorstwami wodno-kanalizacyjnymi gmin oraz inne dowody przedłożone czy to przez stronę, czy to przez gminy pozwalające ustalić jaka ilość wody na realizację jakiego celu została spożytkowana."
Realizując powyższe zalecenia Organ zwrócił się do skarżącego Przedsiębiorstwa z pismem, w którym przedstawił stanowisko, iż woda sprzedawana przez Przedsiębiorstwo a dostarczana przez gminy podmiotom publicznym i prowadzącym działalność gospodarczą kwalifikowana jest do celu z § 5 ust. 1 pkt 27 ww. rozporządzenia. W związku z zadeklarowaniem przez Przedsiębiorstwo, że całość pobranej wody służy celowi z §( 5 ust. 1 pkt 40 ww. rozporządzenia, Organ wezwał do korekty oświadczenia. Skarżący w reakcji na powyższe wskazał, że jego zdaniem składanie korekty jest niecelowe. W wyniku wezwań Organu, gminy [...] przedstawiły informacje, w których wskazywały ile m3 wody zakupiło od Przedsiębiorstwa, w tym ile w stosunku ilościowym i procentowym zakupiono wody dla grupy odbiorców [...]. Na tej podstawie Organ przyporządkował ilość pobranych wód na cel korzystający ze stawki preferencyjnej (tj. w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi) oraz na cel poboru, uzdatniania i dostarczania wody.
Skarżący kwestionował zastosowane przez Organ kryterium kategorii odbiorców podnosząc, że całość wody pobieranej z ujęcia jest wykorzystywana dla celów zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, gdyż ogół wody pobieranej jest uzdatniany i Przedsiębiorstwo nie różnicuje jakości wody przeznczonej dla odbiorców.
Należy wskazać, że zgodnie z art. 274 ust. 4 P.w. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1-3 oraz w art. 269, wynoszą: za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ramach pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi:
a) 0,30 za 1 m3 pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznej przekraczającej 1,0 m3/s,
b) 0,20 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznej od 0,26 do 1,0 m3/s,
c) 0,15 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznej nieprzekraczającej 0,25 m3/s;
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lipca 2021 r., III OSK 4152/21 (LEX nr 3265403) wskazał, że z brzmienia przepisu art. 274 pkt 4 Prawa wodnego wynika, że zakresem zastosowania normy prawnej jest objęty wyłącznie pobór wód dokonywany przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne do celów zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych, nie odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego, gdyż nie polega na dostarczaniu wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Pobór wód do celów zbiorowego zaopatrzenia w wodę wskazanych powyżej kategorii podmiotów odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za Prawa wodnego, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, który mieści się w pojęciu zbiorowego zaopatrzenia w wodę [...]. Użycie przez ustawodawcę w przepisie art. 274 pkt 4 Prawa wodnego pojęcia "ludność" wyklucza przyjęcie, że cała pobierana przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne woda w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę podlega stawce określonej w tym przepisie. Gdyby zamiarem ustawodawcy było objęcie zakresem zastosowania przepisu art. 274 pkt 4 Prawa wodnego poboru wód w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę wszystkich kategorii odbiorców usług przedsiębiorstw wodociągowo - kanalizacyjnych to do cytowanego przepisu nie zostałoby wprowadzone pojęcie "ludność" bądź też w jego treści zostałyby wymienione wszystkie kategorie odbiorców usług przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego, tj. nie tylko ludność, lecz także podmioty prowadzące działalność gospodarczą oraz podmioty publiczne. Trzeba w tym miejscu wskazać, że Prawo wodne w przepisach ogólnych dokonuje rozróżnienia zapotrzebowania na wodę w rozbiciu na potrzeby ludności oraz gospodarki (np. art. 10 Prawa wodnego), natomiast w legalnej definicji zbiorowego zaopatrzenia w wodę zawartej w u.z.z.w. nie została wymieniona żadna z kategorii odbiorców usług - co potwierdza prawidłowość stanowiska, że dostarczanie wody podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą oraz podmiotom publicznym realizuje cel z art. 274 pkt 2 lit. za Prawa wodnego, który odpowiada definicji zbiorowego zaopatrzenia w wodę, a nie wyodrębniony w kolejnym punkcie cel z art. 274 pkt 4 Prawa wodnego, który określa preferencyjną stawkę opłaty za pobór wód w celu zbiorowego zaopatrzenia ludności.
Naczelny Sąd Administracyjny również w wyroku z 23 czerwca 2023 r., sygn. III OSK 334/22, (LEX nr 3591918) wskazał, że: "Przepisy P.w. nie zawierają definicji pojęcia zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę, a w związku z tym niezbędne jest odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r. poz. 2028 ze zm., dalej jako: u.z.z.w.). Zgodnie z art. 2 pkt 2 u.z.z.w. zbiorowe zaopatrzenie w wodę to działalność polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. W myśl zaś art. 2 pkt 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne to przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162 i 2105 oraz z 2022 r. poz. 24, 974 i 1570), jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w rozumieniu tych przepisów. Jednakże podkreślić należy, że ani w art. 2 pkt 4, ani też w art. 2 pkt 21 u.z.z.w. ustawodawca nie posługuje się pojęciem wody "przeznaczonej do spożycia przez ludzi". Wynika to z wąskiego zdefiniowania pojęcia wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, które obejmuje wyłącznie wodę w stanie pierwotnym lub po uzdatnieniu, przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych, niezależnie od jej pochodzenia i od tego, czy jest dostarczana z sieci dystrybucyjnej, cystern, w butelkach lub pojemnikach, a także wodę wykorzystywaną przez przedsiębiorstwo produkcji żywności do wytworzenia, przetworzenia, konserwowania lub wprowadzania do obrotu produktów albo substancji przeznaczonych do spożycia przez ludzi (art. 2 pkt 18 lit. a i b u.z.z.w. oraz art. 16 pkt 70 lit. a i b P.w.). Biorąc pod uwagę powyższe regulacje należy zatem stwierdzić, że wprawdzie przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne prowadzi działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i w ramach tej działalności dokonuje ujmowania, uzdatniania i dostarczania wody, ale tylko część tej działalności mieści się w pojęciu zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Tylko taka wykładnia powołanych przepisów zapewnia spójność norm u.z.z.w. z normami P.w. i rozporządzenia z 2017 r., które odrębnie ustalają stawki opłat zmiennych dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (art. 274 pkt 2 lit za P.w. i § 5 pkt 27 rozporządzenia z 2017 r.) oraz odrębnie dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 P.w. i § 5 pkt 40 rozporządzenia z 2017 r.). Drugi z tych celów jest węższy. W związku z tym normy z art. 274 pkt 4 P.w. i § 5 pkt 40 rozporządzenia z 2017 r. stanowią wyjątek względem normy z art. 274 pkt 2 lit za P.w. i § 5 pkt 27 rozporządzenia z 2017 r. i należy je intepretować w sposób ścisły oraz zgodnie z zasadą lex speciali derogat legi generali. Zatem stawki określone w § 5 pkt 40 rozporządzenia z 2017 r. mogą być stosowane wyłącznie w takim zakresie, w jakim gmina lub działające w jej imieniu i na jej rzecz przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne realizuje zadania własne, polegające na zbiorowym zaopatrzeniu ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Zwrócić należy także uwagę na okoliczność, że w przepisach P.w. i rozporządzenia z 2017 r. ustawodawca posłużył się dodatkowo pojęciem "ludności", co należy uznać za zabieg celowy, potwierdzający konieczność wąskiego rozumienia powołanych przepisów. Nie każda woda ujmowana, uzdatniana i dostarczana przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest wodą przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Nawet zatem w przypadku, gdy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, tak jak w niniejszej sprawie, prowadzi tylko jedną formę poboru wody, w ramach jednego procesu technologicznego, to jednak mając na uwadze powyższe regulacje należy stwierdzić, że różny jest cel "wykorzystania" tej wody i w konsekwencji różna powinna być stawka opłaty zmiennej."
Sąd powyższe stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela i uznaje za własne. W związku z powyższym zastosowane przez Organ kryterium rodzaju podmiotu, którym jest dostarczana woda w celu przyporządkowania ilości pobieranej wody do stawki preferencyjnej (z § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia) oraz stawki przewidzianej ogólnie dla pobrania, uzdatniania i dostarczania wody (§ 5 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia) Sąd ocenił jako prawidłowe. Wśród celów poboru wody należy po pierwsze rozróżnić cel poboru wody do realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, tj. wodę przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych, zgodnie z definicją wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, zawartą w art. 16 pkt 70 Prawa wodnego oraz art. 2 pkt 18 u.z.z.w. Jest to cel określony w art. 274 pkt 4 P.w., który podlega stawce wskazanej w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia. Po drugie należy wskazać na drugi cel poboru wody – tj. dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę innych niż ludność podmiotów, określony w art. 274 pkt 2 lit. za Prawa wodnego, do którego ma zastosowanie § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Zatem nie każdy pobór wody mieści się w granicach zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, skoro część świadczonych przez skarżącego usług w zakresie poboru, uzdatniania i dostarczania wody nie odnosi się do ludności, lecz do innych podmiotów (podmiotów publicznych/prowadzących działalność gospodarczą –zob. wyrok WSA w Szczecinie z 28 października 2021 r., II SA/Sz 976/21, LEX nr 3274058).
Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że wysokość opłaty zmiennej została w sprawie ustalona prawidłowo w zależności od celu poboru tj. zgodnie z art. 272 ust. 2, art. 274 pkt 4 P.w. i § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia w odniesieniu do celu zbiorowego zaopatrzania ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zgodnie z art. 272 ust. 1, art. 274 pkt 2 za P.w. i § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia w odniesieniu do celu poboru, uzdatniania i dostarczania wody pozostałym odbiorcom. Opłata zmienna została obliczona prawidłowo jako suma:
- iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów realizacji zadań własnych gmin w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (0,068 zł za 1 m3 - cel 40) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania i ilość pobranych wód podziemnych oraz
- iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (0,115 zł za 1m3 - cel 27) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania i ilość pobranych wód podziemnych.
Sąd jako prawidłowe ocenił również rozstrzygnięcie w zakresie wysokości nadpłaty, wynikającej z wcześniej dokonanej wpłaty.
Z przyczyn przedstawionych powyżej Sad nie podzielił zarzutów skargi, dotyczących naruszenia 274 pkt 2 lit. za, pkt 4 P.w. w zw. z (§ 5 ust. 1 pkt 27 lit. a i pkt 40 rozporządzenia. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 552 ust. 2 pkt 2, ust. 2a pkt 2 P.w. Skoro wystąpiła konieczność ustalenia wysokości opłaty zmiennej, to nie można także skutecznie zarzucać organom naruszenia art. 552 ust. 2a P.w. gdyż oświadczenie Skarżącego zawierało odmienne wskazania aniżeli ustalenia poczynione przez organy w przeprowadzonym postępowaniu.
(Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., gdyż nie wystąpiły w niniejszej sprawie "wątpliwości co do treści normy prawnej". Nie można również czynić Organowi zarzutu dotyczącego naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Wobec stwierdzenia przez Skarżącego, że składanie korekty jest niecelowe Organ podjął czynności wyjaśniające bezpośrednio z gminami odbierającymi wodę od Skarżącego. Ponadto przyjęte przez Organ ilości pobranej wody dla poszczególnych gmin w [...] zostały potwierdzone przez Skarżącego w piśmie z [...] sierpnia 2023r.
Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.